CC BY
7
Научная статья УДК 342
https://doi.org/10.24158/tipor.2023.6.29
О необходимости разработки модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля
Виталий Викторович Гончаров
Независимый исследователь, Краснодар, Россия, niipgergo2009@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу необходимости разработки модельного кодекса этики представителя российских субъектов общественного контроля. В работе исследовано положение института общественного контроля в обширной системе правовых гарантий базовых конституционных принципов народовластия и участия населения в управлении государственными делами, а также значение представителей субъектов общественного контроля как ключевых участников его мероприятий. В статье исследуются современные требования законодательства к поведению представителей субъектов общественного контроля, обосновывается необходимость разработки и принятия на федеральном уровне модельного кодекса этики данных представителей, осуществлен анализ различных точек зрения авторов на актуальность данного кодекса этики для процесса развития института общественного контроля. В работе проводится анализ основных проблем, препятствующих разработке и внедрению указанного модельного кодекса этики, разработана и обоснована система мероприятий по их разрешению.
Ключевые слова: общественный контроль, народовластие, Российская Федерация, модельный кодекс, этика, представитель, субъект, конфликт интересов, поведение, ответственность
Финансирование: инициативная работа.
Для цитирования: Гончаров В.В. О необходимости разработки модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля // Теория и практика общественного развития. 2023. № 6. С. 227-231. https://doi.org/10.24158/tipor.2023.6.29.
Original article
On the Need to Develop a Model Code of Ethics for a Representative of a Public Control Entity
Vitaly V. Goncharov
Independent Researcher, Krasnodar, Russia, niipgergo2009@mail.ru, https://orcid.org/0000-0003-3029-4727
Abstract. This article is focused on the constitutional and legal analysis of the need to develop a model code of ethics for a representative of a public control entity in the Russian Federation. The paper substantiates the role and place of the institute of public control as the most important legal guarantee for the implementation and protection of the constitutional principles of democracy and public participation in the management of state affairs, as well as the importance of representatives of subjects of public control as key participants in its activities. The article examines modern legal requirements for the behavior of representatives of the subjects of public control, justifies the need to develop and adopt at the federal level a model code of ethics of these representatives, analyzes the various authors' points of view on the relevance of this code of ethics for the development of the public control entity. Analysis of the main problems hindering the development and implementation of the specified model code of ethics is carried out in the work, the system of measures to resolve them is developed and justified.
Keywords: public control, democracy, the Russian Federation, model code, ethics, representative, subject, conflict of interest, behavior, responsibility
Funding: Independent work.
For citation: Goncharov, V.V. (2023) On the Need to Develop a Model Code of Ethics for a Representative of a Public Control Entity. Theory and Practice of Social Development. (6), 227-231. Available from: doi: 10.24158/ti-por.2023.6.29 (In Russian)
Российская Федерация, являясь правовым демократическим государством, закрепила в Основном законе страны1 в качестве ключевых конституционных принципов народовластие и участие
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
© Гончаров В.В., 2023
ПРАВО \-A\N
общества в управлении делами государства. Однако для того чтобы данные конституционные принципы работали, а не носили формальный характер, в действующем законодательстве формализована огромная система юридических гарантий реализации, охраны и защиты указанных принципов. В ней значительную роль играет деятельность различных институтов гражданского общества в Российской Федерации. С принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32-ФЗ1 данная система пополнилась институтом общественного контроля, который показал за почти 2 десятилетия своего функционирования достаточно высокий уровень эффективности и результативности как в части обеспечения реализации и охраны вышеназванных конституционных принципов, так и в целом - системы прав, свобод и законных интересов граждан нашей страны, хотя и нуждается, как справедливо отмечает Президент Российской Федерации В. В. Путин, в дальнейшем усовершенствовании в отдельных своих направлениях, например, в отношении выборов2. Данный институт гражданского общества для нашей страны не является чем-то новым, так как в течение нескольких десятилетий существования СССР в законодательстве был формализован близкий к нему институт народного контроля, ответственный за проверку деятельности не только органов государственного управления, но и многочисленных хозяйствующих субъектов в стране.
Институт общественного контроля в России пронизывает все уровни публичной власти, затрагивая также всю систему органов и организаций, которые уполномочены законодательством осуществлять те или иные публичные функции временно или на постоянной основе. Ключевой фигурой любого мероприятия общественного контроля выступают представители его субъектов, посредством деятельности которых и осуществляется организация и проведение подобных мероприятий. В этой связи в контексте настоящего научного исследования представляет большую теоретическую и практическую значимость анализ требований, предъявляемых к личности представителей субъектов общественного контроля (их профессиональной и деловой репутации, уровню образования и профессиональной компетентности, законопослушности, наличию или отсутствию ранее совершенных преступлений или правонарушений, моральному и нравственному облику как в период выполнения обязанностей при организации и проведении мероприятий общественного контроля, так и вне его).
Действующее законодательство об общественном контроле, в частности, Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ3, не формализует систему требований к профессиональным и морально-этическим качествам представителей субъектов, его осуществляющих. Исследование принципов, целей и задач общественного контроля, прав и обязанностей его субъектов позволяет определить лишь те виды деятельности, которые не должны осуществляться представителями субъектов общественного контроля. Их можно подразделить на запреты общеправового характера, распространяемые на всех граждан страны, например, не совершать преступления и иные правонарушения, и на запреты, связанные непосредственно с деятельностью по организации и осуществлению мероприятий общественного контроля (например, лица, осуществляющие общественный контроль, не вправе делиться информацией, которая была ими получена в ходе проведенных мероприятий, и, если это ограничено законодательством, данные лица не могут противодействовать деятельности проверяемых объектов общественного контроля, они не вправе приступать к проведению мероприятий общественного контроля при наличии конфликта интересов). Анализ научной правовой литературы показывает, что у ученых нет единого мнения относительно того, какие требования должны предъявляться к личности и поведению лиц, которые осуществляют общественный контроль, а также к самому содержанию указанных требований (Рашева, 2021; Фара-хиев, 2023) Так, ряд авторов считает, что при анализе мероприятий общественного контроля и поведения представителей его субъектов следует руководствоваться общими этическими нормами, не закрепленными в законодательстве. В частности, Е.В. Карастелевым предложена «единица анализа общественного контроля, которая представляет из себя систему из пяти элементов: (1) акторы и их взаимодействие, основанное на взаимности социального действия, действующие на принципах самоуправления, самоорганизации, самодостаточности; (2) тип цели, который связан с ограничением произвола; (3) предмет контроля - государственная деятельность; (4) способ реализации - публичная политика; (5) гражданская этика, основанная на ненасильственных методах» (Карастелев, 2014: 787). Следует сказать, что попытки кодификации вышеназванных требований к
1 Об Общественной палате Российской Федерации : Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-Ф3 (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Путин поручил рассмотреть вопрос совершенствования общественного контроля за выборами в РФ [Электронный ресурс] // Известия. URL: https://iz.ru/1454178/2023-01-13 (дата обращения: 18.06.2023).
3 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
поведению и личности представителей субъектов общественного контроля (путем создания различных кодексов этики членов субъектов общественного контроля) зачастую вступают в противоречие с нормами законодательства об общественном контроле, что подрывает авторитет данного института и вредит достижению его результатов.
Как справедливо отмечает О.В. Соколова, на практике при организации и осуществлении общественного контроля членами наблюдательных комиссий ошибочно понимаются такие понятия, как «корректность», «солидарность», «сотрудничество с коллегами» в качестве принципов деятельности, в то время как, согласно Кодексу этики членов общественной наблюдательной комиссии1, их следует относить к своду правил поведения (Соколова, 2014). При создании Кодекса этики членов Общественной палаты Российской Федерации2. использовался колоссальный опыт разработки и реализации различных кодексов этики и служебного поведения как в отдельных видах государственной службы (например, судей), так и унифицированных, в частности, Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобренного решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23.12.2010 (протокол № 21)3.
В этой связи мы считаем необходимым осуществить разработку и принятие модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля. Его внедрение в деятельность всех видов субъектов общественного контроля позволит, с одной стороны, закрепить основные требования к личности представителей данных субъектов, с другой - обозначить приемлемые рамки их поведения не только в профессиональной деятельности (при подготовке и проведении мероприятий общественного контроля), но и в повседневной жизни, так как авторитет и значимость данного института гражданского общества в глазах населения страны напрямую зависят от уровня профессионализма, морально-нравственного облика, поведения и образа жизни каждого его представителя.
При разработке данного модельного кодекса поведения представителей субъектов общественного контроля следует руководствоваться не только вышеназванным Кодексом этики членов Общественной палаты страны, но и сложившейся практикой правовой и этической регламентации деятельности представителей различных видов субъектов общественного контроля, особенно на региональном уровне (Рашева, 2021), иных организационных структур общественного контроля (Соколова, 2014), а также представителей проверяемых ими объектов общественного контроля, например, государственных служащих. (Бросалина, 2022; Филичкин, 2019). Кроме того, в связи с тем, что деятельность представителей субъектов общественного контроля во многом связана с анализом соответствия деятельности, актов и решений объектов общественного контроля требованиям законодательства Российской Федерации, большое значение в формировании кодифицированного перечня требований к их морально-этическому и профессиональному облику будет иметь использование в подготовке модельного кодекса этики представителей субъектов общественного контроля результатов исследования профессиональной морали юриста как объекта изучения (Маслеев, 2020). Отдельным сегментом для правовой и этической регламентации в модельном кодексе этики представителя субъекта общественного контроля должен выступать механизм оценки его независимости и беспристрастности в своей деятельности, основу которых составляет избежание ситуации конфликта интересов личной заинтересованности указанных представителей и задач общественного контроля. (Goncharov, 2021) Однако разработка и внедрение указанного модельного кодекса этики связаны с многочисленными сложностями, в числе которых можно выделить следующие:
1. Определенной проблемой, препятствующей разработке модельного кодекса этики представителя субъекта общественного контроля, выступает то обстоятельство, что данный институт гражданского общества не инкорпорирован в Конституцию Российской Федерации. В этой связи возникает парадоксальная ситуация, когда представители не поименованного в Основном законе страны субъекта гражданского общества наделены на уровне федеральных законов полномочиями по организации и осуществлению общественного контроля за органами публичной власти, у части из которых основы правового статуса закреплены в Конституции Российской Федерации4
1 Кодекс этики членов общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (утв. решением Общественной палаты РФ 14.04.2021 № 43-П) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Там же.
3 Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих (одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23.12.2010 (протокол N 21)) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 Конституция Российской Федерации ...
ПРАВО LAW
(например, Конституционного Суда России), а у некоторых - только в ней (и по ним не принят отдельный федеральный конституционный закон, в частности, в отношении Президента Российской Федерации). В этой связи возможность организации и осуществления общественного контроля в отношении органов публичной власти, чей правовой статус и полномочия определены в федеральных конституционных законах (а тем более - только в Конституции России), не только сомнительна с правовой, но и с этической точки зрения. Таким образом, указанную проблему следует разрешить, инкорпорировав в Основной закон страны институт общественного контроля, закрепив в нем не только основы правового статуса и полномочий его субъектов, принципы, методы, формы и основные виды мероприятий общественного контроля, но и детализировав механизм взаимодействия данных субъектов со всем механизмом публичной власти в Российской Федерации.
2. Другой крупной проблемой, создающей трудности в подготовке модельного кодифицированного сборника требований к личности и поведению представителей субъектов общественного контроля, выступает отсутствие закрепления в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1 определения понятия «представитель субъекта общественного контроля». Более того, в данном федеральном законе упоминаются только отдельные типы подобных представителей (например, общественный инспектор, общественный эксперт), используется также понятие «лицо субъекта общественного контроля». При этом не ясно, можно ли его применять, в частности, к членам общественных палат и советов различного уровня, работникам их аппаратов, обеспечивающим организацию и осуществление деятельности субъектов общественного контроля. Это имеет значение для того, чтобы определить круг лиц субъектов общественного контроля, на которые будет распространяться обязанность по соблюдению правил поведения и этического долженствования, содержащихся в кодексе этики представителя субъектов общественного контроля. Кроме того, на наш взгляд, следует закрепить обязанность последних размещать на своих сайтах в сети Интернет (для свободного доступа) краткие резюме (автобиографии) представителей. Это позволит, например, избежать в ряде случаев доступа к проведению мероприятий общественного контроля лиц, которые имеют потенциальный конфликт интересов с объектом общественного контроля (его руководителями, представителями).
3. Следующей значительной проблемой при разработке модельного кодекса этики представителя общественного контроля выступает то обстоятельство, что отдельные виды субъектов осуществляют мероприятия общественного контроля в различных сферах деятельности органов публичной власти и иных объектов общественного контроля. Данные мероприятия отличаются местом, временем, кругом участвующих лиц, иными специфическими особенностями (например, местом принудительного содержания). Это налагает на представителей субъектов общественного контроля дополнительные обязанности, требования к квалификации, поведению при осуществлении мероприятий общественного контроля. В этой связи модельный кодекс этики представителя субъектов общественного контроля должен содержать требования, права, обязанности, ограничения, касающиеся любых представителей субъектов общественного контроля (включая иные организационные структуры). Например, недопустимо, чтобы они были иностранцами; лицами, включенными в список иностранных агентов, осужденными ранее за тяжкие и особо тяжкие преступления. Также представляется логичным ограничить возможность участия в осуществлении мероприятий общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания для лиц, которые были ранее осуждены к реальным срокам лишения свободы (за преступления против личности, а также за ряд иных категорий преступлений).
4. Серьезной проблемой при разработке указанного модельного кодекса выступает и необходимость, связанная с тем, чтобы был учтен весь положительный опыт разработки правил и требований к поведению и личности представителей субъектов общественного контроля всех видов и уровней. В этой связи следует поручить Общественной палате при подготовке данного модельного кодекса провести анализ указанных документов (возможно, совместно с Министерством юстиции Российской Федерации). Кроме того, нужно учесть положительный опыт разработки и функционирования аналогичных кодифицированных требований к представителям субъектов общественного контроля в иностранных государствах, в которых данный институт гражданского общества, с одной стороны, функционирует не одно десятилетие, а с другой - более прозрачен для гражданского общества в силу бурного развития информационно-коммуникационных технологий и вовлеченности в них широких слоев населения.
Представляется, что модельный кодекс этики представителя субъекта общественного контроля, как вариант, должен иметь следующую структуру: а) общие положения; б) общие требования, предъявляемые к профессиональным и морально-этическим качествам представителя
1 Об основах общественного контроля в Российской Федерации : Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ (последняя редакция) ...
субъекта общественного контроля; в) принципы и правила поведения представителя субъекта общественного контроля при организации и проведении мероприятий; г) принципы и правила поведения представителя субъекта общественного контроля вне деятельности, связанной с осуществлением общественного контроля; д) ответственность представителя субъекта общественного контроля; е) заключительные положения.
Список источников:
Бросалина А.А. Правовая и этическая регламентация деятельности государственных служащих // Государственная служба. 2022. Т. 24, № 6 (140). С. 20-26. https://doi.org/10.22394/2070-8378-2022-24-6-20-26.
Карастелев В.Е. Институционализация форм организации общественного контроля на примере судебной системы и правоохранительной деятельности // Право и политика. 2014. № 6. С. 787-798.
Маслеев А.Г. Профессиональная мораль юриста как объект изучения // Kant. 2020. № 3 (36). С. 160-165. https://doi.org/10.24923/2222-243X-2020-36.30.
Рашева Н.Ю. Особенности правового статуса члена общественной палаты субъекта Российской Федерации (на примере членства в Общественной палате Мурманской области) // Вопросы российского и международного права. 2021. Т. 11, № 3A. С. 24-35. https://doi.org/10.34670/AR.2021.50.33.030.
Соколова О.В. Принципы осуществления общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания // Уголовно-исполнительное право. 2014. № 2 (18). С. 42-47.
Фарахиев Д.М. Общественный контроль и мониторинг в процессе противодействия коррупции // Научный вестник Омской академии МВД России. 2023. Т. 29, № 1 (88). С. 18-21. https://doi.org/10.24412/1999-625X-2023-188-18-21.
Филичкин С.Л. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2019. № 2. С. 51-56.
Goncharov V., Mikhaleva T., Vasilevich G., Balashenko S., Zalesny J., Pukhov A. Prohibition of Abuse of Rights in Agribusiness // E3S Web of Conferences. 2021. Vol. 258. Р. 05033. https://doi.org/10.1051/e3sconf/202125805033.
References:
Brosalina, A. A. (2022) Legal and Ethical Regulation of Civil Servants' Activity. Gosudarstvennaya sluzhba. 24 (6 (140)), 20-26. Available from: doi:10.22394/2070-8378-2022-24-6-20-26. (In Russian)
Farakhiev, D. M. (2023) Social Control and Monitoring in the Process of Counteracting Corruption. Nauchnyi vestnik Omskoi akademii MVD Rossii. 29 (1 (88)), 18-21. Available from: doi:10.24412/1999-625X-2023-188-18-21. (In Russian)
Filichkin, S. L. (2019) Tipovoj kodeks etiki i sluzhebnogo povedeniya gosudarstvennyh sluzhashchih Rossijskoj Federacii i municipal'nyh sluzhashchih [Model Code of Ethics and Official Behavior of Civil Servants of the Russian Federation and Municipal Employees]. Aktual'nye problemy gumanitarnykh i estestvennykh nauk. (2), 51-56. (In Russian)
Goncharov, V., Mikhaleva, T., Vasilevich, G., Balashenko, S., Zalesny, J. & Pukhov, A. (2021) Prohibition of Abuse of Rights in Agribusiness. E3S Web of Conferences. 258, 05033. Available from: doi:10.1051/e3sconf/202125805033.
Karastelev, V. E. (2014) Institucionalizaciya form organizacii obshchestvennogo kontrolya na primere sudebnoj sistemy i pravoohranitel'noj deyatel'nosti [Institutionalization of Forms of Organization of Public Control on the Example of the Judicial System and Law Enforcement]. Law and Politics. (6), 787-798. (In Russian)
Masleev, A. G. (2020) Professional Morality of a Lawyer as an Object of Study. Kant. (3 (36)), 160-165. Available from: doi: 10.24923/2222-243X-2020-36.30. (In Russian)
Rasheva, N. Y. (2021) Features of the Legal Status of a Member of the Public Chamber of a Constituent Entity of the Russian Federation (on the Example of Membership in the Public Chamber of the Murmansk Region. Voprosy rossiiskogo i mezhdunarod-nogo prava. 11 (3A), 24-35. Available from: doi:10.34670/AR.2021.50.33.030. (In Russian)
Sokolova, O. V. (2014) Principles of Public Control and Promoting to Persons Who are in Places of Detention. Ugolovno-ispolnitel'noe pravo. (2 (18)), 42-47. (In Russian)
Информация об авторе В.В. Гончаров - кандидат юридических наук, доцент, независимый исследователь, исполнительный директор юридической консалтинговой корпорации «Ассоциация независимых правозащитников», Краснодар, Россия.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Конфликт интересов:
автор заявляет об отсутствии конфликта интересов.
Information about the author V.V. Goncharov - PhD in Law, Associate Professor, Independent Researcher, Executive Director of the Legal Consulting Corporation "Association of Independent Human Rights Defenders", Krasnodar, Russia.
https://www.elibrary.ru/author_items.asp?authorid=175938
Conflicts of interests:
The author declares no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию / The article was submitted 21.05.2023; Одобрена после рецензирования / Approved after reviewing 18.06.2023; Принята к публикации / Accepted for publication 27.06.2023.
Автором окончательный вариант рукописи одобрен.
