CC BY
48
УДК 343.8 ОЛЕГ АЛЕКСАНДРОВИЧ ИБРАГИМОВ,
ББК 67.409-1 научный сотрудник отдела организации, координации и планирования
И15 научно-исследовательской работы
(НИИ ФСИН России), е-шай: [email protected]
К ВОПРОСУ О РАЗВИТИИ СИСТЕМЫ УНИТАРНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ РОССИИ
Реферат: в статье предложена авторская периодизация истории развития производственных предприятий уголовно-исполнительной системы (УИС) России после перехода к смешанной экономике.
Посредством использования методов экономико-правового анализа выделяются четыре этапа в развитии производственных предприятий в УИС и дается их характеристика.
1. Период с 1990 по 1994 год отличается появлением высокой степени самостоятельности производственных предприятий УИС. Инерционную стабильность функционирования производственных предприятий обеспечили сохранившийся с советского периода производственный и управленческий потенциал УИС.
2. В период с 1994 по 1998 год производственные предприятия УИС реорганизованы в организационно-правовую форму государственных унитарных предприятий, что укрепило их экономическое положение. Экзогенные экономические факторы привели к возникновению системных проблем производственного сектора УИС: рост кредиторской задолженности; прогрессирующий износ основных производственных фондов; недостаточное количество оборотных средств.
3. Период с 1998 по 2006 год ознаменовался принятием Федерального закона от 14 октября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», который установил правовые основы деятельности производственных подразделений УИС, но не решил проблемы неэффективного производства. Их критическое финансовое положение, возникшее вследствие накопившихся долгов за предыдущие периоды, привело к необходимости принятия решения о реструктуризации задолженностей перед государством.
4. Период с 2006 г. по настоящее время характеризуется приостановлением правового реформирования унитарных предприятий и снижением их роли в производственном секторе УИС, впоследствии замещенных центрами трудовой адаптации. Трудовая адаптация осужденных стала одной из главных целей деятельности УИС.
Характерной особенностью первых трех периодов является сокращение финансирования деятельности УИС, что привело к необходимости направления значительной части средств, полученной в виде прибыли, на обеспечение жизнедеятельности исправительных учреждений.
В статье делается вывод о том, что правовые основы деятельности унитарных предприятий УИС не учитывают особенности специфики работы пенитенциарной системы. Внешние экономические факторы и правовое положение государственных унитарных предприятий оказали существенное влияние на неэффективную организацию производства в УИС. Государственные унитарные предприятия, действующие на праве хозяйственного ведения, не имеют перспектив развития в УИС.
Путь реформирования производственных предприятий УИС - поиск иной организационно-правовой формы.
Ключевые слова: уголовно-исполнительная система, исправительные учреждения, государственные унитарные предприятия, производственные подразделения, трудовая адаптация осужденных, организационно-правовая форма, кредиторская задолженность, хозяйственное ведение, периодизация развития.
Современное состояние экономики России обозначило серьезные противоречия. В Российской Федерации существует высокий потенциал, в то же время сырьевая ориентация не была направлена на модернизацию экономики и практически не закрепила результаты рыночных реформ в целях обеспечения устойчивого экономического роста. Выполнение Российским
государством своих общественных функций и ориентация на постоянный экономический рост предполагают дальнейшее повышение эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе уголовно-исполнительной системы (УИС).
Уголовно-исполнительная система - система органов и учреждений, исполняющих уголовные
наказания, обеспечивает безопасность личности, общества и государства.
Финансирование производственной деятельности УИС обеспечивается как бюджетными ассигнованиями, так и внебюджетными источниками. В условиях нестабильности финансовой системы России и низкой рентабельности производств перед УИС стоит важнейшая задача по эффективному использованию бюджетных средств, которая напрямую зависит от формы осуществления экономической деятельности.
Актуальность исследования развития производственных подразделений уголовно-исполнительной системы России обусловлена их ролью как основы экономической деятельности, реализующей цели исполнения наказаний.
Организация производства в УИС имеет свои особенности, что обусловлено спецификой работы с осужденными. В связи с этим существует проблема выбора такой организационно-правовой формы производственной деятельности, которая позволит достичь цели ресоциализации осужденных с помощью применения средств трудовой адаптации. Исследование истории развития системы производственных структур УИС дает возможность провести анализ правовых и экономических условий их деятельности в исторические периоды. Сравнение положительных и негативных тенденций развития производства в УИС позволит эффективно использовать накопленный опыт при принятии решений в экономической деятельности.
Выделим четыре главных этапа в развитии производственных структур в УИС после перехода к смешанной экономике.
I. Создание экономико-правовых основ функционирования производственных подразделений УИС: 1990-1994 гг.
Формирование унитарных предприятий связано с преобразованием исправительно-трудовых учреждений в исправительные и воспитательные колонии. Привлечение осужденных к труду осуществлялось на государственных предприятиях, деятельность которых регламентировалась Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [7]. Все предприятия УИС являлись государственными, их организационно-правовая форма как государственное предприятие, которое являлось юридическим лицом, государство не несло ответственность по обязательствам государственного предприятия.
Деятельность государственных предприятий УИС была установлена ст. 19 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» [3]. Предприятия учреждений,
исполняющих наказания, создавались как структурные подразделения учреждений или объединения учреждений. Руководство предприятиями осуществлялось начальниками учреждений, планирование деятельности предприятий - самостоятельно. При этом начальник учреждения должен был решить главные две задачи: обеспечение исправления осужденных и достижение высоких показателей рентабельности производства.
Сокращение выделения финансовых средств из федерального бюджета на содержание исправительных учреждений способствовало росту дефицита оборотных средств и сокращению финансирования на техническое перевооружение производственных мощностей. Значительная часть выпускаемой продукции предприятий обменивалась на необходимые ресурсы для обеспечения нормальной жизнедеятельности исправительных учреждений.
Рассматриваемый период характеризуется высоким уровнем самостоятельности предприятий. Сохранение стабильности производственных подразделений обеспечили:
отсутствие ведомственной нормативно-правовой основы производственной деятельности УИС;
фондообеспеченность советской исправительно-трудовой системы;
вертикальную централизацию управления производством.
II. Установление основ деятельности унитарных предприятий: 1994-1998 гг.
Создание нормативно-правовой основы регулирования деятельности государственных унитарных предприятий (ГУП) началось в 1994 г. В 1994-1999 гг. общегосударственная политика была направлена на ограничение количества государственных предприятий и повышение эффективности управления ими.
До вступления в силу ч. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), утвержденной Федеральным законом от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ [1], четкие и последовательные действия государства в отношении государственных предприятий в этот период практически отсутствовали. ГК РФ закрепил правовое положение государственных унитарных предприятий как одной из организационно-правовых форм коммерческих организаций, сохранив большую общность со статусом государственных предприятий, существовавшим в советской экономике.
В 1996-1997 гг. предполагалось обеспечить преобразование государственных предприятий учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в федеральные казенные предприятия, что так и не было реализовано.
Финансовый кризис и общий спад экономики негативно отразился на деятельности унитарных пред-
приятий. В течение исследуемого периода это привело к возникновению системных проблем производственных структур исправительных учреждений и снижению потенциальных возможностей, таких как рост кредиторской задолженности ГУП; износ основных производственных фондов; недостаточное количество оборотных средств; отвлечение финансовых средств на нужды исправительных учреждений.
В 1997 г. Президентом Российской Федерации было принято решение о передаче УИС МВД России в ведение Министерства юстиции. Реформирование ГУП приостановилось.
Таким образом, в рассматриваемый период ГУП УИС стали одной из организационно-правовых форм предприятий, что позволило бы укрепить их экономическое положение. Создавшиеся экономические условия и внутрисистемные финансовые проблемы негативно повлияли на функционирование унитарных предприятий.
III. Установление специальных и внутрисистемных основ функционирования унитарных предприятий УИС: 1998-2006 гг.
Развитие производственного сектора УИС в рассматриваемый период связано с утверждением постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 2001 г. № 636 Федеральной целевой программы «Реформирование Уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы» [4]. Утвержденные программные мероприятия - финансовое обеспечение бюджетными ассигнованиями УИС, в том числе производственного сектора.
Одной из причин низкой экономической эффективности унитарных предприятий послужило отсутствие четкого регулирования правовых отношений между собственником имущества и унитарным предприятием. Часто успешность функционирования унитарных предприятий УИС напрямую зависела от начальника исправительного учреждения.
Постановление Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» [5] установило дополнительные требования к функционированию унитарных предприятий, главным из которых стала система краткосрочного планирования на предприятиях.
Приказом Минюста России от 21 марта 2002 г. № 77 «Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации» [6] утверждены основные показатели оценки эффективности деятельности
унитарных предприятий ФСИН России. Практика применения показателей выявила, что они условно характеризуют экономическое положение унитарных предприятий. Современные условия хозяйствования требуют создания системы взаимосвязанных показателей экономической эффективности, реализованных в виде отраслевых интегральных показателей.
Федеральный закон от 14 октября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [2] установил экономические и правовые принципы деятельности унитарных предприятий. Так, если до принятия Федерального закона № 161-ФЗ руководство унитарными предприятиями осуществлялось начальником исправительного учреждения, а управление производственной деятельностью - сотрудниками учреждения, которые также выполняли функцию контроля и надзора, то после введения в действие законодательного акта руководство ГУП стал осуществлять директор, назначаемый начальником исправительного учреждения. ГУП УИС как структурные подразделения исправительных учреждений не имели собственных штатных расписаний [9, с. 50]. Однако практическая реализация положений Федерального закона № 161-ФЗ не повлияла на фактические показатели работы унитарных предприятий.
Рассматриваемый период деятельности унитарных предприятий характеризовался дальнейшим ухудшением их экономического положения по ряду объективных причин экономического и социального характера: изменение качественного состава рабочей силы в худшую сторону, растущий дефицит финансирования исправительных учреждений, который компенсировался за счет прибыли унитарных предприятий.
Принятые законодательные меры позволили укрепить правовое положение ГУП, но не решили проблемы неэффективного производства. Существующие финансовые проблемы достигли уровня, когда подавляющее большинство предприятий подлежали ликвидации. Учитывая возможные отрицательные последствия для всего производственного сектора УИС, Правительство Российской Федерации приняло меры по списанию крупных задолженностей предприятий УИС перед федеральным бюджетом.
Недостаток финансирования исправительных учреждений УИС за предыдущие периоды частично компенсирован за счет списания накопившихся долгов производственных подразделений учреждений и бюджетных ассигнований по соответствующим направлениям Федеральной целевой программы «Реформирование Уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы».
IV. Приостановление законодательного реформирования унитарных предприятий и снижение их производственного потенциала в УИС: с 2006 года по настоящее время.
В рассматриваемый период произошла переориентация производственного потенциала УИС на решение воспитательных и социальных задач осужденных путем применения средств и методов трудовой адаптации.
С начала 2007 г. до начала 2013 г. численность ГУП УИС снизилась на 95 %. Подавляющее большинство предприятий были преобразованы в ЦТАО, ЛПМ, УПМ, основная цель функционирования которых - трудовая адаптация осужденных. Результат реформирования производственного сектора УИС на начало 2013 г. - 587 ЦТАО, 52 ЛПМ и 41 УПМ [8, с. 77].
В 2007 г. создано правовое поле деятельности ЦТАО, ЛПМ и УПМ путем внесения изменений в Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1. Созданные производственные структуры не являются юридическими лицами, а выступают как структурные подразделения исправительных учреждений. Непосредственным руководителем их является заместитель начальника исправительного учреждения, основу штатной численности подразделения составляют аттестованные сотрудники учреждения. Таким образом, преобразование производственных подразделений УИС привело к возврату модели управления производством, установленной первой редакцией Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1, с учетом использования постановки главной цели -адаптации осужденных к труду.
В 2012 г. в УИС функционировали 30 федеральных государственных унитарных предприятия (ФГУП), осуществляющих различные виды деятельности, но их роль в трудовой адаптации осуж-
денных незначительна по причине использования менее 1 % осужденных, привлекаемых к труду.
Нормативная правовая база, регламентирующая деятельность унитарных предприятий в УИС, не учитывала и не учитывает особенности специфики работы пенитенциарной системы, что приводит к неэффективной производственной деятельности:
ГУП УИС не могли и не могут регулировать трудовой фактор, составляющий рабочую силу, так как существуют социальные и экономические факторы, влияющие на организацию процессов труда [10, с. 13];
ограниченный профессиональный отбор административного аппарата производственного подразделения исправительного учреждения;
организационные барьеры, заключающиеся в отсутствии эффективной системы профессиональной подготовки осужденных.
По состоянию на 1 ноября 2014 г. 16 ФГУП системы исполнения наказаний - это крупные производственные единицы.
Унитарные предприятия как экономические субъекты смешанной экономики, действующие на праве хозяйственного ведения, на наш взгляд, не имеют перспектив развития в УИС в связи с тем, что основная цель деятельности унитарных предприятий - получение прибыли - противоречит концепции развития УИС, основанной на использовании труда для ресоциализации трудоспособных осужденных.
Реформирование производственных подразделений УИС необходимо направить на поиск оптимальных путей организации производства иной организационно-правовой формы или на договорных принципах с коммерческими организациями.
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (Ч. 1) : утв. федер. закон. от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
2. О государственных и муниципальных унитарных предприятиях : федер. закон от 14 октября 2002 г. № 161-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 48. Ст. 4746.
3. Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы : закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5473-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
4. О Федеральной целевой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы на 2002-2006 годы» : постановление Правительства Рос. Федерации от 29 августа 2001 г. № 636.
5. О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий : постановление правительства Рос. Федерации от 10 апреля 2002 г. № 228.
6. Об утверждении порядка определения и перечня показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную систему Министерства юстиции Российской Федерации : приказ Минюста России от 21 марта 2002 г. № 77.
7. О предприятиях и предпринимательской деятельности : закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 (утратил силу с 1 июля 2002 г.).
8. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2014. № 4 (196). URL : http://audit.gov.ru/ activities/bulleten / (дата обращения: 25.11.2014).
9. Громов М. А., Летунов В. Н., Чапышкин А. Ю., Шлыков В. В. Экономика и организация производства в исправительных учреждениях : учеб. пособие. Рязань, 2005. 313 с.
10. Матвеева Н. С. Методологические и организационно-правовые основы организации труда лиц, осужденных к лишению свободы : монография. Киров, 2012. 190 с.
OLEG ALEKSANDROVICHIBRAGIMOV,
researcher of the organization, coordination, planning and research work department
(Research institute of the FPS of Russia), е-mail: [email protected]
TO THE QUESTION OF THE DEVELOPMENT OF UNITARY ENTERPRISES IN THE PENAL SYSTEM IN RECENT HISTORY OF RUSSIA
Annotation: the author presents the periodization of the history of the penal system industrial enterprises Russia after the transition to a mixed economy in the given article.
The author has identified four stages in the development of manufacturing enterprises in penal institutions giving their response through the use of methods of economic and legal analysis.
1. The period from 1990 to 1994, characterized the appearance of a high degree of autonomy of industrial enterprises of penal system. Inertial stability of the industrial enterprises to ensure the safety of Soviet-era production and management capacity of the penal system.
2. Between 1994 and 1998, manufacturing penal system enterprises reorganized into the legal form of state unitary enterprises, which strengthened their economic situation. Exogenous economic factors led to the emergence of systemic problems of penal industrial sector: increase in accounts receivable; progressive depreciation of fixed assets; insufficient working capital.
3. The period from 1998 to 2006 was marked by the adoption of the Federal Law № 161-FZ of 14.10.2002 «On state and municipal unitary enterprises», which established the legal basis of the production units of penal system but not solved the problem of inefficient production. Their critical financial situation, which arose due to accumulated debts of previous periods, has led to the need for a decision on the restructuring of debts to the state.
4. The period from 2006 to the present time is characterized by the suspension of the legal reform unitary enterprises and their role in the reduction of the penal manufacturing sector, later substituted labor adaptation centers. Labor adaptation of convicts was one of the main objectives of the penal system.
A characteristic feature of the first three periods is to reduce funding for the UIS, which has led to the need to send a large part of the funds receiving in the form of profits, to ensure viability of penal institutions.
The author concludes that the legal bases of the penal unitary enterprises does not take into account the peculiarities of the specifics of the prison system. External economic factors and the legal status of the state unitary enterprises had a significant impact on the inefficient organization of production in the penal system. State unitary enterprises operating on the right of business, have no prospects of development in prisons.
The possible way of reforming penal industrial enterprises to find a legal form of organization.
Key words: penal system, correctional institutions, state unitary enterprises, production units, labor adaptation of convicts, organizational and legal form, accounts payable, economic management, periodization of development.
References
1. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federatsii (Chast' Pervaya) ot 30 nojabija 1994 g. № 51-FZ [The Civil Code of the Russian Federation (Part One) from November, 30th, 1994, № 51-FZ]. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federatsii - Collection of laws of the Russian Federation, 1994, no. 32, art. 3301.
2. Federal'nyj zakon ot 14 oktjabrja 2002 g. № 161-FZ «O gosudarstvennykh i munitsipal'nykh unitarnykh predpriyatiyakh» [The Federal Law from October, 14th, 2002, № 161-FZ «On state and municipal unitary enterprises»]. Sobranie Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federatsii - Collection of laws of the Russian Federation, 2002, no. 48, art. 4746.
3. Zakon RSFSR ot 25 dekabrja 1990 g. № 445-1 «O predpriyatiyakh i predprinimatel'skoj deyatel'nosti» [The Law of the RSFSR from December, 25th, 1990 № 445-1 «On enterprises and entrepreneurial activities»]. Vedomosti S'ezda Narodnyh Deputatov i Verhovnogo Soveta RSFSR - Bulletin of the Congress of People's Deputies and Supreme Soviet of the RSFSR, 1990, no. 30, art. 418.
4. Byulleten' № 4 (196) Schetnoj palaty Rossijskoj Federatsii, 2014 [Bulletin no. 4 (196) of the Accounts Chamber of the Russian Federation, 2014. Available at: http://audit.gov.ru/activities/bulleten/ ( Accessed 25 November 2014).
5. Gromov M. А., Letunov V. N., Chapyshkin А. Yu., Shlykov V. V. Ekonomika i organizatsiya proizvodstva v ispravitel'nykh uchrezhdeniyakh [Economics and organization of production in prisons]. Ryazan, 2005, 313 p.
6. Matveeva N. S. Metodologicheskie i organizatsionno-pravovye osnovy organizatsii truda lits, osuzhden-nykh k lisheniyu svobody: monografiya [Technological modernization of the driver of the Russian Federation]. Kirov, 2012. 190 p.
