CC BY
12Аграрное и земельное право
ЛЕСНАЯ АМНИСТИЯ 2017 ГОДА В КОМПЛЕКСЕ ТЕКУЩИХ ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМ ЛЕСОПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведущий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация. В статье рассмотрены обстоятельства, побудившие законодателя провести лесную амнистию, меры направленные на решение проблемы наложения границ между лесными и другими земельными участками, а также первые результаты применения соответствующего закона. В качестве основной причины проведения такой амнистии указано на массовые случаи нарушения прав граждан, чьи земельные участки по причине неточности границ лесных массивов оказались включенными в состав земель лесного фонда. Сделан вывод о том, что соответствующий закон является лишь временной мерой по защите прав граждан и юридических лиц на землю.
Abstract. The article considers the circumstances that had forced the legislator to carry out the forest Amnesty, the measures to address the problem of overlapping boundaries between forests and other land plots, and also the first results of the enforcement of the relevant law. The main reason for this amnesty is mass violations of the rights of citizens whose land plots were included in the forest Fund lands due to the inaccuracy of the boundaries of woodlands. The conclusion is that the relevant law is only a temporary measure to protect the land rights of citizens and legal persons.
Ключевые слова: лесные участки, земельные участки, лесной фонд, границы участков, права на землю, судебная практика.
Keywords: forest areas, land plots, forest resources, boundaries, land rights, judicial practice.
Особое место среди актуальных проблем лесопользования последних 5-7 лет занимают вопросы, связанные с различием в учете земельных участков (далее - ЗУ), расположенных в границах лесничеств, лесопарков (лесных участков; далее - ЛУ) и ЗУ, расположенных на иных землях, а также с обусловленным этим различием в их правовом режиме. Так, согласно пп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, а исходя из принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования определяется и правовой режим земель. При этом каждый ЗУ или ЛУ может относиться только к одной категории земель [8].
Между тем, согласно п. 1 и п. 2 ст. 91 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ) систематизированным сводом ин-
формации о лесах, об их использовании, охране, защите, воспроизводстве, о лесничествах и лесопарках, а также о ЛУ и их границах является государственный лесной реестр (далее -ГЛР). Тогда как учет ЗУ, которые в силу п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) признаны объектами недвижимости, ведется в рамках Единого государственного реестра недвижимости (далее -ЕГРН; до 2017 года - государственного кадастра недвижимости, далее - ГКН).
В этой связи применительно к землям лесного фонда принцип принадлежности участков только к одной категории зачастую не соблюдался, а большинство ЛУ, имеющих статус ранее учтенных в ЕГРН (ГКН), представляют собой лесничества, занимающие площади до нескольких миллионов га, с включением в них не только дорог и водных объектов, но и садоводческих и дачных товариществ, а подчас и
целых населенных пунктов. При этом все они учтены именно как ЛУ, причем находящиеся в федеральной собственности1.
Указанная проблема имеет, как минимум, четыре составляющих.
Во-первых, это пересечение (наложение) границ между ЛУ и ЗУ. Конечно, такие наложения весьма распространены и между ЗУ. Но соотношение ЛУ - ЗУ значительно усугублено еще различными требованиями к точности их границ (для ЛУ они менее точные). Так только по Московской области таких случаев почти 200 тыс., а покрываемая ими площадь составляет более 180 тыс. га. Достоверных общероссийских данных по таким пересечениям нет. А те, что есть, отличаются в зависимости от ведомства. По данным Росреестра более 377 тыс. ЗУ имеют подтвержденные пересечения с землями лесного фонда. Данные Рослесхоза меньше - 263 тыс. В действительности же эта цифра, скорее всего, превышает 2 млн. - ведь большинство ЛУ просто не имеет точно установленных границ, а примерно у половины иных ЗУ они «требуют уточнения». Причина этого заключается в том, что для оформления прав на ЛУ достаточно было его упрощенного (без точных границ) их описания на основании данных лесоустройства. Затем такой ЛУ подлежал включению в ГКН как «ранее учтенный» (даже при отсутствии точных границ и наличии наложений, как на другие ЛУ, так и на ЗУ иных категорий земель). Это вело не просто к неточному учету земель, но и к тому, что в ряде регионов площадь лесных земель стала превышать площадь всей их территории.
Во-вторых, это не ограничивалось «безобидными» ошибками в статистическом учете земель, но и вело к тому, что граждане зачастую лишались подтвержденного государством права на свой ЗУ, причем без какой-либо компенсации. В частности, по искам органов лесного хозяйства и управления имуществом (о том, что это не ЗУ, а ЛУ) суды принимали решения, согласно которым осуществлялись аннулирование прав частных лиц на садовые, огородные и дачные участки и даже снос домов (в силу
п. 1 ст. 8 ЛК РФ ЛУ, входящие в лесной фонд, не могут находиться в собственности граждан или юридических лиц). Это объясняется тем, что суды исходили из приоритета сведений о категории участков, содержащихся в ГЛР, перед сведениями ГКН, а также перед указанными в правоустанавливающих документах и перед данными государственной регистрации прав на недвижимость.
Так, в мае 2016 г. Курский районный суд Курской области удовлетворил иск территориального управления Росимущества к гражданину-собственнику трех ЗУ о признании его права на эти участки отсутствующим и снятии их с государственного кадастрового учета. Причем это были именно ЗУ, поскольку они находились на территории населенного пункта, и имели соответствующее разрешенное использование -для ведения личного подсобного хозяйства. Удовлетворению иска не помешало даже то, что все эти ЗУ были приобретены по договорам купли-продажи у другого гражданина в декабре 2014 г., а запись о праве собственности покупателя на них была тогда же внесена в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (согласно действовавшему в тот период законодательству наличие такой регистрации являлось единственным доказательством существования зарегистрированного права). Поскольку регистрации права указанного гражданина на ЗУ предшествовал осуществленный в установленном порядке их кадастровый учет, то суд исходил из того, что кадастровые номера им были присвоены некорректно, а сами они находятся в границах лесничества (то есть являются ЛУ).
Конечно, можно допустить, что в данном конкретном случае была допущена судебная ошибка, и при рассмотрении иска публично-правового образования к гражданину, чье право собственности на земельные участки было зарегистрировано в установленном порядке, об истребовании таких участков из его «незаконного владения», не был соблюден баланс публичных и частных интересов и не применены кри-
2
терии соразмерности и пропорциональности .
1 Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда 2 Определение Конституционного Суд Российской Федерации от
Российской Федерации от 24 июня 2014 г. № 4890/14. 21 сентября 2017 г. № 1793-О об отказе в принятии к
Ведь для соответствующего лесничества и, тем более, - для Российской Федерации это не влекло за собой масштабного нарушения права, тогда как гражданин-собственник лишался своего имущества. Но подобные судебные решения отнюдь не единичны.
В-третьих, наличие большого числа пересечений земель лесного фонда с землями иных категорий, обусловленная учетом ЛУ (как ранее учтенных) в ЕГРН, не позволяет обеспечить достоверность сведений указанного реестра. Сомнение в гарантии зарегистрированных прав на смежные с лесными массивами ЗУ, распространяется и на другие ЗУ, на иные объекты недвижимости, подрывает надежность всей системы государственной регистрации прав.
В-четвертых, это находящиеся на землях лесного фонда лесные и военные (упраздненные) городки, расположенные в которых ЗУ «автоматически» приобретают статус ЛУ. Кроме того, наличие этих поселков и городков в составе категории земель лесного фонда, распространяет требования лесного законодательства на все процессы жизнедеятельности в них, хотя в большинстве случаев они не представляют экологической ценности для лесного хозяйства (лесные поселки создавались для освоения лесов, назначение военных - еще дальше от проблем лесопользования). Мало того, их жители не могли зарегистрировать право собственности на жилье и землю, потребовать обеспечения транспортной доступности и объектами социального назначения (пока это лесной фонд).
На урегулирование этих и ряда других проблем направлен Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель». Этот закон часто называют Законом о лесной амнистии -далее будет использоваться это название.
Данный закон вступил в силу 11 августа 2017 г. и установил приоритет сведений ЕГРН
рассмотрению жалобы гражданина на нарушение его конституционных прав статьей 7 Лесного кодекса Российской Федерации.
над данными ГЛР. Теперь, если согласно ГЛР ЗУ относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями ЕГРН и правоустанавливающими (правоудостоверяю-щими) документами - к иной категории земель, то принадлежность такого ЗУ к категории земель устанавливается на основании последних. Правда эти правила применяются только в случаях, когда права ЗУ возникли до 1 января 2016 г. Но вне зависимости от даты возникновения прав на ЗУ, если он находится в границах населенного пункта, то признается относящимся к землям населенных пунктов (переводится в эту категорию земель).
Сведения о ЛУ больше не будут «автоматически» вноситься в ЕГРН на основании данных ГЛР (переноситься из него) - наоборот, теперь информация об их границах и правах на них включается в ГЛР на основании ЕГРН.
Закон о лесной амнистии предусматривает, что до 2023 года в регионах будут работать соответствующие рабочие группы, которые обеспечат устранение несоответствий между ЕГРН и ГЛР. Такие группы будут выявлять ЗУ с пересечениями и противоречивыми сведениями, составлять списки таких ЗУ, в отношении которых требуется устранить противоречия и определять оптимальный способ устранения, а также осуществлять контроль реализации мероприятий по устранению противоречий между сведениями ЕГРН и ГЛР. Для устранения выявленных несоответствий будут применяться три основных способа:
- уточнение границ ЗУ, которые согласно сведениям ЕГРН не являются ЛУ;
- устранение реестровых ошибок, т.е. возникших не по вине органов регистрации, а воспроизводящих ошибочные сведения из иных источников и документов (из ГЛР);
- снятие с кадастрового учета таких ЛУ, сведения о которых совпадают со сведениями ЕГРН об иных, также учтенных ЛУ (устраняющих неоднократный учет одних и тех же ЛУ, приведший к отмеченной выше непропорционально большой площади лесных земель в отдельных регионах).
Органом, на который возложена значительная часть указанной работы, является Рос-реестр, осуществляющий это:
- либо самостоятельно (при осуществлении государственного кадастрового учета ЗУ и выявлении реестровых ошибок);
- либо на основании заявления правообладателя участка и представленных им документов (результаты первых трех месяцев применения Закона о лесной амнистии показали, что ажиотажа населения в этой части нет -на всю страну лишь несколько десятков обратившихся граждан);
- либо на основании документов, поступивших в порядке межведомственного информационного взаимодействия.
При этом все ЛУ в составе земель лесного фонда, сведения о которых до 2017 года были внесены в ГЛР, хотя и признаются (как прежде) в качестве ранее учтенных объектов недвижимости, но для внесения в ЕГРН сведений о них (как ранее учтенных) требуется подготовленный кадастровым инженером межевой план соответствующего участка.
В целях защиты конституционных прав граждан, проживающих в военных и лесных городках на землях лесного фонда предусматривается создание при органах местного самоуправления комиссий, которые индивидуально по каждому из них будут решать, что делать -разрабатывать соответствующие генпланы, что позволит ввести такие поселки и расположенные в них участки в легальное поле (либо менять их режим на «населенный пункт», а не земли лесного фонда, либо же это, главным образом, лесопользование).
Таким образом, основная направленность Закона о лесной амнистии - защита прав граждан на землю и упрощение оформления указанных прав. Однако подход к лесной амнистии не должен быть однобоким, наносящим ущерб лесам и, тем более, особо охраняемым
Библиография:
природным территориям (далее - ООПТ). Поэтому ключевые, рассмотренные выше, положения данного закона не применяются к ЗУ, расположенным в границах ООПТ и территорий объектов культурного наследия. Но это влечет за собой новую проблему. В настоящее время сведения о большинстве ООПТ все еще не внесены в ЕГРН (то есть, их, как бы, нет). Например, в Иркутской области учтены только 9 % ООПТ. Соответственно, государственный регистратор прав, принимая решение об исключении ЗУ из границ лесного фонда, не имеет информации о том, что тот входит в состав ООПТ и на него не распространяются нормы о лесной амнистии.
Причем проблема неурегулированности границ свойственна и другим категориям земель. Так проведенные пару лет назад выборочные обследования в Белгородской области показали, что, например, в Корочанском районе около 40% общей площади сельскохозяйственных угодий не отражены на кадастровой карте. А из учтенных ЗУ, используемых в сельскохозяйственном производстве, лишь для 54% указано на их принадлежность к категории земель сельскохозяйственного назначения [7]. То есть две трети ЗУ либо просто не были поставлены на кадастровый учет, либо были учтены без установления их принадлежности к категории земель.
Поэтому Закон о лесной амнистии следует рассматривать лишь как временную (несистемную) меру по защите прав граждан и юридических лиц в условиях несовершенства кадастрового учета ЗУ [9]. Вопиющим примером такого несовершенства является не только ситуация с их границами, но, например, то, что земли (не разделенные на конкретные ЗУ), вот уже более 10 лет вообще не входят в систему государственного учета и регистрации прав.
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136 (ред. от 29.07.2017)// Рос. газ. - 2001 - 30 окт.
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 01.07.2017) // Рос. газ. - 2006 - 8 дек.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ. (ред. от 29.07.2017) // Рос.
газ. - 1994 - 8 дек.
4. Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий-
ской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» // Рос. газ. 2017 - 4 авг.
5. Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства. // Аграрное и
земельное право - 2013 - № 5 - С. 4-10.
6. Ганцева П. Лесная амнистия: самозахват простят не всем // Владимирские ведомости - 2017 - 5 окт. - С. 9.
7. Липски С.А. Землеустроительное обеспечение как необходимое условие замены института категорий земель террито
риальным зонированием. // Имущественные отношения в Российской Федерации - 2016 - № 11 - С. 18-23.
8. Липски С.А. О целевом назначении земельных участков и делении земельного фонда на категории в современных ус-
ловиях. // Право и инвестиции - 2011 - № 2 - С. 76-81.
9. Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их
решения. // Нотариус - 2013 - № 6 - С. 20-25.
10. Николайчук О.А., Николайчук А.А. Экономическая реализация прав собственности на лесные ресурсы в современной
России: монография. - М., 2017. - 163 с.
11. Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. -
М., 2016. - 159 с.
12. Рогатнев Ю.М. Новый этап развития землепользования и земельных отношений в пореформенный период // Земле-
устройство, кадастр и мониторинг земель - 2017 - № 1 - С. 12-19.
13. Шуплецова Ю.И. Правовые проблемы реализации прав на лесные участки // Журнал российского права. - 2016 - № 12
- С. 151-161.
