CC BY
13е. Л. Юферева
О НЕОБХОДИМОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЛЕКСНОГО ПОДХОДА К ПРОВЕДЕНИЮ КОНТРОЛЯ ТАМОЖЕННОЙ СТОИМОСТИ ТОВАРОВ ПОСЛЕ ВЫПУСКА
Таможенно-тарифное регулирование направлено, в первую очередь, на регулирование доступа иностранных товаров в национальную экономику страны и представляет собой взаимосвязанный комплекс элементов. К ним относятся: ставки таможенных пошлин (элемент тарифа), система преференций, дифференцирующая размер ставки в зависимости от уровня развития страны происхождения товара, и налоговая база, необходимая для исчисления размера таможенных пошлин, - таможенная стоимость. Первый элемент является основой тарифного регулирования, а без правильного определения второго элемента таможенное регулирование неэффективно. Закладываемый государством эффект тарифного регулирования достигнут не будет, если стоимость импортного товара рассчитывается не так, как первоначально ее определяет государство как разработчик тарифа при установлении эффективных тарифных ставок. Тарифное воздействие смещается в ту сторону, куда сместилась определенная «неправильным способом» облагаемая стоимость товара. Если стоимость становится меньше, то ставка тарифа, призванная играть регулирующую или запретительную роль, переходит в разряд стимулирующих, поэтому поток иностранного товара под действием возрастающих издержек не снижается, а национальный производитель не получает равных или предпочтительных условий ценовой конкуренции с иностранным товаром, т. е. закладываемая при разработке функция тарифа на тот или иной товар при неправильном определении таможенной стоимости не срабатывает и становится неэффективной.
В современном таможенном законодательстве и отдельных звеньях управления таможенных органов деятельность по контролю таможенной стоимости (далее - КТС), в том числе и после выпуска товара, рассматривается автономно, т. е. как функция только отдела таможенного оформления и таможенного контроля (далее - ОТОиТК) таможенного поста и отдела контроля таможенной стоимости (далее - ОКТС) таможни, за редким исключением как функция отдела таможенной инспекции (далее -ОТИ) таможни при контроле после выпуска. В связи с этим считается, что эффективность КТС зависит только от усилий таможенных инспекторов подразделений ОТОиТК и ОКТС. С 2005 г. для таможенных органов введены текущие контрольные показатели эффективности деятельности по товарам «дефицита», чуть ранее - стои-
мостные профили риска, отражающие риск заявления декларантами недостоверных сведений о таможенной стоимости. Ответственность за выполнение данных направлений несут именно таможенные посты и ОКТС таможен. Однако эффективность усилий ОТОиТК таможенных постов и ОКТС таможен по достижению контрольных уровней стоимости невысока. Это не связано с тем, что данные подразделения, осуществляющие таможенный контроль в области таможенной стоимости, неправильно или неграмотно работают или не прилагают должных усилий, ведь по всей вертикали «пост-таможня-РТУ» осуществляются общее методическое руководство, последующий и ведомственный контроль решений, служебные проверки и т. д., что делает работу первичных контролирующих звеньев достаточно качественной и управляемой. В первую очередь, по мнению автора, низкая эффективность результатов контроля в области таможенной стоимости обусловлена тем, что современная система КТС таможен построена без учета принципов современной теории управления, а именно не учтен тот факт, что любая организация в современном мире представляет собой открытую систему, и на эффективность ее деятельности в целом или отдельных ее звеньев влияет внешняя среда, внешнее окружение.
В современном сложном мире для эффективного выполнения управленческих функций необходимо понимать действие этих внешних переменных. Хотя внутренние факторы (задачи и технологии, структура, люди в организации), несомненно, требуют влияния руководства организации в целях успешного функционирования и повышения эффективности достижения ее целей, организации приходится приспосабливаться к изменениям во внешнем окружении и соответствующим образом осуществлять внутренние изменения. В управленческой мысли представление о значении внешнего окружения и необходимости учитывать силы, внешние по отношению к организации, появилось еще в конце 50-х гг. XX в. Это стало важнейшим вкладом системного подхода в науку управления, поскольку подчеркивалась необходимость для руководителя рассматривать свою организацию как целостность, состоящую из взаимосвязанных частей, в свою очередь, опутанных связями с внешним миром [1]. Как пишет Элвар Элбинп, «внешнее окружение организации все больше становится источником проблем для современных руководителей. По сути дела, руководители самых важных для общества организаций - деловых, образовательных, государственных - под влиянием недавних событий в мире были вынуждены сосредоточить внимание на быстро изменяющейся среде и ее воздействиях на внутреннее строение организации».
В первую очередь внешние факторы, влияющие на деятельность организации, нужно идентифицировать, определить области их влияния, вектор и силу влияния, далее необходимо определить возможности организации по управлению, приспособлению к выявленным внешним факторам. Под влиянием идентифицированных характеристик внешних факторов в организации должны быть проведены адекватные внешней среде изменения. Например, могут быть внесены изменения в технологию работы на том или ином участке или в структуру организации, способствующие повышению эффективности функционирования проблемного участка, т. е. достижению поставленных целей.
Применяя для анализа существующего комплекса КТС в таможенных органах указанные выше положения системного подхода в управлении, считаем, что эффективность функционирования комплекса КТС зависит как от внутренних переменных таможенной организации, так и внешних факторов. Полагаем, что на современном
этапе недостаточно совершенствовать только внутренние переменные, пора учитывать и важнейшие факторы внешней среды, которые влияют на деятельность таможни при выполнении функции КТС (рис. 1). Необходимо переходить к разработке и принятию мер, позволяющих таможенной организации эффективно реагировать или влиять на внешние факторы, применяя в своей деятельности инструменты, способствующие уменьшению негативного влияния отрицательных внешних факторов на эффективность собственного функционирования в области КТС.
Среда косвенного воздействия
состояние экономики научно-технический прогресс групповые интересы : /
Среда прямого воздействия 1 /
поставщики 1 трудовые ресурсы / / / /
1 т >
организация внутренние переменные:
цели задачи структура технологии люди
потре / н >ч эители конкуренты \
социокультурные и политические изменения \ существенные для организации события в других странах
Рис. 1. Организация, ее внешняя и внутренняя среда
Применяя метод аналогии и основываясь на общепризнанном составе факторов внутренней и внешней среды организации, выявили основные факторы, влияющие на функциональную деятельность таможенных органов по КТС.
Внутренние факторы, влияющие на функционирование системы КТС:
1) цели (генеральная цель - соблюдение законности деятельности по КТС и поддержание эффективности разработанных тарифных мер государственного регулирования);
2) задачи (соблюдение точности и достижение высокой скорости при осуществлении КТС с учетом фискальной направленности определения таможенной стоимости);
3) материальные и информационные ресурсы таможенной организации (программные средства, базы данных, оснащенность компьютерами, оргтехникой, средствами связи, зданиями);
4) организационно-структурное построение таможенных организаций (по функциональному и иерархическому принципам);
5) технологии и процедуры, используемые в процессе контроля таможенной стоимости;
6) кадровый состав, мотивация персонала, компетентность должностных лиц, принимающих решения о КТС.
К внешним факторам прямого действия следует отнести:
1) национальное и международное законодательство по определению и контролю таможенной стоимости (определяющее полномочия и ограничения для таможенных органов и участников ВЭД в области КТС);
2) наличие судебных органов, имеющих полномочия оценивать решения, принятые таможенными органами;
3) прокуратуру, осуществляющую надзор за законностью действий таможенных органов;
4) характеристики участников ВЭД, являющихся поставщиками, образно говоря, «сырья», необходимого для процесса КТС, и выступающих как одна из категорий потребителей в данном процессе;
5) требования потребителей результатов деятельности по КТС.
Выше установлено, что система КТС - это метасистема, а ее эффективность в том числе зависит и от способности изменить внутренние факторы под влиянием информации о состоянии внешних факторов. Например, результаты судебной практики, оценивающей деятельность таможни с точки зрения законности принимаемых решений по КТС, должны влиять на персонал, технологию работы с целью преобразования этих внутренних переменных в том направлении, в котором указывает судебная практика (например, судом отменяются решения о корректировке таможенной стоимости, принятые с нарушением законодательно определенных сроков; реакцией на такое состояние внешней среды должно стать пристальное внимание руководства и личного состава таможенных органов на полное соблюдение установленных технологий контроля, в том числе и временных периодов).
Под поставщиками в данной работе понимаются участники ВЭД, вводящие в систему таможенного контроля документы, сведения, информацию о товарах, перемещаемых через таможенную границу РФ. Документы и сведения - это основной ресурс, подвергающийся в процессе таможенного контроля (на его документальном этапе) переработке, они являются и основным входом в процесс контроля таможенной стоимости. Согласно теории менеджмента лица, вводящие в производственную систему организации производственный ресурс, являются поставщиками (над ресурсом «информация о товаре» в таможенной организации осуществляется основная производственная операция таможенных органов - «таможенный контроль»), поэтому участники ВЭД в процессе таможенного контроля относятся к категории «поставщики» (рис. 2).
Внимание сфокусировано на влиянии одной из характеристик «поставщиков» -участников ВЭД на результативность, эффективность процесса КТС. Это характеристика добросовестности поставщиков, отражающая степень соответствия вводимых в систему документов и сведений о товаре их истинному содержанию.
Проведенный анализ внешней для процесса контроля таможенной стоимости среды по совокупности имеющихся в открытых источниках информации (были изучены материалы программных документов Правительства РФ, ФТС России, публикации в периодических изданиях, материалы Интернет-форумов, информационных сайтов, системы КонсультантПлюс) отражает широкий размах практики занижения таможенной стоимости и устойчивость данного явления в сфере перемещения товаров через таможенную границу РФ. Подделка документов о стоимости
Вход системы Преобразование в системе Выход системы
ресу ос от поставщика
товар
информация о товаре
документы на товар
Процесс контроля таможенной стоимости
Внутренние ресурсы организации
информация о стоимости товара
кадры
процедура контроля
и др.
решение по таможенной стоимости
Рис. 2. Процесс работы организации «вход-преобразование-выход»
товара является не исключением в практике таможенного оформления, а, к сожалению, правилом.
Как показывает анализ практики работы ОКТС ДВТУ и таможен Дальневосточного региона по КТС, без учета данного фактора внешней среды в системе КТС его результаты так и будут оставаться неудовлетворительными.
В практике КТС трудно выявить существенные признаки недостоверности, применяя только метод документального контроля входящих документов и сведений о товаре, так как товар проходит таможню со «вторым» комплектом документов и по той цене, которая нужна участнику ВЭД, а не по его реальной цене.
Но несмотря на примитивность схемы «двойных» инвойсов, она не может быть разрушена таможенными органами без изменения в системе контроля таможенной стоимости. Поэтому необходим переход от «чистого» документального контроля к комплексному подходу осуществления контроля в области таможенной стоимости с привлечением всех эффективных методов контроля.
Следует как можно быстрее сформировать систему полноценного и всестороннего контроля стоимостных характеристик внешнеторговых поставок после выпуска товаров, пока таможенные органы под давлением «чистых» «вторых» комплектов документов и осознания неэффективности действующего «документального» подхода к контролю таможенной стоимости не перешли к роли простого учета и регистрации стоимости товаров на границе.
В связи с этим предлагается учесть при построении системы КТС указанный фактор внешней среды - «поставщики», точнее такую их характеристику, как добросовестность (рис. 3).
Обобщим предпосылки комплексного подхода в системе КТС.
1. Документальный контроль не позволяет на этапе таможенного оформления выявить фальсификацию инвойса. В настоящее время порядок определения таможенной стоимости базируется на применении ст. 7 ГАТТ/ВТО, однако принимает совершенно иные формы в нашей стране. Причина этого - полная непрозрачность внешнеторговых поставок. ФТС России признает, что более 70% внешнеторговых контрактов и коммерческих документов создаются в России уже после поступления товара на таможенную территорию [2]. Ни для кого не является секретом, что лишь малая доля российских внешнеторговых предприятий работает на мировом рынке по законам мирового рынка, по законам здоровой конкуренции, здорового предпринимательства [3]. Остальные же занимаются тем, что подгоняют свои показатели под таможенные контрольные показатели любыми способами, или, напротив, чувствуют
Современный комплекс контроля таможенной стоимости
контроль таможенной стоимости на этапе таможенного оформления (ОТОиТК таможенного поста, по компетенции ОКТС таможни)
роль таможенной стоимости после выпуска
последующий документальный контроль таможенной стоимости вышестоящими звеньями (руководство таможенного поста, отделы таможни, РТУ)
повторный контроль в рамках действия стоимостных профилей риска (ОКТС таможни)
последующий документальный контроль при проведении общих таможенных ревизий (оТи, оКТС таможни или рТУ)
ведомственный контроль решений после выпуска (руководство таможенного поста, ПО, ОКТС таможни, РТУ)
' процедуру необходимо внедрить
Комплекс контроля таможенной стоимости с учетом внешнего фактора добросовестности участников ВЭД
контроль таможенной стоимости на этапе таможенного оформления (ОТОиТК таможенного поста, по компетенции ОКТС таможни)
конт золь таможенной стоимости после выпуска
последующий документальный контроль таможенной стоимости вышестоящими звеньями (руководство таможенного поста, отделы таможни, РТУ)
повторный контроль в рамках действия стоимостных профилей риска (ОКТС таможни)
последующий документальный контроль при проведении общих таможенных ревизий (ОТИ, ОКТС таможни или РТУ)
* последующий документальный контроль с учетом данных бухгалтерского учета, полученных при проведении специальных таможенных ревизий (ОТИ, ОКТС таможни, РТУ)
* оперативные мероприятия по выяснению достоверности заявленных сведений и подлинности представленных коммерческих документов (правоохранительный блок таможни, подраздления ДВОТ)
ведомственный контроль решений после выпуска (руководство таможенного поста, ПО, ОКТС таможни, рТУ)
Рис. 3. Необходимые преобразования в системе контроля таможенной стоимости, вызванные влиянием внешней среды
полную безнаказанность. На практике однородные товары предъявляются к таможенному оформлению с разницей в стоимости в несколько раз.
2. Судебная практика таможен Дальневосточного региона подтвердила невозможность полноценного использования формируемой ФТС России базы ценовой информации для законной корректировки существенно заниженной таможенной стоимости в случае формального наличия у декларанта «чистого» комплекта коммерческих документов.
3. Мировое законодательство в области таможенной стоимости либерально на этапе таможенного оформления грузов, так как основано на широком применении методов постаудита и проповедует презумпцию добросовестности участников ВЭД. Последнее обстоятельство имеет следствием широкое применение в развитых странах метода определения таможенной стоимости по цене сделки с ввозимым товаром, а добропорядочность участников ВЭД и нормальная цивилизованная система бухгалтерского учета внешнеторговых компаний дают возможность эффективного применения метода аудита. В российской же практике постаудит часто неэффективен,
так как широко распространена упрощенная система бухгалтерского учета, в том числе и во внешнеторговой сфере.
4. Анализ законодательной базы и практики взаимодействия ОКТС ДВТУ и отдела международного делового сотрудничества ДВТУ показал, что отсутствуют полноценно действующие соглашения с основными контрагентами по вопросам обмена информацией о заявленных характеристиках партии товара в стране контрагента (реальная инвойсная стоимость). При их появлении, несомненно, таможенным органам Дальневосточного региона станет легче доказать фальсификацию (например, действует соглашение с финами об обмене информацией о стоимости товаров, его действие приносит свои результаты [4]), а на современном этапе развития таможенной службы России более эффективно информационное взаимодействие между таможенными администрациями контрагентов по линии правоохранительного блока.
5. Объем «серого» импорта хоть и постепенно уменьшается, но все еще остается очень значительным [5].
6. Реальные денежные переводы за товар идут по нефиксируемым и неконтролируемым таможенными органами путям - через переводы физических лиц, поэтому не поддаются учету в рамках системы КТС [6].
7. Таможенной системой РФ получен опыт высокой эффективности операций правоохранительных органов во внешнеэкономической сфере по изменению мотивации участников процесса перемещения товара (результаты конфискации незаконно оформленных поставок сотовых телефонов [7]).
Для формирования эффективной системы контроля таможенной стоимости, по мнению автора, следует переходить в одноименном процессе на применение комплексного подхода, привлекая к нему ряд подразделений таможни, которые сегодня по своим функциям способны вместе эффективно выполнить поставленную задачу. Для этого необходимо сместить акцент на проведение углубленного контроля после выпуска поставок «проблемных» участников ВЭД, заявляющих стоимость своих товаров значительно ниже стоимости идентичных товаров, и перейти к концепции работы на единый результат нескольких подразделений по типу ранее существовавшего порядка действий структурных подразделений таможенных органов при проведении КТС товаров (приказ ГТК России от 12.05.2000 № 391, отмененный по формальному основанию - в целях упорядочения работы по сбору статистической отчетности о деятельности таможенных органов РФ).
Считаем, что необходима разработка аналогичного концепции типового положения по взаимодействию ОКТС, ОТИ и оперативного блока таможни/оперативной таможни при проведении КТС товаров после выпуска с целью повышения эффективности системы КТС. Причины налаживания такого взаимодействия в полной мере связаны с тем, что, по сути, на сегодняшний день исчерпан арсенал доступных в рамках компетенции ОКТС мер по корректировке заниженной таможенной стоимости. ОКТС помимо прямых выполняет еще и ряд не свойственных им функций по доказыванию недостоверности представляемых документов (назначение почерковедчес-ких экспертиз, инициирование запросов иностранным контрагентам с целью выяснения реальных торговых отношений и схем между контрагентами).
В функции ОКТС, согласно типовому положению, должны входить подготовка аналитических материалов о деятельности участника ВЭД, значительно занижающего таможенную стоимость, с изучением всех ценообразующих факторов, проведение сравнительного анализа заявленной стоимости и стоимости идентичных товаров на
рынке РФ. При подготовке материалов следует акцентировать внимание на вопросах, требующих проверки ОТИ. Участие ОТИ по такой схеме заключается в проведении по материалам ОКТС проверки после выпуска (таможенная ревизия). Правоохранительный блок по результатам деятельности ОКТС и ОТИ подключается к проверке и осуществляет запросы в таможенные органы иностранных государств.
Возможные недостатки такой схемы работы предсказуемы. Это, в первую очередь, нежелание непрофильных отделов (ОТИ, правоохранительного блока) выполнять такую работу. В данном случае работа в команде направлена не на перенос функций одного подразделения на другое, а преследует единую общегосударственную цель -поддержание законности в таможенном деле и эффективности таможенного регулирования [8].
Существует и риск, когда внедрение на постоянной основе подобного комплекса проверочных мероприятий даст повод таможенным постам формально осуществлять контроль таможенной стоимости. Поэтому в случаях, когда у таможни имеются основания для отказа декларанту в применении использованного им метода определения таможенной стоимости, должно быть принято решение о корректировке таможенной стоимости. Данный процесс необходимо контролировать ОКТС таможен, используя механизм ведомственного контроля с применением соответствующих мер воздействия на нарушивших технологии контроля должностных лиц таможенных постов.
Положительные результаты применения комплексного подхода, выражающиеся в проведении корректировок таможенной стоимости после выпуска по результатам таможенных ревизий со значительными доначислениями таможенных платежей или в заведении уголовных дел по фактам уклонения от уплаты таможенных платежей при применении схем «двойных» инвойсов [9], при одновременном широком освещении данных результатов в средствах массовой информации, по мнению автора, позволят сформировать в сознании участников ВЭД ощущение «неотвратимости и серьезности наказания» за противоправные махинации со стоимостью товара, что подвигнет их на решение переходить на нормальные схемы таможенного оформления. Результаты комплексного подхода, разоблачающие двойной документопоток, должны также развеять сомнения у судебных инстанций, до сих пор не принимающих довод таможенных органов о том, что безосновательное расхождение заявленной стоимости с мировой рыночной стоимостью идентичного товара является признаком ее недостоверности и может служить основанием для ее корректировки. Это усилит позицию таможенных органов в области законности принимаемых решений о корректировке таможенной стоимости.
Список использованных источников
1. Мескон М. Основы менеджмента. М.: Дело, 2000.
2. Письмо ФТС России от 13.07.2005 № 15-101/23664 «О направлении материалов относительно судебной практики по таможенной стоимости».
3. Финско-русская кооперация // Эксперт Северо-Запад. 2006. № 42. Режим доступа: www.expert.ru/printissues/northwest/2006/42/finsko_russkaya_kooperaciya/.
4. Публикация пресс-службы Петрозаводской таможни от 10.04.2006 «Таможенники Карелии и Финляндии активизируют правоохранительную деятельность»: Официальный сервер органов государственной власти Республики Карелия. Режим доступа: http://www.gov.karelia.ru/News/2006/04/0410_07.html.
5. Серый импорт душит бюджет // Деловой Петербург. 2006. 25 октября.
6. В Китай ушел $ 2,5 млрд. // Business & FM. 2007. 10 июля.
7. Вы еще не белые? Они уже идут к вам // SmartMoney. Аналитический деловой еженедельник. 2006. Режим доступа: http://www.smoney.ru/article.shtml?2006/04/10/334.
8. Материалы к заседанию Правительства РФ от 13.04.2006 по вопросу «Об основных направлениях таможенной политики на 2007-2009 годы». Разд. «Таможенная политика в части, касающейся определения таможенной стоимости».
9. Двойные инвойсы [Электрон. ресурс].
Режим доступа: http://www.tks.ru/crime/2006/05/31/06.
