CC BY
4
Понимание будущими врачами задач профилактического направления советской медицины, умение избрать правильные методы и тактические приемы при решении различных вопросов, высокие морально-нравственные качества — важный результат деонтологической подготовки.
Литература
1. Алексеев С. В., Тимофеев В. П. // Гиг. и сан.— 1984.— № 10,— С. 44—47.
2. Борисенко Н. Ф. // Там же,— 1980.—№ П.— С. 54—56.
3. Борисенко Н. Ф., Летюка Н. М. // Там же.— 1984.— № 9.— С. 44—46.
4. Г ромов А. П. Врачебная деонтология и ответственность медицинских работников.— М., 1969.
5. Кухарчук Г. И. // Гиг. и сан,— 1983,— № 4,— С. 30—31.
6. Попловский К. К. // Там же,— 1978,—№ 1,— С. 38—40.
7. Ретнев В. М. // Там же,—№ 10.— С. 43—45.
8. Руцкий А. В. II Здравоохр. Белоруссии,— 1983.— № 5.— С. 9-11.
9. Сачек М. Г., Кирпичгнко А. А., Протас Р. Н. // Там же.— 1981.— № 2,— С. 15—17.
10. Сидоренко Г. И., Прокопенко Ю. И., Сутокская И. В. // Деонтология в медицине,— М., 1988.— Т. 2.— С. 313—337.
11. Сухарев А. Г., Суконик Р. Б. // Гиг. и сан.— 1982,— N° 7,— С. 30—31.
12. Шевченко М. А., Борисенко Н. Ф. // Там же.— 1979.— № 6,— С. 34—37.
13. Шевченко А. М., Борисенко Н. Ф. // Там же.— № 7.— С. 45-49.
14. Шепелин О. П., Гофмеклер В. А., Купцова Г. А. и др. // Там же,— 1978,— № 8.— С. 49—51.
15. Шепелин О. П. Введение в гигиену.— Витебск, 1982.
16. Шепелин О. П. // Здравоохр. Белоруссии.— 1984.— № 7.— С. 12—15.
Поступила .2.10.90
© 3. С. ГЛАДУН, 1991 УДК 614.3/.4
3. С. Гладун
О ПОНЯТИИ И СУЩНОСТИ ГОССАННАДЗОРА
Львовский медицинский институт
Важная роль в охране и укреплении здоровья населения принадлежит санэпидслужбе. Именно на органы санэпид-службы возложен госсаннадзор за соответствием условий труда, быта и отдыха советских людей действующим санитарно-гигиеническим и санитарно-противоэпидемическим правилам и нормам. Осуществляя госсаннадзор, она обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны здоровья людей и обеспечения санитарно-эпидемического благополучия в стране.
Советское законодательство о здравоохранении, в частности Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении [3] и законы союзных республик о здравоохранении [5], возлагает на все государственные и общественные органы, предприятия, организации и учреждения, их должностных лиц обязанность осуществлять мероприятия по охране здоровья как работающих на них трудящихся, так и населения в целом.
Мероприятия по охране здоровья людей, которые проводят государственные и общественные органы, предприятия, организации, учреждения и которые не .являются для них основным видом деятельности, тем не менее должны осуществляться на уровне определенных профессиональных требований, т. е. в соответствии с установленными Минздравом СССР санитарно-ги-гиеническими и санитарно-противоэпидемическими правилами и нормами. Вместе с тем эта деятельность должна квалифицированно направляться и контролироваться компетентными органами, каковыми являются органы здравоохранения.
Именно с этой целью в СССР учрежден госсаннадзор, осуществление которого возложено на Минздрав СССР и минздра-вы союзных республик [9]. Его практическая реализация возложена на органы и учреждения санэпидслужбы. Таким образом, в системе здравоохранения выделена специальная подсистема — санитарно-профилактические органы и учреждения, составляющие в своей совокупности санэпидслужбу, на которую возложено осуществление преимущественно только лишь одной управленческой функции — надзора за проведением са-нитарно-противоэпидемических мероприятий и соблюдением министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм.
В чем же состоит сущность госсаннадзора? Каковы его роль, цели и задачи? К сожалению, сложность создавшейся ситуации заключается в том, что полные и точные ответы на эти, казалось бы, простые вопросы не содержатся ни в нормативных
актах, ни в учебной, справочной и научной литературе по вопросам госсаннадзора.
Так, название Положения о государственном санитарном надзоре в СССР указывает на то, что органы и учреждения санэпидслужбы осуществляют надзор. Однако, раскрывая сущность и содержание надзора, этот же нормативный акт констатирует, что госсаннадзор осуществляется в виде контроля за проведением санитарно-гигиенических и санитарно-прэтиво-эпидемических мероприятий и т. д. Далее, в п. 8 этого же Положения, указывается, что органы и учреждения санэпидслужбы осуществляют в пределах обслуживаемой территории госсаннадзор.
Установить путем логического анализа этих правовых норм различия в данных понятиях и раскрыть их содержание практически невозможно. Однако бесспорным является то, что контроль и надзор — разные-веши. Это подтверждает любой толковый словарь. Большинство словарей [8] связывает понятие контроля прежде всего с проверкой, а надзора — с наблюдением. Близкие понятия? Бесспорно. Но тем не менее не идентичные. Следовательно, налицо смешение двух самостоятельных видов административной деятельности — контроля и надзора. Отсутствие четкого правового оформления и закрепления в нормативном акте данных понятий приводит к путанице и в специальной литературе.
Так, в учебнике [10] авторы по существу ставят знак равенства между понятиями «санитарный контроль» и «санитарный надзор». Нет определения, раскрытия сущности и содержания государственного санитарного надзора и в работах одного из ведущих специалистов по организации санэпидслужбы Л. Г. Вебера [2].
Нам представляется, что сущность государственного санитарного надзора может быть выявлена путем анализа того места, которое занимают органы, осуществляющие госсаннадзор, в общей системе государственного управления, общественных отношений, складывающихся в этой сфере, и, наконец, полномочий, которыми наделены органы санэпидслужбы по осуществлению госсаннадзора.
Так все же с чем мы имеем дело? Госсаннадзор — это контроль или надзор? Говоря о контроле, мы имеем в виду прежде всего проверку деятельности (или каких-либо ее сторон) нижестоящего объекта вышестоящим органом, которому объект подчинен организационно (внутренний контроль), или органом, не являющимся дхя данного объекта вышестоящим, но наделенным надведомственными контрольными полномочиями (внешний контроль). Таков, например, контроль финансовых
органов за правильностью и законностью использования бюджетных средств в деятельности не подчиненных им учреждений и организаций. В случаях организационной подчиненности вышестоящий орган имеет право контролировать нижестоящий по любым вопросам, давать ему обязательные1 к исполнению указания, в случае выявления каких-либо нарушений принимать необходимые меры, отменять любые акты управления и т. д., т. е. существующие между ними отношения могут р рассматриваться как отношения организационной подвластности и укладываться в простую схему вертикальных управленческих отношений типа власть — подчинение. «Контроль без власти есть пустейшая фраза», а «для того чтобы контролировать, нужно иметь власть»,— писал В. И. Ленин [6].
Надзор как вид административной деятельности представлен в настоящее время в наиболее чистом виде в надзоре органов прокуратуры. В соответствии со ст. 1 Конституции СССР и ст. 1 Закона СССР «О прокуратуре СССР» [4] на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагается высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями и т. д. Осуществляя надзор за законностью, прокурор имеет право знакомиться с любыми материалами на данном объекте, документами, требовать объяснения должностных лиц и отдельных работников по поводу соблюдения требований, содержащихся в нормах законодательства. Однако, обнаружив незаконный приказ либо распоряжение администрации, прокурор не вправе самостоятельно отменить его — он может только в своем протесте, внесенном администрации данного объекта (либо в вышестоящий орган управления), поставить вопрос об отмене его по мотивам несоответствия закону. «В отличие от всякой административной власти,— писал В. И. Ле-0 нин,— прокурорский надзор никакой административной власти не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется» [7]. Следовательно, надзор связывается с понятием наблюдения за соответствием деятельности объектов нормам законодательства. Часто в литературе термины «надзор» и «наблюдение» употребляются как равнозначные.
Однако на практике имеется также и иной вид надзора — надзор органов специальной компетенции за соблюдением в сфере государственного управления специальных надведом-ственных правил и норм. От прокурорского надзора он отличается не только своим субъектом, но и специфической сферой применения, каковой является государственное упразление. В научной литературе он получил наименование административного надзора. По меткому выражению Н. С. Студеники-ной [11], административный надзор — это своего рода суженный контроль.
Между контролем и административным надзором есть много общего, и прежде всего у них общие цели деятельности — проверка соответствия деятельности объектов требованиям и нор-мам советского законодательства. Вместе с тем у них имеются и существенные отличия. Как правило, контрольная деятельность более глубоко проникает в сферу оперативно-хозяйствен-ной деятельности и подконтрольных объектов; органы, осуществляющие контроль, приводят проверку деятельности подконтрольных объектов не только с точки зрения соответствия ее оперативной целесообразности, т. е. с точки зрения правильности принятых решений, методов и средств их реализации и т. д., но и по всей совокупности вопросов хозяйственной деятельности.
Органы же административного надзора оценивают деятельность поднадзорных объектов только с точки зрения ее соответствия требованиям, содержащимся в специальных нормах, т. е. с точки зрения законности указанной деятельности. Было бы неправильным утверждать, что государственные инспекции, осуществляя надзорную деятельность за соблюдением специальных норм, только пассивно наблюдают за деятельностью поднадзорных объектов. Это, конечно, не так. Даже для определения самого соответствия деятельности объектов установ-ф ленным нормам необходимо вникнуть в сущность указанной деятельности, познать ее специфику, получить соответствующие материалы и ознакомиться "с ними, т. е. по существу обладать такими полномочиями, которые бы позволяли квалифицированно осуществлять административный надзор. На практике так
оно и есть. Органы административного надзора наделены такими государственно-властными полномочиями, которые позволяют им вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. Чем является, например, постановление главного государственного санитарного врача о запрещении деятельности предприятия общественного питания в связи с нарушением определенных санитарных правил, если такое решение по существу останавливает производственный процесс? А постановление об отстранении от работы ряда работников предприятия пищевой промышленности или магазина, торгующего продовольственными товарами, по эпидемиологическим показаниям как бактерионосителей или в связи'с непрохождением указанными работниками очереднего медицинского осмотра? Такое решение является открытым вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность объектов, так как тоже влечет за собой ряд организационных и экономических последствий.
Таким образом, можно утверждать, что органь: административного надзора наделены такими полномочиями, которые позволяют им осуществлять эффективную надзорную деятельность за объектами надзора, которую правильно бы охарактеризовать как контрольно-надзорную,— право посещать объекты и требовать предоставления документации, объяснений должностных лиц и др. и в случае обнаружения нарушений установленных специальных норм самостоятельно, без обращения в иные органы (например, в вышестоящие органы управления или административную комиссию), применять меры административного принуждения — отстранять от работы определенных лиц, запрещать или приостанавливать деятельность объектов и др., а на виновных в нарушении указанных норм налагать меры административных взысканий — предупреждение, штраф и др. Анализ норм законодательства о госсаннадзо-ре и практики его применения указывает на то, что мы имеем дело со специфическим проявлением контрольных и надзорных функций и что деятельность санэпидслужбы по осуществлению госсаннадзора носит контрольно-надзорный характер.
Специфическими особенностями госсаннадзора являются, во-первых, осуществление этой контрольно-надзорной деятельности специальными субъектами государственного управления — органами и учреждениями санэпидслужбы; во-вторых, осуществление этой деятельности в отношении организационно не подчиненных санэпидслужбе объектов — министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и отдельных граждан. Следовательно, госсаннадзор — это административный надзор органов и учреждений санэпидслужбы за соблюдением специальных правил и норм.
В научной литературе уже предпринимались попытки раскрыть содержание и дать определение госсаннадзора. Первая из них принадлежит И. Я. Бычкову [1], который писал, что «санитарные органы осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность по охране общественного здоровья..., основным содержанием которой является возложенный на них Правительством СССР надзор за соблюдением санктарно-ги-гиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм всеми должностными лицами и гражданами».
Однако нам представляется, что данная позиция не совсем верна. Здесь необходимо отметить, что исполнительно-распорядительную деятельность в области здравоохранения осуществляют не только и не столько органы санэпидслужбы, сколько органы государственной власти и государственного управления, т. е. Советы народных депутатов, их исполкомы и, наконец, органы здравоохранения. Органы' и учреждения санэпидслужбы при осуществлении госсаннадзора выполняют только одну управленческую функцию — контроля и надзора за проведением объектами госсаннадзора санитарных и противоэпидемических мероприятий, соблюдением ими санитарно-гигиенических и санитарно-противо-эпидемических правил и норм. Деятельность по реализации этой функции значительно уже всей исполнительно-распорядительной работы, включающей в себя и другие функции управления — планирование, организацию, оперативное регулирование, координирование, материально-техническое снабжение и др.
Определенное внимание уделил вопросам госсаннадзора В. И. Шабайлов [12], который указывал, что «деятельность органов и учреждений санитарной службы по осу-
ществлению санитарного надзора и контроля представляет совокупность мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и устранение нарушений санитарно-гигиенических и саннтарно-нротивоэпидемических требований, а также применение в необходимых случаях мер принуждения». Данное определение сущности госсаннадзора раскрывает основные стороны его содержания, хотя также не является полным и исчерпывающим. Исходя из этого, можно сделать вывод, что наряду с санитарным надзором существует также и санитарный контроль, что вряд ли само по себе верно, поскольку санэпидслужба осуществляет единую по своей сути деятельность, которая именуется госаннадзором.
Нам представляется, что более правильным следует считать подход к определению сущности госсаннадзора с точки зрения анализа характера этой деятельности и возникающих в связи с ней взаимосвязей между субъектами и объектами надзора, т. е. определение госсаннадзора как административного надзора органов и учреждений санэпидслужбы за соблюдением специальных правил и норм. Таким образом, непосредственная цель надзора состоит в обеспечении выполнения этих правил и норм, т. е. госсаннадзор является средством обеспечения законности в области соблюдения специальных правил и норм, направленных на охрану здоровья людей.
Основной задачей госсаннадзора является осуществление контрольно-надзорной деятельности за проведением санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на ликвидацию и предупреждение-загрязнения внешней природной среды (водоемов, почвы и атмосферного воздуха), оздоровление условий труда, обучения, быта и отдыха населения, а в конечном счете мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпн-демического благополучия в стране.
В связи с изложенным можно утверждать, что иод
госсаннадзором следует понимать контрольно-надзорную деятельность, осуществляемую органами и учреждениями санэпидслужбы за соблюдением всеми министерствами н ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями, их должностными лицами и гражданами санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм и проведением ими санитарных и противоэпидемических мероприятий,. а также принятие в необходимых случаях предусмотренных законом мер административного принуждения.
Литература
1. Бычков И. Я. Правовые основы деятельности санитарных органов,— М., 1954,— С. 23.
2. Вебер Л. Г. Организация санитарно-эпидемиологического дела п СССР.— М„ 1968.
3. Ведомости Верховного Совета СССР.— 1969.— № 52.--С. 466.
4. Ведомости Верховного Совета СССР.— 1979.— № 49.- -С. 843.
5. Закон РСФСР «О здравоохранении» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1971,—№ 3|._ с. 65В.
6. Ленин В. И. Полн. собр. соч.—Т. 31,— С. 345; 346
7. Ленин В. И. Полн. собр. соч.— Т. 45.— С. 198.
8. Ожегов С. И. Словарь русского языка.— М., 1983.— С. 259; 331.
9. Постановление Совета Министров СССР от 31 мая 1973 г. № 361 «О государственном санитарном надзоре в СССР».— 1973.-№ 16.-С. 86.
10. Серенко А. Ф., Ермаков В. В. Социальная гигиена и организация здравоохранения.— М., 1984,— С. 488—491.
11. Студеникина Н. С. Государственный контроль в сфере управления,— М., 1974.— С. 18.
12. Шабайлов В. И. Управление здравоохранением в СССР.— М„ 1968,— С. 68.
Поступила 21.01.87
© А. Н. ПОНОМАРЕНКО. 1991 УДК 614.4:614.7
А. Н. Пономаренко
ОПЫТ РАБОТЫ САНЭПИДСТАНЦИИ ПО АНАЛИЗУ СОСТОЯНИЯ ЗДОРОВЬЯ НАСЕЛЕНИЯ В СВЯЗИ С ЗАГРЯЗНЕНИЕМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Ждановская городская санэпидстанция Донецкой области
Одной из важнейших задач, стоящих перед учреждениями госсаннадзора,' является проведение систематического анализа состояния здоровья населения, включая уровень заболеваемости болезнями неинфекционной природы [2].
В Ждановской санэпидстанции (СЭС) Донецкой области к настоящему времени накоплен некоторый опыт проведения такой работы, которая на протяжении нескольких лет проводится нами под научным руководством Киевского НИИ общей и коммунальной гигиены им. А. Н. Марзеева (Я. И. Зви-няцковский). При этом используются современные методы оценки состояния здоровья населения в связи с загрязнением окружающей среды [1, 3—6].
Работа проводилась в три этапа. На I этапе в качестве источника информации о состоянии здоровья населения были использованы материалы статистической отчетности лечебно-профилактических учреждений, на II — данные специально проведенного изучения состояния заболеваемости по материалам обращаемости населения за медицинской помощью. На III этапе было проведено углубленное эпидемиологическое изучение состояния здоровья отдельных контингентов населения, отнесенных нами к группам повышенного риска.
Анализ проводимых Ждановской СЭС многолетних наблюдений за состоянием окружающей среды показал, что ведущим антропогенным фактором окружающей среды города являются атмосферные загрязнения, в связи с чем при анализе состояния здоровья населения мы рассматривали влияние на него именно этого фактора.
На I этапе анализ качества атмосферного воздуха и важнейшего показателя здоровья населения — заболеваемости — был проведен в динамике за длительный период времени — 1960—1987 гг. При этом источником информации о заболеваемости населения были следующие учетные и отчетные формы лечебно-профилактических учреждений: сводная ведомость учета заболеваний, зарегистрированных в данном учреждении,— форма 071/у (полугодовая); «Отчет лечебно-профилактического учреждения» — форма № 1 (основная) и от-четы-вкладыши к отчетной форме № 1; форма № 3 «О медицинской помощи беременным, роженицам и родильницам»; форма № 6 «О больных злокачественными новообразованиями»; форма № 61-ж (годовая) «Отчет о больных злокачественными новообразованиями». Ретроспективно исследовались качество атмосферного воздуха и показатели заболеваемости населения преимущественно в суммарных обобщениях — в масштабах города, района и т. п. В результате были получены достоверные, но недостаточно углубленные данные о влиянии вредных примесей в атмосферном воздухе на формирование определенных сдвигов в состоянии здоровья населения.
В процессе исследований было установлено, что уровни загрязнения атмосферного воздуха в целом по городу за указанный период в основном коррелируют с уровнями обращаемости населения за медицинской помощью в лечебно-профилактические учреждения. При этом повышенная обращаемость населения в масштабах города сформирована за
