CC BY
61
001: 10.24412/2072-4098-2022-6249-102-107
О положительных и отрицательных аспектах «лесной амнистии»
В.В. Михольская
доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии (МИИГАиК), доцент, кандидат юридических наук (г. Москва) Ю.С. Петропавловская
судья Арбитражного суда Московского округа, кандидат юридических наук (г. Москва)
Виктория Валентиновна Михольская, vvmiholskaya@yandex.ru
Безусловно, все земельные преобразования должны осуществляться компетентно и цивилизованным путем. При решении вопроса о правовом режиме конкретного земельного участка необходимо учитывать положения норм Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее - Закон о государственной регистрации), которыми установлен перечень основных и дополнительных сведений об объекте недвижимости (части 4 и 5 статьи 8). Соответственно, все характеристики и идентифицирующие признаки земельных участков должны быть занесены в кадастр недвижимости.
Положениями части 2, пункта 3 части 4 статьи 8 Закона о государственной регистрации предусмотрено, что в кадастр недвижимости в обязательном порядке вносятся сведения о границах и площади земельного участка, которые относятся к основным сведениям о нем. Таким образом, значение координат характерных точек границ земельных участков как идентифицирующих признаков участков в границах определенной категории земель имеет существенное значение.
По состояни ю на 1 ян варя 2021 года доля земель лесного фонда в составе всех земель Российской Федерации составляет 65,8 процента, что в абсолютном выражении составляет 1 127,6 миллиона гектаров (см. [2]). На большую часть лесов сохраня-
ется федеральная собственность, но также существует законодательно закрепленная возможность передачи на уровень субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений.
Не секрет, что лесные участки, нередко с превышением полномочий, предоставлялись, да и продолжают предоставляться хозяйствующим субъектам и гражданам, вследствие чего уменьшается лесной фонд либо ему наносится непоправимый ущерб.
В результате проводимых многочисленных «земельных реформ» оказалось, что многие ранее образованные земельные участки вообще не имеют установленных границ либо их границы определены без учета требований установленной точности, либо имеют пересечения с границами других участков. Федеральный закон от 31 июля 2017 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» (далее - Закон о «лесной амнистии», Закон № 280-ФЗ) предоставил право пользователям и собственникам земельных участков так называемого «двойного учета» решать во внесудебном порядке, то есть без обращения в судебные органы, спорные ситуации, при которых один и тот же участок в соответствии со сведениями Го-
сударственного лесного реестра (далее -ГЛР) относится к землям лесного фонда, а по сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), правоустанавливающим либо правоудо-стоверяющим документам - к иной категории земель. Указанное право заинтересованные лица смогли начать реализовывать с 11 августа 2017 года.
Не нужно забывать и о том, что установленный Законом о «лесной амнистии» в целях устранения взаимоисключающего характера сведений ГЛР и ЕГРН принцип приоритета сведений, содержащихся в ЕГРН, а при их отсутствии - в документах правоустанавливающего и правопод-тверждающего характера, над сведениями, содержащимися в ГРЛ, имеет ряд ограничений. Принцип приоритета применяется, если права определенного лица на спорный участок возникли до 1 января 2016 года. Кроме того, под действие установленного принципа подпадают земельные участки, которые были предоставлены гражданам для удовлетворения их личных потребностей, например индивидуальное жилищное или гаражное строительство, ведение огородничества, садоводства и т. п. для личного подсобного хозяйства до 8 августа 2008 года.
При отнесении земельного участка, находящегося на землях лесного фонда, к определенной категории земель, необходимо учитывать его месторасположение, то есть где конкретно он располагается. Участок подлежит отнесению к землям населенных пунктов, если расположен в границах населенного пункта, а если он находится за его границами, - то к землям сельскохозяйственного назначения. Подобным образом решается вопрос и в тех случаях, если исходный земельный участок, из которого в последующем были образованы спорные участки, был предоставлен гражданину до указанной даты.
Под действие норм Закона № 280-ФЗ о приоритете сведений ЕГРН не попадают земельные участки если они:
• расположены в границах особо охраняемой природной территории, территории объектов культурного наследия;
• относятся к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и землям иного специального назначения. В целях реализации указанной нормы необходимо дополнительно установить факт отсутствия зарегистрированных объектов недвижимости в границах таких участков;
• относятся к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения [4]. Что касается применения этой правовой конструкции, то дополнительно необходимо установить, имелись ли у уполномоченных органов достоверные сведения о фактах неиспользования таких участков по целевому назначению или их использованию с нарушением законодательства, выявленные в ходе государственного земельного надзора.
В соответствии с Законом № 280-ФЗ сведения ГЛР и ЕГРН должны быть синхронизированы между собой в срок до 1 января 2023 года, то есть уже сегодня можно подвести промежуточные итоги и выявить положительные и отрицательные аспекты «лесной амнистии».
Рассмотрим положительные стороны.
В субъектах Российской Федерации Закон № 280-ФЗ, позволяющий признать законными границы земельных участков, пересекающихся с границами лесных участков, предоставил возможность заинтересованным лицам устранить противоречия в ГЛР и ЕГРН на безвозмездной основе и в относительно короткие сроки. Так, например, в Алтайском крае за период действия Закона № 280 зафиксированы около 7 000 случаев применения его норм. Всего по состоянию на 14 сентября 2020 года на
территории края устранены 18 772 факта пересечения в отношении 15 666 земельных участков [5]. По данным Управления Росреестра по Московской области по состоянию на декабрь 2019 года устранены пересечения 68 процентов границ земельных и лесных участков (см. [6]).
Второй положительный момент - за достаточно короткий временной интервал главный источник информации об объектах недвижимости ЕГРН пополнился значительным количеством достоверных и точных сведений, которые необходимы для эффективного управления земельными ресурсами на всех уровнях публичной власти. Вместе с тем и сегодня, обращаясь к этим двум государственным информационным ресурсам, можно обнаружить значительное количество расхождений в отношении местоположения границ и площади земель лесного фонда и отдельных лесных участков в его составе. В результате на практике возникают споры, связанные с двойным учетом земельных участков в составе земель различных категорий, пересечением либо наложением границ, которые могут быть решены исключительно в судебном порядке.
Таким образом, авторами были выявлены и отрицательные аспекты «лесной амнистии» и связанные с ними следующие проблемы практического характера.
1. До настоящего времени не сформирована судебная практика по обжалованию действий (бездействия) органа государственной власти на обращение в рамках Закона о «лесной амнистии» об исключении из ГЛР сведений о земельном участке. Так, например, не определен надлежащий способ защиты нарушенного права в случае отказа уполномоченного органа исключить сведения из ГЛР. В этом случае пользователи и собственники участков, являющихся территорией «двойного учета», обращаются с требованием либо о признании таких действий незаконными, либо о признании отсутствующим права собственности Российской Федерации на спорный земельный участок, учтенный и в ЕГРН как находящий-
ся в частной собственности, и в ГЛР как лесной, то есть, находящийся в федеральной собственности (как территория «двойного учета»). Кроме того, указанные лица также могут обратиться в суд с требованием об обязании органа субъекта, осуществляющего полномочия по ведению ГЛР, исключить из него сведения о территории «двойного учета».
Все три способа защиты нарушенных прав встречаются в судебной практике и имеют различные требования к распределению бремени доказывания между сторонами. Это приводит к тому, что властная сторона (как правило, это уполномоченный орган субъекта, осуществляющий полномочия по ведению ГЛР) не использует в полной мере свое право на представление доказательств, в том числе квалифицированное заключение о причинах возникновения территории «двойного учета». Вследствие этого спор разрешается без учета необходимости сохранения как можно большего количества лесных земель.
Это положение нашло отражение и в судебной практике, примером которой может служить постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 марта 2020 года № Ф05-2355/2020 по делу № А41-73891/2019 [7]. Согласно материалам дела суд установил, что после неоднократного обращения пользователя земельного участка в орган субъекта Российской Федерации, осуществляющего полномочия по организации использования лесов, последний в промежуток, превышающий три месяца, не направил в орган регистрации прав уведомление об осуществлении защиты, в том числе в судебном порядке, имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в области лесных отношений, об обращении в суд с иском об оспаривании зарегистрированного права на такой земельный участок, как это предусмотрен о частью 8 статьи 1 4 Закона о п ереводе земель [8], хотя достоверно было установлено, что Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) обладало
указанной информацией. По результатам рассмотрения дела судом было принято положительное решение, оставленное без изменения вышестоящими инстанциями, в защиту прав пользователя земельного участка на изменение категории земельного участка, исключение сведений о нем как о лесном участке из ГЛР, с учетом пассивного поведения как федеральных, так и региональных уполномоченных органов власти.
Другой пример. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа по делу № А60-37835/2017 от 13 июля 2020 года [9] в удовлетворении исковых требований об исключении из ГЛР сведений о нахождении земельного участка в пределах лесного участка отказано из-за того, что спорный участок в большей части был покрыт лесом, возраст которого достигал 60 лет, площадь наложения участка на земли лесного фонда составляла около 91 процента от общей площади спорного участка. Кроме того, как указал суд, истец фактически не использует участок как участок сельскохозяйственного назначения, а приватизация лесного участка осуществлена совхозом (первоначальным собственником) незаконно, без согласия Российской Федерации в лице его уполномоченных органов и с нарушением установленного на момент приватизации порядка, следствием чего стали последующие незаконные сделки по отчуждению этого участка. Сведения об изъятии лесного участка, о его переводе в иную категорию земель в деле также отсутствуют. Суд посчитал, что в этом деле статья 5 Закона о «лесной амнистии» о приоритете сведений ЕГРН перед сведениями лесного реестра применению не подлежит с учетом того, что право собственности Российской Федерации удостоверяется не только выпиской из ГЛР, но и свидетельством о государственной регистрации права от 24 ноября 2008 года.
Учитывая такой подход, считаем, что при назначении судебной экспертизы необходимо выяснять возраст лесных насаждений, находящихся на спорном участке, в целях
его отнесения к определенной категории земель.
2. В целях сохранения площади лесных земель уполномоченные органы власти обращаются в суды с исками об истребовании земельных участков из чужого незаконного владения. Однако, как показывает анализ судебной практики, большинство таких исков не удовлетворяются, поскольку суды, установив, что права ответчика отвечают признакам, установленным в целях применения норм Закона о «лесной амнистии», довольствуются констатацией такого факта и не выясняют правомерность оснований возникновения прав ответчиков на ненадлежащее использование лесных земель. Таким образом, формализация при установлении обстоятельств спора является еще одним краеугольным камнем в вопросе уменьшения площади лесных земель. Кроме того, в случае заявления об этом стороной суды обязаны рассмотреть вопрос о применении срока исковой давности при рассмотрении дела по истребованию лесного участка из чужого незаконного владения.
Как следует из анализа сложившейся по этому вопросу судебной практики, подход судов следующий: срок исковой давности отсчитывается судами на основании данных о сроках внесения сведений о спорных участках в Единый государственный реестр недвижимости (или в иную базу данных, являющуюся государственным учетом земельных участков на момент осуществления внесения данных). Примером такого дела может служить постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 февраля 2021 года по делу № А41-55/20 [10]. Но в этом случае возникают следующие вопросы:
• с какого момента начинается течение срока исковой давности?
• срок исковой давности отсчитыва-ется от момента постановки спорного участка на кадастровый учет или с момента возникновения права собственности у частного лица на такой
участок либо с момента, когда внесены данные об иной категории этого участка, отличной от земель лесного фонда?
Пока однозначных ответов на эти вопросы нет.
3. По спорам между правообладателями и Рослесхозом суды практически всегда назначают землеустроительные экспертизы, что приводит к необоснованным судебным издержкам, которые затем возлагаются на проигравшую сторону. Как правило, проигравшей стороной является Рослесхоз. В настоящее время взысканные с Рослес-хоза расходы на оплату экспертиз, а также за оказание юридических услуг в виде представительства уже достигают довольно больших величин.
4. До настоящего времени из-за отсутствия должного финансирования постановки на кадастровый учет объектов землеустройства границы и площади земель лесного фонда определены декларативно.
Частично вопрос об установлении границ в судебной практике разрешается следующим образом. При рассмотрении исков о признании отсутствующим права собственности Российской Федерации на часть земельного участка, об установлении границ земельного участка истца с другими координатами (включение в них части участка, которая является территорией «двойного учета») необходимо в целях эффективного судебного разбирательства также разрешать вопрос об установлении границ в новых координатах лесного участка. Однако возникает вопрос: если сведения о границах такого участка не внесены в ЕГРН, сам участок по площади гораздо больше участка истца, то целесообразно ли устанавливать границы всего лесного участка?
В судебной практике этот вопрос разрешается посредством возможности установления именно части границ лесного участка по результатам выявления пересечения с участком истца. Из этого следует, что одной из особенностей реализации Закона о «лесной амнистии» посредством судебных
разбирательств и проведения экспертиз является определение границ только части лесного участка. При этом получается, что лесной участок имеет незамкнутый контур границ. В реестр такие сведения не вносятся, и возникает вопрос, будет ли в дальнейшем, при завершении процедуры постановки на кадастровый учет земель лесного фонда, всегда учитываться судебный акт, которым часть координат границ лесного участка уже установлена. Определенные риски возникновения повторно территорий «двойного учета» в этой ситуации имеются.
Таким образом, выявленные авторами проблемы, возникающие из-за о формального применения норм Закона о «лесной амнистии», свидетельствуют о том, что происходит сокращение земель лесного фонда, а значит, и сокращение земель, принадлежащих на праве собственности Российской Федерации, поскольку не исключено, что ранее спорные земельные (лесные) участки были предоставлены физическим или юридическим лицам незаконно. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 9 января 1998 года № 1-П [11], лесной фонд «представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим».
В настоящее время проблем, связанных с защитой лесов, много, поэтому настораживает невнимание как законодателя, так и правоприменителя к введению дополнительных механизмов защиты лесов, в том числе в части финансирования постановки их на кадастровый учет в соответствии с требованиями законодательства.
В заключение еще раз подчеркнем, что сегодня в Российской Федерации наблюдается тенденция к сокращению земель лесного фонда, а при применении норм Закона № 280 в практике выявилась его малоэф-фективность в отношении сохранения таких земель, что подтверждается в том числе судебной практикой.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 29 (часть I), ст. 4344.
2. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2020 году // URL: httpsV/rosreestr.gov.ru/upload/Doc/^-urp/nD судасрвтенный%20(национальный)%20до клад_2020.pdf?y8c!id=1430o4188yy8c!id=
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель : Федеральный закон от 31 июля 2017 года № 280-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 31 (Часть I), ст. 4829.
4. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3018.
5. В Алтайском крае осталось несколько десятков объектов на которые распространяется применение закона о «лесной амнистии». URL: httpsV/rosreestr.gov.ru/press/ archive/v-altayskom-krae-ostalos-neskolko-desyatkov-obektov-na-kotorye-rasprostran
yaetsyaprimenenie-zakona-222/ (lfnf j,hfotybz 20/05/
6. Подмосковный Росреестр: реализация закона «О лесной амнистии» URL: https:// rosreestr.gov.ru/press/archive/podmoskovnyy-rosreestr-realizzatsiya-zakona-o-lesnoy-am nistii/ (дата обращения: 20.05.2021).
7. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 марта 2020 года № Ф05-2355/2020 по делу № А41 -73891/2019. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
8. О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую : Федеральный закон от 21 декабря 2004 года № 172-Ф // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 52 (часть 1), ст. 5276.
9. Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 13 июля 2020 года по делу № А60-37835/2017. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 4 февраля 2021 года по делу № А41-55/2020. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
1 1. По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 3, ст. 429.
