CC BY
21
УДК 343 .8 ВАЛЕРИЙ ИЛЬИЧ ТЕРЕХИН,
ББК 67.419.02 доктор экономических наук, профессор,
Т35 заслуженный работник высшей школы Российской Федерации,
профессор кафедры управления и организации деятельности УИС;
ВИКТОР ВАЛЕНТИНОВИЧ ЧЕРНЫШОВ,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры управления и организации деятельности УИС
(Академия ФСИН России), e-mail: [email protected] © Терехин В. И., Чернышов В. В., 2015
К ВОПРОСУ О МИССИИ, ЦЕЛЯХ И КРИТЕРИЯХ ЭФФЕКТИВНОСТИ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Реферат: необоснованность и отсутствие единства в понимании целей, метода и инструментария оценки результатов их достижения являются одним из факторов, снижающих уровень эффективности управления УИС.
Статья является развитием ранее выполненных нами работ по проблемам определения эффективности УИС. В ней обоснован подход к определению миссии и целей УИС по интегральным социально-экономическим потерям от преступности и затратам на правоохранительную деятельность. Его сущность заключается в принятии в качестве основной цели деятельности УИС социально-экономических потерь от рецидивных преступлений осужденных после их освобождения. Этот подход позволяет реализовать в правоохранительной деятельности преимущества управления по результатам по сравнению с доминирующим в настоящее время управлением по нормативам.
Предложена система целей, критериев и показателей эффективности УИС как подсистемы правоохранительных органов.
Ключевые слова: миссия и система целей УИС, оценка эффективности по общественным потерям, управление по результатам, количественно измеряемые критерии и показатели.
В настоящее время в нормативных актах страны и в публикациях ученых отсутствует единое понимание целей УИС и сущности понятия «эффективность деятельности». В соответствии с УК РФ и УИК РФ цели уголовно-исполнительной системы России состоят в исправлении осужденного, восстановлении социальной справедливости и предупреждении совершения новых преступлений. В Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года приоритетная цель определена как «повышение эффективности работы учреждений и органов до уровня европейских стандартов обращения с осужденными и потребностей общественного развития». В программе «Юстиция» поставлена цель «повышения уровня исполнения судебных актов и уголовных наказаний, включая разработку общей стратегии государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний». В своих предшествующих работах мы определяли цель как повышение вклада в снижение уровня рецидивной преступности и т. п.
Можно видеть общность в понимании содержания основной цели УИС в этих и других фор-
мулировках, состоящую в необходимости достижения максимальных результатов в работе по перевоспитанию и ресоциализации осужденных. Разночтения в формулировках состоят, главным образом, в различиях приоритетности отдельных результатов, но одновременно можно выделить ряд существенных противоречий этих формулировок и ограничений результативности управления УИС. Главное ограничение - несоответствие цели УИС как подсистемы государства целям развития общества, подмена цели одним из направлений ее достижения; второе - формулировки целей не учитывают общественные потери от преступности, включая издержки бюджета на функционирование системы; третье - формулировки не содержат инструментария их количественного определения, в частности, предусмотренный в формулировке УК РФ период оценки исправления, включающий в себя постпенитенциарную деятельность, в практике управления органами и учреждениями не учитывается; не имеет количественного измерения уровень исправления осужденного; четвертое - управление через инструкцию и нормативы, исполнение ко-
торых является основной обязанностью госслужащих, невозможность управления по результатам, которое обеспечивает, как показывает мировой опыт, более высокий уровень эффективности социально-экономических систем [1, 2]. Основные доминанты управления по нормативам и
результатам деятельности органов и учреждений УИС приведены в таблице. Преимущества управления по результатам деятельности органов и учреждений УИС обеспечиваются изложенной далее системой целей, критериев и показателей эффективности.
Таблица
Доминанты управления учреждениями УИС по нормативам и управления по результатам
Управление по нормативам Управление по результатам
Условия приговора: срок лишения свободы; режим содержания; бюджетное финансирование. Преступления и нарушения режима в учреждении. Показатели трудовой деятельности осужденных: объемы производственной деятельности; выполнение норм выработки и др. Показатели воспитательной деятельности среди осужденных. Выполнение прочих внутриведомственных нормативов Исправление осужденных: снижение доли осужденных, не совершивших рецидивное преступление в течение ряда лет после отбытия наказания; снижение тяжести совершенных после отбытия наказания преступлений. Снижение бюджетных расходов на содержание учреждения: инновационные технологии предупреждения пенитенциарных преступлений; развитие деятельности, приносящей доход. Выполнение прочих внутриведомственных нормативов
Несоответствие известных формулировок целей реальным целям УИС как подсистемы государства становится более понятным, если ответить на вопросы:
- что ждет общество от правоохранительной деятельности в целом и УИС в частности и что дает обществу исправление осужденного;
- в чем проявляется результат повышения эффективности управления;
- можно ли ограничивать результаты только пенитенциарным периодом жизнедеятельности осужденного и др.
Исправление осужденного - это не только и не столько восстановление социальной справедливости. Оно означает его более полное участие в производительном труде, снижение потерь от возможных рецидивов, снижение расходов ресурсов на финансирование УИС, что формирует дополнительные ресурсы для ускорения социально-экономического развития страны. В нашем понимании реальная цель органов и учреждений УИС состоит в снижении общественных социально-экономических потерь от преступности с учетом расходов бюджета. Это предложение не противоречит, а расширяет ранее приведенные нами аргументы использования в качестве цели вклад в снижение числа и тяжести рецидивных преступлений. Одновременно исправление позволяет более полно использовать принципы управления по результатам, включая учет вклада УИС в постпенитенциарные результаты деятельности осужденного. Исправление, таким образом, следует рассматривать как
условие, инструмент снижения социально-экономических потерь общества от преступности.
Одной из причин различий в формулировках важнейшей цели УИС является отсутствие определения миссии. Естественно, что постановка и утверждение миссии правоохранительных органов и УИС является прерогативой государства. Для обсуждения предлагается видение формулировок миссии (два варианта) как основного стратегического назначения правоохранительных органов и УИС.
Варианты формулировок миссии правоохранительных органов:
- повышение качества жизни населения за счет ликвидации преступности. Деятельность в направлении достижения этой цели способствует росту комфортности жизни в стране, эффективному использованию производственных ресурсов и повышению международного имиджа страны;
- обеспечение качества жизни населения страны на уровне стандартов современной цивилизации за счет минимизации социально-экономических потерь общества от преступности.
Варианты формулировок миссии уголовно-исполнительной системы:
- повышение качества жизни населения за счет ликвидации рецидивных преступлений и сокращения сроков ресоциализации освобождаемых осужденных;
- снижение социально-экономических потерь общества за счет ликвидации рецидивных преступлений и сокращения сроков ресоциализации освобождаемых осужденных.
Плановые и (или) фактические результаты достижения поставленных целей измеряются системой критериев и показателей эффективности. Система критериев эффективности направлена на воплощение основных целей системы, соответствующих ее миссии в конкретных условиях функционирования. Критерии имеют вербальное представление. Их конкретизация, необходимая для управления по результатам, обеспечивается критериальными показателями (далее - показатели), адекватно выражающими критерии эффективности.
Методологической основой предлагаемого подхода к формированию системы критериев и показателей эффективности правоохранительных органов являются положения институциональной экономики теории права и системного анализа. В соответствии с этим подходом если управленческое решение способствует созданию стоимости (цен-
ности) в системе, то управленческие решения признаются эффективными [3]. Аналогом создания стоимости коммерческими организациями для правоохранительных органов является снижение общих издержек общества, включая социально-экономические потери от преступной деятельности и расходы бюджета. Минимизация потерь означает максимизацию общественной ценности правоохранительной деятельности, вклад правоохранительных органов в повышение качества жизни населения. Следовательно, цели управления состоят в минимизации потерь при определенном уровне риска или минимизации риска при некотором допустимом уровне потерь.
Основные взаимосвязи социально-экономического измерения целей, критериев и факторов управления правоохранительной системой приведены на рисунке.
Ччеткие показатели зффективности УИС. еешц е уъеличекле трудового потенциала страны за счет повышении производственных навыков осужденных к снижения срожв лйшвщга свободы; показатыш трудовой деятельности осужденных; вкгкд е снижение вероятности постпеяитенциарных престутптений; показатели соблюдения ведомственных норм содержания осужденных снижение расходов бюджета на содержание УИС игср.
л
Группы фактор он, определяющих эфф ектняность
и- И
Внешняя среда Внутренняя среда
Социапыю-эколо'.таческое развшие
стуантл: рост походов населения и снижение уровня их дифференциал кн; уровень коррупции; безработица;
уровень социального развития общества и цр.
и
Правовое обеспечение эффективной деятйпмю стк: система законов; соответствие УК РФ и УЖ РФ социально-экономической ситуации в страж, участие иующипальных и региональных органов ъ пост-пвжтенциарной адаптации осужденных н др.
Факторы эффективности управления УИС: истлнени£ приговора; эффективность воспитательной и ресоциаикзацлоншк деятельности; развитие производственного сектора в учреждениях; гуманизация о^ращрнин с осужденными;
снижение длюгаия лидеров преступного иира.
ликвидация преступности е учреждении и до.
тт ТТ и
Государство, Законодатель, правоохранительные Персонал органпв
общество органы, ФСИН России и vчpeждe][Lчii УИС
\Г -а -а
Основные регулнтиры
Рис. Цели, критерии и факторы эффективности УИС
Количественное представление критериев эффективности различно для стратегического и отчетного (планового) периодов. В текущем и отчетном периодах критериальными показателями могут быть уровень и (или) снижение интегральных социально-экономических потерь, в стратегическом - снижение криминального потенциала преступности в стране и осужденных, отбывших наказание в учреждении.
Отметим, что определение критерия в виде вклада правоохранительных органов и УИС в общие результаты снижения потерь от преступности связано с тем, что эти результаты определяются совокупностью внешних и внутренних факторов.
Уровень достижения глобальной цели УИС (общесистемный критерий эффективности) определяется эффективностью использования главных инструментов управления: качеством исполнения приговора и эффективностью воспитательной работы с осужденными, интегральным результатом которых выступают социальные и экономические потери от преступности. Уровень достижения глобальных целей органов и учреждений рассматривается нами как частные (локальные) критерии эффективности УИС, то есть эффективность системы в целом является функцией эффективности органов и учреждений. Однако эта функция представляется неаддитивной в силу формирования во ФСИН России синергетического эффекта.
В состав критериев эффективности учреждений должны входить:
общесистемные критерии (учреждение - система более низкого уровня сложности, чем УИС):
- относительный вклад в снижение криминального потенциала каждого осужденного, отбывшего наказание в учреждении;
- относительный вклад учреждения в изменение вероятности постпенитенциарных рецидивных преступлений осужденных, отбывших наказание, и их общественной опасности вследствие исправления и ресоциализации;
локальные показатели эффективности учреждений УИС:
- вклад в увеличение трудового потенциала страны за счет получения осужденными трудовых навыков и повышения квалификации;
- вклад в увеличение трудового потенциала страны за счет снижения сроков лишения свободы;
- вклад учреждений за счет деятельности, приносящей доход, и соответствующего снижения бюджетных расходов;
- выполнение норм и режима отбытия наказания и другие ведомственные показатели и др.
Таким образом, изложенное видение системы «миссия - общесистемные и локальные цели -критериальные показатели целей» позволяет обеспечить преемственность оценок эффективности УИС как подсистемы правоохранительных органов и ее подразделений и их объективную количественную оценку. Полагаем, что использование этого подхода в ведомственных нормативных актах будет способствовать повышению эффективности управления уголовно-исполнительной системой.
Список литературы
1. Измерение эффективности и оценивание в государственном управлении: международный опыт. М., 2005. 54 с.
2. Бобылева А. З. К разработке концепции перехода государственных организаций на управление по результатам // Государственное управление. 2006. Вып. 6.
3. Мезоэкономика развития / под ред. Г. Б. Клейнера. М., 2011. 806 с.
VALERYILYICH TERYOKHIN,
dsc in economics, professor, honored scientist of the higher school of the Russian Federation, professor of the department of management and organization of penal system activity;
VICTOR VALENTINOVICH CHERNYSHOV, phd in law, associate professor,
associate professor of the department of management and organization of penal system activity
(Academy of the FPS of Russia), e-mail: [email protected] © Teryokhin V. I., Chernyshov V. V., 2015
ON THE ISSUES OF MISSION, AIMS AND EFFICIENCY CRITERIA OF THE PENAL SYSTEM
Annotation: inconsistence and disunity in understanding of aims, as well as method and instruments that help to estimate the results of their achieving are among factors that lower the efficiency level of management of the penal system.
This article is the continuation of the authors' previous works devoted to the problems of penal system efficiency estimation. The method of determining mission and aims of the penal system by integral socioeconomic losses and damages resulting from crime and expenses on law enforcement activities is substantiated. The essence of this method is to accept socioeconomic damages resulting from released prisoners' recidivism as the main aim of the penal system activity. This approach helps to put into practice the advantages of results-based management in law enforcement activities instead of currently dominating normative-based management.
The system of aims, criteria and efficiency indices of the penal system as a subsystem of law enforcement is proposed.
Key words: mission and system of aims of the penitentiary system, estimation of efficiency by social loss, result-based management, quantifiable criteria and indices.
References
1. Izmerenie jeffektivnosti i ocenivanie v gosudarstvennom upravlenii: mezhdunarodnyj opyt [Measurement of efficiency and estimation in the state management: international experience]. Moscow, 2005. 54 p.
2. Bobyleva A. Z. K razrabotke koncepcii perehoda gosudarstvennyh organizacij na upravlenie po re-zul'tatam [To development of the concept of transition of the state organizations to management by re-sults].Gosudarstvennoe upravlenie - Public Administration, 2006, vol. 6.
3. Mezojekonomika razvitija [Mesoeconomics development]. Under the editorship of G. B. Klejnera. Moscow, 2011.806 p.
