CC BY
395
Тема номера
«Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
О необходимости совершенствования государственной политики и управления в сфере безопасности
С.А. Воронцов
Понятия «государство» и «безопасность» связаны неразрывно. Перспективы развития российской государственности во многом будут определяться способностью государства и общества сформировать систему мер обеспечения безопасности, адекватную уровню возникающих угроз. Эту закономерность внятно сформулировали в своем словаре Брокгауз и Ефрон: «Необходимость в безопасности вызывает к жизни государство, в этой необходимости государство находит главнейшее разъяснение своего существования, она же указывает государству основную его цель и назначение»1.
Прежде чем перейти к исследованию заявленной темы представляется целесообразным уточнить базовые термины. Если понятие «государство» в достаточной мере исследовано в теории государства и права2, то определения таких понятий, как «безопасность», «национальная безопасность», а также соотношение национальной безопасности с другими видами безопасности, организация, совершенствование и координация деятельности по обеспечению безопасности требуют дальнейшего научного осмысления.
Первые попытки осмысления состояния и сущности безопасности отмечаются в философской и политической мысли античных авторов, в частности в философии стоицизма. В более поздний период проблемы безопасности исследовали Ш.Л. Монтескье и Ж.Ж. Руссо. Теpмин «безопасность» впервые был употреблен в словаpе Pобеpа в 1190 г. и означал спокойное состояние духа
1 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. СПб.: Брокгауз - Ефрон. 1890-1907.
2 Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. 528 с.; Общая теория государства и права. Академический курс: в 3 т.: Т. 3. Учебник для вузов. М.: Зерцало, 2002. 528 с.; Ильин И.А. Теория права и государства / под ред. В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2003. 400 с.; Нерсесянц В.С. Теория права и государства: краткий учебный курс. М.: Норма, 2005. 272 с.; Теория государства и права. 4-е изд., пер. и доп.: учебник для бакалавров. М.: Юрайт. 2012. 634 с.; Сырых В.М. Теория государства и права: учебник для вузов. М.: Юстицинформ, 2012; Васильев А.В. Теория государства и права: курс лекций. М.: Флинта; МПСИ, 2008; Бошно С.В. Теория права и государства: учебник. М.: Эксмо, 2011; и др.
6
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
человека, считавшего себя защищенным от опасности3. В Толковом словаре В.И. Даля безопасность определяется как «отсутствие опасности, сохpанность, надежность»4. В Толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой безопасность трактуется как «состояние, при котором не угрожает опасность, есть защита от опасности»5.
Томас Гоббс в известном пpоизведении «Левиафан, или Матеpия, фоpма и власть госудаpства цеpковного или гpажданского» предпринял попытку установления институциональных субъектов, реализующих данную функцию, подчеркнув, что обеспечение безопасности является главной целью государ-ства6. Действительно, именно стремление государства обеспечить «статус-кво» существующего режима и безопасность правящей элиты вызвало появление специальной функции — обеспечение безопасности, а в последующем повлекло организационное оформление структур, ответственных за это важное дело. Характерной чертой органов, обеспечивающих безопасность, стала опора в необходимых случаях на меры принуждения и насилие7. При этом, как отмечал К. Ясперс, если негосударственное насилие стихийно по своей природе, масштабов не знает, то государственное принуждение и насилие организованно и всегда имеет пределы, очерченные законом. Поэтому уже самое плохое государство оправдано тем, что сдерживает разрушительную энергию большого общества8.
Первоначально обеспечение безопасности не выделялось в обособленную функцию государства и ограничивалось в основном созданием условий для материального и духовного благополучия людей. Лишь к XVII в. в общем комплексе полицейских задач отмечается деятельность государства по обеспечению внешней и внутренней безопасности.
В XVII-XVIII вв. в большинстве европейских стран утвердилась точка зрения, что именно государство через систему юридических предписаний и механизмов их реализации является гарантом безопасности. В концептуальном контексте безопасность стала пониматься как обеспечение соответствующими государственными органами и организациями состояния отсутствия реальной опасности. Тогда же в «Истории государства Российского» Н.М. Карамзин писал, что «безопасность есть первое добро государственное; честь драгоценная для народов благоденствующих...»9. «Безопасность собственная есть вышний закон в политике... — утверждал Карамзин. — .Государству для его безопасности нужно не только физическое, но и нравственное могущество; жертвуя честию, справедливостию, вредим последнему»10.
3 См.: Подберезкин А.И., Алиев Е.И. Белая книга российских спецслужб. М., 1996. С. 5.
4 Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. М.: ЭКСМО, 2008. С. 65.
5 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: Азъ, 1993. С. 39.
6 Гоббс Т. Соч.: в 2 т. М.: Мысль, 1991. Т. 2. С. 129.
7 Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева и др. М., 1998. С. 131.
8 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 339-340.
9 Карамзин Н.М. История государства Российского: в 4 книгах. Ростов н/Д: Феникс, 1997. Книга вторая. С. 117.
10 Карамзин Н.М. История государства Российского: в 4-x книгах. Ростов н/Д: Феникс, 1997. Книга четвертая. С. 495-496.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
7
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
В качестве основной ценности и неотъемлемого права человека безопасность стала рассматриваться после победы третьего сословия в Англии, США, Франции11. Многочисленные революции и войны, потрясшие западную цивилизацию, образование профессиональной, а затем и организованной преступности потребовали адекватных этим вызовам изменений в понимании сущности безопасности, ее объекта и методов обеспечения. За века, прошедшие с момента появления термина «безопасность», толкование его смысла существенно изменилось по сравнению с первоначальным, пройдя путь от упрощенных, часто не осознанных представлений о безопасности индивида, до сложных конструкций национальной и международной безопасности.
К XIX в. сложились две основные концепции обеспечения безопасности.
Пеpвая — имела в своей основе постоянный и тотальный надзоp за гражданами со стоpоны политической полиции, наделенной широкими правами, позволяющими вмешиваться во все сфеpы жизни общества, зачастую наpушая права и свободы личности.
Втоpая — отpажала буpжуазные отношения и сводилась к тому, что госу-даpство обязано создавать условия для безопасности своих граждан и достигать подобного состояния за счет инициативы каждого из них12.
В ХХ в. уточнение сущности понятия безопасности и ее видов было продолжено Абрахамом Гарольдом Маслоу, который предложил рассматривать это понятие в качестве одной из жизненно важных потребностей человека, отметив, что в обыденном сознании представления о безопасности находятся скорее на уровне чувств, чувственных образов, чем на уровне рефлексии. В работе «Мотивация и личность»13 Маслоу утверждал, что у людей есть высшие и низшие потребности. И те и другие являются «инстинктоидными» и расположены в следующем иерархическом порядке: физиологическое благополучие, безопасность, любовь, уважение и самоактуализация. Каждая высшая группа потребностей зависит от предварительного удовлетворения потребностей низшего уровня. Стало быть, мы можем рассматривать процесс здорового развития как бесконечную цепочку ситуаций свободного выбора, в которой человек пребывает в каждый момент своей жизни, будучи вынужден выбирать между безопасностью и развитием, зависимостью и независимостью, регрессом и прогрессом. Одна из самых существенных особенностей самоактуализации состоит в том, что безопасность — это внешний для организма феномен, его нет в самом организме, и потому организм испытывает в нем нужду.
Следуя логике Маслоу, безопасность может быть характеристикой состояния (свойства, качества) субъекта, направленной «на себя»: например, безопасность человеческой жизни, безопасность окружения человека (отсутствие угроз извне), и направленной «вовне», на некий объект: например, безопасное убежище или укрытие, безопасное передвижение и т. д. Изложенное перекли-
11 В частности, это нашло отражение в Билле о правах 1689 г., принятом в Англии, в декларации независимости США 1776 г., во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г.
12 Воронцов С.А. Правоохранительные органы. Спецслужбы. История и современность. Ростов-н/Д: Феникс, 1988. С. 28.
13 Маслоу А. Мотивация и личность. СПб.: Евразия, 1999. С. 77-105.
8
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
кается с английским пониманием безопасности, согласно которому безопасность рассматривается как нечто общее, присущее способам предотвращения ущерба, вызываемого воздействием опасных факторов, представляющее собой свойство не субъекта или объекта, а метода взаимодействия субъекта и объекта: «безопасность — 1) качество или условие оставаться невредимым; 2) то общее, что присуще способам предотвращения опасности. Безопасный — обеспечивающий безопасность, уменьшающий опасность»14.
Р. Мэйберн15 отмечает, что безопасность — это «свобода от опасности или риска», из чего следует, что в реальном мире абсолютная безопасность недостижима, потому что опасность или риск повсеместно присутствуют в нем в той или иной степени.
В конкретных областях деятельности понятию «безопасность» может придаваться различное нормативное значение:
- безопасность внешняя — состояние защищенности жизненно важных интересов государства, т. е. конституционного строя, территориальной целостности, суверенитета, неприкосновенности и обороноспособности от внешних угроз;
- безопасность внутренняя — состояние защищенности от негативных социальных процессов, сил и явлений, создающих опасность для функционирования государственной власти, гармоничного развития общества, самореализации личности, экологии;
- безопасность военная — способность государства и общества развиваться в условиях возникновения и разрешения военных конфликтов, угроз применения военной силы, развязывания военной агрессии;
- безопасность информационная — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, государства в информационной сфере, т. е. в сфере деятельности субъектов, связанной с созданием, преобразованием и потреблением информации («среда» включает информационно-вычислительные системы разного уровня, а сфера — информационные процессы в обществе);
- безопасность культуры — состояние защищенности системы ценностей (идей, идеалов, традиций, норм повеления и т. д.), играющих ведущую роль в процессах формирования безопасности в целом;
- безопасность общественная — способность и возможность гражданского общества развиваться в условиях конфликтов, неопределенности, риска и реализация этой способности и возможности в реальной действительности;
- безопасность экономическая — способность экономики нормально функционировать и развиваться в неблагоприятных условиях;
- безопасность экологическая — сохранение и обеспечение для человека и общества здоровой окружающей среды;
14 Webster's new twentieth century dictionary of the English language. Second edition. London, 1979 (англ.).
15 Maybourn, R. Der Preis fur Sicherheit. Die Ansichten eines Reeders // Schiff & Hafen/Kommandobrucke. Heft 10. 1981, 33. Jahrtag. S. 144-149 (нем.).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
9
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
- безопасность собственная — состояние защищенности правоохранительных органов, армии, органов власти и т. д. от противоправной деятельности спецслужб иностранных государств, организованных преступных формирований и отдельных лиц во всех ее формах, способность противостоять внешним и внутренним угрозам, сохраняя работоспособность, оперативный и технический потенциал.
Таким образом, содержание понятия «безопасность» зависит от контекста, в котором оно используется. Обобщая изложенное выше, можно выделить основные подходы к определению сущности понятия «безопасность».
1. Понятие безопасность может рассматриваться как результат, конечная цель деятельности по обеспечению безопасности. Причем подобное рассмотрение может осуществляться в широком и узком смысле понятия.
Так, в узком смысле «безопасность» может быть определена, как отсутствие опасности, что соответствует трактовке данного термина, данной Ж.П. Робером, В.И. Далем, С.И. Ожеговым, Н.Ю. Шведовой. В реальной жизни подобное определение носит условный, можно сказать «утопический» характер, так как обеспечить на практике гарантированное отсутствие угроз безопасности, не раскрывая, каким путем и силами каких субъектов это будет осуществлено, практически невозможно.
Трактовка безопасности в широком смысле понятия — обеспечение состояния отсутствия pеальной опасности соответствующими государственными оpганами и оpганизациями, представляется более реалистичной, а следовательно, предпочтительной. Подобная деятельность предполагает использование системного подхода и формирование сложной системной организации механизма обеспечения безопасности. В данном контексте понятие «безопасность» может рассматриваться как системно-организованная деятельность по формированию механизма управления безопасностью, направленного на выявление, предотвращение и пресечение внешних и внутренних угроз безопасности.
2. Понятие «безопасность» может рассматриваться как процесс обеспечения безопасности. Действительно, состояние безопасности ассоциируется с осуществлением функции защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. При этом безопасность рассматривается как непрерывно реализуемый комплекс мер по противодействию различным угрозам безопасности.
Чтобы обеспечить бесперебойное протекание данного процесса, исключить возможные осложнения отношений и недопонимание между субъектами процесса, должны быть выработаны приемлемые принципы отношений между участниками процесса, сформирована нормативно-правовая база, обеспечено упреждающее выявление и блокирование факторов, формирующих угрозы безопасности.
3. Понятие «безопасность» может рассматриваться как непрерывный выбор человека между стремлением к расширению прав и свобод и самоограничением собственных прав и свобод во имя безопасности. Несомненно, для человечества безопасность имеет форму внутренней ценности, реализующей себя в индивидуальном и общественном сознании. Возможность жить в обществе, не подвергая себя различным рискам и опасностям, является существенной привилегией человеческого бытия. Причем эта привилегия имеет универсальный характер
10
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
и признается в качестве фундаментальной ценности в различные исторические периоды вне зависимости от национальности, вероисповедания, социального положения и пр.
Таким образом, перефразируя Маслоу, можно утверждать, что на каждом этапе своего развития человечеству приходилось делать нелегкий выбор: какими правами и свободами оно готово пожертвовать во имя своей безопасности.
В начале ХХ в. появился широко используемый в настоящее время универсальный термин «национальная безопасность», который впервые был употреблен в послании президента США конгрессу в разделе об обосновании захвата зоны Панамского канала. В дальнейшем национальная безопасность стала трактоваться как способность страны сохранять территориальную целостность, суверенность, политические, экономические, социальные и другие основы общества и выступать в качестве самостоятельного субъекта системы международных отношений.
В Российской империи и Советской России понятие «национальная безопасность» распространения не получило. Широко использовался термин «государственная безопасность», который, по мнению политической элиты, более внятно отражал состояние незыблемости политических и экономических основ государства и общества, неприкосновенности границ страны. При формулировании понятия «государственная безопасность» руководители советского государства исходили из того, что в СССР интеpесы личности были подчинены интересам общества и госудаpства, поэтому обеспечение безопасности проле-таpского государства должно было предусматривать надежную защиту прав и интересов трудящихся, т. е. класса, которому принадлежит власть. Любое покушение на государственные интересы преследовалось законом более сурово, чем аналогичные действия против личности. В июле 1934 г. понятие «государственная безопасность» было закреплено законодательно, что стало четким признаком огосударствления общества.
В законодательстве Российской Федерации развернутая формулировка понятия «безопасность» была дана в 1992 г. в Законе Российской Федерации «О безопасности»: безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз16. Из данного определении следует, что безопасность — это прежде всего защищенность. Нет защищенности — нет безопасности. Объект безопасности — личность, общество и государство. Следует отметить, что впервые в отечественной истории личность, ее права и жизненно важные интересы были поставлены на первое место, а лишь на второе — интересы общества и государства. Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Угрозы безопасности подразделяются на внутренние и внешние угрозы жизненно важным интересам. Угрозой безопасности законодатель определил совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.
16 Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» № 2446-1.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
11
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
Следует отметить, что Закон РФ «О безопасности» 1992 г. не содержал понятия «национальная безопасность». Государство и общество в рассматриваемый период опирались на некий синтез программных заявлений государственных и партийных деятелей, в которых упоминались национальные ценности, интересы и цели, а также существующие им угрозы. Вместе с тем разработка проблем национальной безопасности требовала нового категориального аппарата и комплексного исследования проблем безопасности с учетом произошедших геополитических изменений, применения современных методов сбора и анализа информации. Можно согласиться с Г. Гавришем, что при переходе от одного историко-цивилизационного контекста к другому в соответствии с общей логикой модернизации социальных институтов происходит и эволюция тех закономерностей, по которым, с одной стороны, формируются угрозы, а с другой — обеспечивается национальная безопасность.
В эпоху глобализации эрозии подвергается уже само понятие государственного суверенитета, являющегося важнейшей составляющей национальной безопасности17.
Понятие «национальная безопасность» впервые в отечественной теории безопасности было приведено в Концепции национальной безопасности РФ: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации»18. Отметим расплывчатость приведенной формулировки, что фактически исключало возможность разработки на ее основе комплекса мер по организации и совершенствованию национальной безопасности, а также формирование механизма обеспечения контроля за состоянием национальной безопасности.
В последующие годы началось активное внедрение термина «национальная безопасность», к которому прибегают представители не только социологии, политологии, экономики, военной науки, но также представители других наук, исследующих структурные и функциональные компоненты общей социальной системы национальной безопасности. Среди них — философы, историки, психологи, демографы, экологи, юристы, биологи и др.
В декабре 2010 г. в Российской Федерации принят Федеральный закон «О безопасности»19, который определил основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности РФ, полномочия и функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области безопасности, а также статус Совета Безопасности РФ.
Этот Закон уже содержал понятие «национальная безопасность». Причем согласно статье 1 Закона понятие «безопасность» признается тождественным понятию национальная безопасность и включает в себя безопасность государ-
17 Гавриш Г. Национальная безопасность в условиях постмодерна // Сетевые войны: угроза нового поколения. М.: Евразийское движение, 2009. С. 127-149.
18 Концепция национальной безопасности Российской Федерации // Российская газета. 2000. 18 января.
19 Федеральный закон от 28.12.2010 «О безопасности» № 390-ФЗ.
12
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
ства, общественную безопасность, экологическую безопасность, безопасность личности, иные виды безопасности, предусмотренные законодательством РФ.
В Законе сформулировано содержание деятельности по обеспечению безопасности, которая включает в себя:
- прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз безопасности;
- определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
- правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
- разработку и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;
- применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
- организацию научной деятельности в области обеспечения безопасности;
- координацию деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности и др.
Государственная политика в области обеспечения безопасности определяется законодателем как часть внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединенных единым замыслом политических, организационных, социальноэкономических, военных, правовых, информационных, специальных и иных мер. Основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности определяет Президент РФ. Государственная политика в области обеспечения безопасности реализуется федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления на основе стратегии национальной безопасности РФ, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом РФ.
Новым этапом формирования теории национальной безопасности РФ можно считать опубликование Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., которая является официально признанной системой стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности на долгосрочную перспективу.
Текст Стратегии содержит понятийный аппарат, раскрывающий основные компоненты национальной безопасности, в частности:
- «система обеспечения национальной безопасности», под которой понимаются силы и средства обеспечения национальной безопасности;
- «силы обеспечения национальной безопасности», включающие Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства РФ;
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
13
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
- «средства обеспечения национальной безопасности» — технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению.
Основными приоритетами национальной безопасности Российской Федерации являются национальная оборона, государственная и общественная безопасность.
Согласно Стратегии, в целях укрепления государственной и общественной безопасности, необходимо обеспечить совершенствование структуры и деятельности федеральных органов исполнительной власти, правоохранительных органов и спецслужб, укрепление социальных гарантий их сотрудников, совершенствование научно-технической поддержки правоохранительной деятельности, развитие системы профессиональной подготовки кадров в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности; повышение социальной ответственности органов обеспечения государственной и общественной безопасности.
Следует отметить, что органы, обеспечивающие безопасность государства, с момента своего возникновения испытывают устойчивую тенденцию к совершенствованию, причем даже в условиях благоприятной внешней и внутренней ситуации20. Так, США, несмотря на окончание холодной войны, продолжают активно укреплять свой силовой потенциал. Активно модернизируют свои вооруженные силы и правоохранительные органы Китай, Индия, Иран, страны Арабского Востока и Латинской Америки.
В Российской Федерации реформа органов, обеспечивающих безопасность личности, общества, государства, осуществляется уже более 20 лет. Хочется верить, что руководство России имеет тщательно выверенную и взаимосвязанную стратегию реализуемых мер. Но, как представляется, стратегические аспекты столь масштабной модернизации должны определяться с учетом мнения не только высших руководителей государства и силовых структур, но и научно-экспертного сообщества, политических партий, общественных организаций и рядовых граждан, так как, согласно Бисмарку, война слишком серьезное дело, чтобы доверять его только генералам.
Однако диалога между государством и обществом по перспективам совершенствования государственной политики в сфере безопасности до последнего времени как-то не получалось. В качестве исключения, как серьезную заявку публично обсудить рассматриваемые проблемы, можно выделить лишь доклад института современного развития (ИНСОР) — «Обретение будущего. Стратегия 2012», адресатом которого, по замыслу авторов, помимо Президента России, являвшегося шефом ИНСОР, выступала «вся интеллектуальная элита страны», которую планировалось вовлечь в обсуждение.
20 Воронцов С.А. Спецслужбы России: учебник. 3-е изд. доп. и перераб. Ростов н/Д: Феникс, 2012. 443 с.
14
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
Как известно, в Российской Федерации последние десятилетия проходят под знаком модернизации органов безопасности, судебной системы, системы органов прокуратуры и органов предварительного следствия. Но наиболее активно средствами массовой информации подавалась реформа органов внутренних дел. Сегодня много пишут и говорят о неэффективности полицейской реформы, формализме при аттестации, о том, что реформа не достигла желаемого результата. Но эти же индикаторы характерны и для остальных реформ. Тому, представляется, есть ряд причин.
Во-первых, следует согласиться с мнением экспертов ИНСОР о том, что нельзя проводить реформы без тщательно продуманного плана, без формирования компетентного совета, который будет организовывать, согласовывать и контролировать эту работу, без независимой экспертизы в области безопасности, обеспечивающей объективный анализ процессов, происходящих в этой сфере, и выработку необходимых рекомендаций, и т. д.
Во-вторых, следует согласиться с мнением Александра Овчинникова, бывшего начальника Главного управления по борьбе с организованной преступностью, что реформировать отдельно взятое правоохранительное ведомство, одну структуру, контрпродуктивно21. Совершенствование государственной политики и управления в сфере безопасности должно быть направлено на оптимизацию всей системы правоохранительных органов и спецслужб.
Несмотря на то что реформа полиции вроде бы проведена, «начать общее реформирование в сфере безопасности» эксперты ИНСОР предлагают все же с «полицейской реформы». Громоздкое и практически неуправляемое Министерство внутренних дел предлагается упразднить «путем разделения на несколько институтов».
1. На местном уровне предлагается создать муниципальную милицию, которая станет подчиняться выборным муниципальным органам и содержаться исключительно на средства местных бюджетов. Руководители муниципальной милиции в каждом населенном пункте должны избираться жителями и регулярно отчитываться перед ними о результатах своей работы. Основными направлениями деятельности муниципальной милиции должны стать охрана общественного порядка, патрульно-постовая служба, дознание, институт участковых, подразделения по делам несовершеннолетних, безопасность дорожного движения.
2. На уровне субъекта федерации предлагается создать региональную полицию, подчиненную органам власти данного субъекта. К числу основных направлений деятельности региональной полиции следует отнести:
- предупреждение, выявление, пресечение и расследование насильственных и корыстных преступлений средней тяжести;
- выполнение функций транспортной полиции;
- охрану общественной безопасности при проведении массовых мероприятий;
- выполнение функций экологической полиции;
- обеспечение разрешительной системы.
21 Овчинников А. Почему реформа МВД провалилась, так и не начавшись // http://www.newsland.ru/ news/detail/id/711929/. Дата обращения: 10.10.12.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
15
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
3. Правопреемником МВД видится Федеральная служба криминальной полиции (ФСКП). К числу ее ведущих направлений деятельности могут быть отнесены уголовный розыск и борьба с организованной преступностью. Основу силовых подразделений федеральной и региональных полицейских служб должны составить подразделения ОМОН и СОБР.
Внутренние войска следует вывести из подчинения МВД и преобразовать в Национальную гвардию, подчиненную Президенту России, возложив на нее обеспечение режима чрезвычайной ситуации, пресечение крупномасштабных террористических актов, подавление деятельности крупных незаконных вооруженных формирований, охрану объектов стратегического назначения.
По нашему мнению, следует освободить МВД от функций, не свойственных уголовной полиции. Так, непонятно, в силу каких соображений противодействие экстремизму стало предметом деятельности МВД? Ведь экстремизм феномен исключительно мировоззренческий, идеологический. Полиция, как показывает практика, основной упор делает на силовые методы подавления экстремизма. Но эти методы неминуемо приводят к дальнейшей радикализации маргинальной среды. И если на улицах наших городов периодически возникают массовые беспорядки с участием националистов, если гибнут люди от рук религиозных экстремистов, то это свидетельство провала работы МВД по упреждению и предупреждению экстремизма! Это свидетельство того, что полиция не знает лидеров, не контролирует их замыслы, не может на них влиять и блокировать — значит, не может ничего противопоставить росту экстремизма. Представляется, что данная функция должна быть возвращена ФСБ, которая в основу борьбы с экстремизмом должна положить агентурные методы выявления, предупреждения, пресечения, которыми всегда были сильны органы безопасности и Российской империи и Советского Союза.
Необходимо довести до логического завершения формирование структуры Следственного комитета России, передав в него следственные подразделения из МВД и Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН).
В связи с этим встает вопрос о целесообразности ликвидации ФСКН с передачей функций в ведение МВД. Несомненно, образование ГНК, предшественника ФСКН, было вызвано рядом вполне объективных причин, и несомненная заслуга ведомства в том, что в первые же годы своего существования наркоконтролеры разрушили существовавшие длительный период наркосети. В последующие годы произошел передел наркорынка, появилось значительное число новых игроков, выявить которые только силами ФСКН оказалось невозможно. При этом заточенность ведомства на изъятие крупных партий наркотиков изменила тактику наркопреступников. Сегодня они предпочитают ввозить наркотики в Россию и транспортировать по стране партии не так как раньше (200-300 кг), а по 1-2 кг, что снижает, с одной стороны, риск в целом, а с другой — значительные финансовые потери.
Оперативная практика убедительно показывает, что по глубине и широте проникновения в уголовно-криминальную среду органам внутренних дел равных нет и не будет. В ряде субъектов России на органы наркоконтроля приходилось от 30 до 60 процентов раскрытых преступлений в этой сфере. При этом, как отмечает генерал-лейтенант наркоконтроля Александр Михайлов, надо
16
Выпуск 4 2013
С.А. Воронцов
учитывать, что ФСКН работает по всему спектру подконтрольных веществ, в том числе и по прекурсорам, а потому изъятий объективно больше, чем у МВД, что без детализации по группам и видам всегда выдавалось за особые успехи.
Сегодня ФСКН и население живут как бы в параллельных мирах. У наркоконтролеров на бумаге «планетарные успехи» в борьбе с наркопреступностью, а у людей на улице другое мнение. Общество давно не интересуют изъятые где-то за рубежом тонны наркотиков, ситуация в Афганистане и Гондурасе, проблемы войск коалиции. Людям необходим приемлемый уровень безопасности здесь и сейчас. Их больше волнуют шприцы на лестничных площадках, около школ и детских садов, в местах досуга.
Реформируя ФСКН, следует принципиально пересмотреть статус Государственного антинаркотического комитета, аппарат которого должен быть кратно сокращен. Сегодня в нем более 250 человек, которые служат в ФСКН. В окружных управлениях по 30 человек, во главе которых целый генерал, кое-где даже генерал-лейтенант! Представляется, что сотрудники ГАК должны быть переведены в разряд государственных гражданских служащих. Возглавить структуру должен один из вице-премьеров, а не руководитель правоохранительного ведомства.
Важной проблемой, связанной с совершенствованием государственной политики и управления в сфере безопасности, является необходимость сведения до минимума числа субъектов оперативно-розыскной деятельности, уполномоченных осуществлять такие оперативно-розыскные мероприятия, как прослушивание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, видеонаблюдение и аудиоконтроль, осуществляемые при помощи электронных средств. Материалы данных ОРМ все чаще фигурируют в средствах массовой информации не как средства изобличения объектов противоправной деятельности, а как инструменты компрометации конкретных политиков, сотрудников правоохранительных органов, представителей бизнеса, правозащитников, а также как инструменты передела собственности.
Представляется, что право проведения подобных интрузивных ОРМ следует оставить лишь за основным органом обеспечения безопасности — ФСБ, которая при необходимости будет обеспечивать решение задач в интересах других ведомств. При этом требуется обеспечить плотный прокурорский надзор и судебный контроль за соблюдением данным подразделением ФСБ действующего законодательства, конституционных прав и свобод граждан, а также за возможной утечкой секретной информации по коррупционным каналам.
Совершенствование государственной политики и управления в сфере безопасности должно быть направлено на устранение хронической проблемы отечественной системы безопасности — ее полной независимости от граждан и их защищенности. До сегодняшнего дня институты безопасности существуют сами по себе, работают с прицелом на формальные показатели, придуманные ими же. Руководители правоохранительных органов, искренне пытаясь выполнить свое предназначение, собирают пресс-конференции и докладывают о том, во что верят сами с трудом, но «надо!». Чего стоили заявления бывшего Министра МВД о полной победе над коррупцией в рядах полиции или Директора
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
17
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
ФСКН о фантастических изъятиях наркотиков (названные им цифры в три раза меньше тех, что были до его прихода на эту должность)22. При этом граждане со своими интересами и проблемами живут сами по себе. Последние девяносто с лишним лет и Российское государство, и отечественная система безопасности действовали под лозунгом: «Все для народа». Результат известен: так называемые общественные интересы моментально подменялись интересами государственной бюрократии23.
Проблема совершенствования государственной политики и управления в сфере безопасности объективно существует, и к ее решению должны быть привлечены профессионалы силового блока, квалифицированные эксперты от гражданского общества и научной среды, использован позитивный опыт зарубежных государств.
22 См.: http://www.pravda-nn.ru/blogs/bbg:21/note:1202/. Дата обращения: 03.02.2012.
23 Мельков С.А. Что возобладает в сфере безопасности — политика или администрирование? // Власть. 2011. № 6. С. 29-31.
18
Выпуск 4 2013
