CC BY
184
НАУКА И ТЕХНИКА - ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЕ
Е.Л. ЮФЕРЕВА
Контроль таможенной стоимости после выпуска: необходимость учёта внутренних и внешних факторов
В современном таможенном законодательстве и отдельных звеньях управления таможенных органов деятельность по контролю таможенной стоимости (КТС), в том числе и после выпуска товара, рассматривается автономно — как функция только отдела таможенного оформления и таможенного контроля (ОТОиТК) таможенного поста и отдела контроля таможенной стоимости (ОКТС) таможни, за редким исключением — как функция отдела таможенной инспекции (ОТИ) таможни при контроле после выпуска. Исходя из этого считается, что эффективность КТС зависит только от усилий таможенных инспекторов подразделений ОТОиТК и ОКТС, и то, что эта эффективность невысока, связано не с тем, что подразделения, осуществляющие таможенный контроль в области таможенной стоимости, неграмотно работают или не прилагают должных усилий, ведь по всей вертикали «пост-таможня-РТУ» осуществляются общее методическое руководство, последующий и ведомственный контроль решений, служебные проверки и т. д. Низкая эффективность результатов контроля в области таможенной стоимости обусловлена тем, в что современной системе контроля таможенной стоимости не учтен тот факт, что любая организация в современном мире представляет собой открытую систему и на эффективность ее деятельности в целом или отдельных ее звеньев влияет внешняя среда.
Для эффективного выполнения управленческих функций необходимо понимать действие этих внешних переменных. Несомненно, внутренние факторы (задачи и технологии, структура, люди в организации) требуют влияния руководства организации в целях успешного функционирования и повышения эффективности достижения целей, однако современным организациям
ЮФЕРЕВА Евгения Леонидовна — главный государственный таможенный инспектор отдела контроля таможенной стоимости Дальневосточного таможенного управления (г. Владивосток).
приходится приспосабливаться к изменениям во внешнем окружении и соответственным образом осуществлять изменения внутри себя. То есть в управлении необходим системный подход, который позволяет руководителю рассматривать свою организацию как целостность, состоящую из взаимосвязанных частей, в свою очередь опутанных связями с внешним миром (рис. 1).
Анализ существующего комплекса контроля таможенной стоимости в таможенных органах на основе системного подхода в управлении показывает, что эффективность функционирования комплекса КТС зависит как от внутренних переменных таможенной организации, так и от внешних факторов. Необходимо переходить к разработке и принятию таких мер, когда таможенная организация эффективно реагирует или влияет и на внутренние, и на внешние факторы, применяя в своей деятельности инструменты, способствующие уменьшению негативного влияния отрицательных внешних факторов на эффективность собственного функционирования в области КТС. среда косвенного воздействия:
состояние экономики
научно-техническии прогресс
среда прямого воздействия: |
|
поставщики
/
потребители
групповые интересы
* 1 : ■ +
организация
внутренние переменные:
цели
задачи
структура
технологии
люди
+
конкуренты_\
социокультурные и политические изменения V
V
\
существенные для организации события в других странах Рис. 1. Организация, ее внешняя и внутренняя среда
Внутренние факторы, влияющие на функционирование системы КТС:
1) цели (генеральная цель — соблюдение законности деятельности по КТС и поддержание эффективности разработанных тарифных мер государственного регулирования);
2) задачи (соблюдение точности и достижение высокой скорости в ходе контроля таможенной стоимости при учете фискальной направленности определения таможенной стоимости);
3) материальные и информационные ресурсы таможенной организации (программные средства, базы данных, оснащенность компьютерами, оргтехникой, средствами связи, зданиями);
4) организационно-структурное построение таможенных организаций (по функциональному и иерархическому принципу);
5) технологии и процедуры, используемые в процессе контроля таможенной стоимости;
6) кадровый состав, мотивация персонала, компетентность должностных лиц, принимающих решения о КТС.
К внешним факторам прямого действия следует отнести:
1) национальное и международное законодательство по определению и контролю таможенной стоимости (устанавливающее полномочия и ограничения для таможенных органов и участников ВЭД в области КТС);
2) наличие судебных органов, имеющих полномочия оценивать решения, принятые таможенными органами;
3) прокуратура, осуществляющая надзор за законностью действий таможенных органов;
4) участники ВЭД, являющиеся поставщиками «сырья», необходимого для процесса КТС, и выступающие как одна из категорий потребителей данного процесса;
5) потребители результатов деятельности по КТС — общество в целом и его части, получающие на выходе процесса КТС итоговую стоимость иностранных товаров, поступающих на внутренний рынок Российской Федерации (производители идентичных товаров, потребители иностранных товаров, государство как получатель таможенных платежей, граждане, получающие блага от государства через перераспределение поступивших в федеральный бюджет таможенных платежей, непосредственно участники ВЭД, являющиеся собственниками оформляемого товара).
Эффективность системы КТС как метасистемы зависит от способности изменить внутренние факторы под влиянием информации о состоянии внешних факторов. Результаты судебной практики, оценивающей деятельность таможни с точки зрения законности принимаемых решений по КТС, должны влиять на персонал, технологию работы с целью преобразовать эти внутренние переменные в том направлении, которое указывает судебная практика (например, судом отменяются решения о корректировке таможенной стоимости,
принятые с нарушением законодательно установленных сроков, реакцией на такое состояние внешней среды должно стать пристальное внимание руководства и личного состава таможенных органов к полному соблюдению установленных технологий контроля, в том числе и временных периодов).
Под поставщиками понимаются участники ВЭД, вводящие в систему таможенного контроля документы, сведения, информацию о товарах, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации. Документы и сведения являются основным ресурсом, подвергающимся в процессе таможенного контроля (на его документальном этапе) переработке, и основным входом процесса КТС (рис. 2).
вход системы
преобразование в системе
выход системы
ресурс от поставщика
товар
информация о товаре
документы на товар
процесс контроля таможенной
стоимости
внутренние ресурсы
организации
информация о
стоимости товара
кадры
процедура контроля
и др.
решение по таможенном стоимости
Рис. 2. Процесс работы организации «вход-преобразование-выход»
Одна из характеристик «поставщиков» — участников ВЭД, влияющая на результативность, эффективность процесса контроля таможенной стоимости — добросовестность, которая отражает степень соответствия вводимых в систему документов и сведений о товаре их истинному содержанию.
Анализ внешней для процесса контроля таможенной стоимости среды, по совокупности имеющейся в открытых источниках информации (были изучены материалы программных документов Правительства РФ, ФТС России, публикации периодических изданий, материалы Интернет-форумов, информационных сайтов, системы КонсультантПлюс), показывает широкий размах практики занижения таможенной стоимости и устойчивости данного явления в сфере перемещения товаров через таможенную границу РФ. Подделка документов о стоимости товара является не исключением в практике таможенного оформления, а, к сожалению, правилом. Но без учета данного фактора внешней среды в системе контроля таможенной стоимости его результаты так и будут оставаться неудовлетворительными. Обратимся к практике.
В ДВТУ был проведен ведомственный контроль за выполнением решения таможенного поста о принятии заявленной стоимости японских автомобилей.
Изучение всех обстоятельств совершения сделки показало, что в контракте было оговорено обязательство иностранного контрагента предоставить вместе с импортируемыми автомобилями аукционные листы на каждый автомобиль. Согласно условиям продажи японская сторона имеет выход на многие японские аукционы и продает контрагенту в РФ автомобили по цене, равной согласованной с российской стороной аукционной цене автомобиля. После покупки и формирования партии автомобилей японский контрагент направляет автомобиль и аукционный лист российскому покупателю. По представленному к таможенному оформлению вместе с автомобилем аукционному листу таможенный орган может идентифицировать автомобиль согласно указанным в листе сведениям (название аукциона, номер лота, номера номерных агрегатов и др.), найти и проверить его цену в открытой для общего доступа аукционной статистике (на интернет-сайтах). Имеющаяся в распоряжении таможенного органа информация открытого доступа (аукционная статистика) в рассматриваемом случае служит источником проверочной информации при контроле таможенным органом таможенной стоимости ввезенных автомобилей. Достоверность такой информации подтверждается следующим: 1) информация формируется непосредственно продавцом — аукционом; 2) она признана и используется подавляющим большинством российских компаний, занимающихся покупкой автомобилей на японском рынке.
При анализе пакета документов специалистами ДВТУ установлены признаки того, что представленные декларантом документы и сведения не достоверны. А это согласно п. 5 ст. 323 Таможенного кодекса РФ является основанием для принятия решения о несогласии с избранным методом определения таможенной стоимости товаров. А именно:
- аукционные листы, подтверждающие таможенную стоимость, поддельны (сопоставление результатов почерковедческой экспертизы показало, что аукционные листы заполнены одним лицом, тогда как они должны оформляться как минимум двумя лицами, так как представлены с двух разных независимых аукционов — Щ и И88) и, следовательно, не содержат достоверных сведений;
- при проверке сведений, содержащихся в аукционном листе (об автомобиле и его реализации), установлено, что в аукционной статистике по указанному в поддельном аукционном листе номеру лота невозможно найти автомобиль, а следовательно, подтвердить данными из открытых источников информации соответствие заявленных качественных характеристик автомобиля и его цены качественным характеристикам, определенным аукционом, и официальной аукционной цене при первой продаже на рынок. Однако такое заключение было оспорено декларантом, и суд вынес решение в пользу участника ВЭД.
Таким образом, окончательно была принята заявленная таможенная стоимость партии японских автомобилей. Но решение суда и принятое во ис-
полнение него решение таможенного органа не отражают реальной картины и не достигают цели КТС — законности действий и эффективности применения тарифа. После выпуска отделом ОКТС ДВТУ непроцессуальным путем установлены факты, доказывающие недостоверность сведений о таможенной стоимости автомобилей. По запросу с аукциона И88 были получены копии подлинных аукционных листов по некоторым автомобилям. Данные листы по номеру лота отличаются от представленных декларантом поддельных аукционных листов. По номерам лотов, указанных в подлинных аукционных листах, и данным аукционной статистики была установлена фактическая стоимость реализации автомобилей, которая существенно превышает их заявленную стоимость. В результате неформальной переписки с иностранным поставщиком было дополнительно установлено, что автомобили ниже аукционной стоимости он не продает, а наоборот, в цену реализации закладывает другие накладные расходы и собственную прибыль.
На практике установить такие признаки недостоверности, применяя только метод документального контроля входящих документов и сведений о товаре, невозможно, ибо товар проходит таможню со «вторым» комплектом документов и по той цене, которая нужна участнику ВЭД, а не по его реальной цене1.
Несмотря на свою примитивность, схема «двойных» инвойсов не может быть разрушена таможенными органами без изменения в системе контроля таможенной стоимости. Необходимо от «чистого» документального контроля перейти к комплексному методу — осуществлению контроля в области таможенной стоимости с привлечением всех эффективных методов контроля. Следует как можно быстрее сформировать систему полноценного и всестороннего контроля стоимостных характеристик внешнеторговых поставок после выпуска, пока под давлением «вторых» комплектов документов и осознания бессильности действующего «документального» подхода к контролю таможенной стоимости роль таможенных органов не свелась к простому учету и регистрации стоимости товаров на границе.
В связи с этим предлагаем в построении системы КТС учесть такой фактор внешней среды, как «поставщики», и такую его характеристику, как добросовестность.
Каковы же предпосылки для осуществления комплексного подхода в системе контроля таможенной стоимости?
1. Документальный контроль не позволяет на этапе таможенного оформления выявить фальсификацию инвойса. В настоящее время порядок опреде-
1 См. раздел 6 Пояснительной записки к Плану действий ФТС России по реализации Концепции развития таможенных органов Российской Федерации на 2006-2010 гг. Идентифицирована общегосударственная проблема «Заявление недостоверных сведений о таможенной стоимости ввозимых на таможенную территорию Российской Федерации товаров недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности с целью минимизации подлежащих уплате таможенных платежей и, как следствие, непоступление денежных средств в федеральный бюджет».
ления таможенной стоимости базируется на ст. 7 ГАТТ ВТО, однако в нашей стране он принимает иные формы. Причина этому — полная непрозрачность внешнеторговых поставок. ФТС России признает, что более 70 % внешнеторговых контрактов и коммерческих документов создаются в России и уже после поступления товара на таможенную территорию2. Ни для кого не секрет, что лишь малая доля российских внешнеторговых предприятий работает по законам мирового рынка, в условиях здоровой конкуренции и честного предпри-нимательства3. Остальные же занимаются тем, что любыми способами подгоняют свои показатели под таможенные контрольные показатели или, напротив, чувствуя полную безнаказанность, действуют в открытую. На практике однородные товары предъявляются к таможенному оформлению с разницей в стоимости в несколько раз.
2. Судебная практика таможен Дальневосточного региона подтвердила невозможность полноценного использования формируемой ФТС России базы ценовой информации для законной корректировки существенно заниженной таможенной стоимости в случае наличия у декларанта «чистого» комплекта коммерческих документов.
3. Мировое законодательство в области таможенной стоимости либерально на этапе таможенного оформления грузов, так как основано на широком применении методов постаудита и проповедует презумпцию добросовестности участников ВЭД. Благодаря этому в развитых странах используется метод определения таможенной стоимости по стоимости сделки с ввозимым товаром, а добропорядочность участников ВЭД и нормальная цивилизованная система бухгалтерского учета внешнеторговых компаний дают возможность эффективного применения метода аудита. В российской же практике постаудит часто не эффективен, из-за широкого распространения упрощена система бухгалтерского учета, в том числе и во внешнеторговой сфере.
4. Анализ законодательной базы и практики взаимодействия ОКТС ДВТУ и отдела международного делового сотрудничества ДВТУ показал, что отсутствуют полноценно действующие соглашения с основными контрагентами по вопросам обмена информацией о заявленных характеристиках партии товара в стране контрагента (реальная инвойсная стоимость). При их появлении таможенным органам Дальневосточного региона станет легче доказать фальсификацию. Например, действует соглашение с финнами об обмене информацией о стоимости товаров, его действие приносит свои результаты4, а на современном этапе развития таможенной службы России более эффективно информационное взаимодействие между таможенными администрациями контрагентов по линии правоохранительного блока.
2 О направлении материалов относительно судебной практики по таможенной стоимости: письмо ФТС России № 15-101/23664 от 13.07.2005.
3 Финско-русская кооперация // Эксперт Северо-Запад. 2006. № 42. Режим доступа: www.expert.ru/printissues/ northwest/2006/42/finsko_russkaya_kooperaciya/
4 См.: Таможенники Карелии и Финляндии активизируют правоохранительную деятельность [Электронный ресурс] // Пресс-служба Петроза-водской таможни от 10.04.2006. Режим доступа: http://www.gov.karelia.ru/ News/2006/04/0410_07.html
5. Объем «серого» импорта постепенно уменьшается, но все еще остается очень значительным5.
6. Реальные денежные переводы за товар идут по не фиксируемым и не контролируемым таможенными органами путям — через переводы физических лиц, поэтому не поддаются учету в рамках системы КТС6.
7. Таможенной системой РФ во внешнеэкономической сфере наработан опыт по изменению мотивации участников процесса перемещения товара (результаты конфискации незаконно оформленных поставок сотовых телефонов)7.
Для формирования эффективной системы контроля таможенной стоимости предлагается применять комплексный подход, привлекая таможни, которые способны вместе эффективно выполнить поставленную задачу. Для этого необходимо сместить акцент на проведение углубленного контроля после выпуска поставок «проблемных» участников ВЭД, заявляющих стоимость своих товаров значительно ниже стоимости идентичных товаров, и перейти к работе на единый результат нескольких подразделений по типу существовавшего порядка действий структурных подразделений таможенных органов при проведении таможенного контроля таможенной стоимости товаров (приказ ГТК России № 391 от 12.05.2000, отмененный по формальному основанию — в целях упорядочения работы по сбору статистической отчетности о деятельности таможенных органов Российской Федерации).
Необходима также разработка аналогичного по концепции Типового положения по взаимодействию ОКТС, ОТИ и оперативного блока таможн (оперативной таможни) при проведении контроля таможенной стоимости товаров после выпуска в целях повышения эффективности системы контроля таможенной стоимости. Необходимость возникновения такого взаимодействия обусловлена тем, что на сегодняшний день исчерпан арсенал доступных в рамках компетенции ОКТС мер по корректировке заниженной таможенной стоимости. ОКТС, помимо прямых, выполняет еще и ряд несвойственных ему функций по доказыванию недостоверности представляемых документов (назначение почерковедческих экспертиз, инициирование запросов иностранным контрагентам с целью выяснить реальные торговые отношения и схемы взаимодействия контрагентов).
В функции ОКТС по такому Типовому положению должны входить подготовка аналитических материалов о деятельности участника ВЭД, значительно занижающего таможенную стоимость, с изучением всех ценообразу-ющих факторов, проведение сравнительного анализа заявленной стоимости и стоимости идентичных товаров на рынке РФ. При подготовке материалов должно быть акцентировано внимание на вопросы, требующие проверки ОТИ.
5 Серый импорт душит бюджет // Деловой Петербург. 2006. 25 окт.
6 В Китай ушел $ 2,5 млрд // Business & FM. 2007. 10 июля.
7 Вы еще не белые? Они уже идут к вам // SmartMoney. 2006. № 5. 10 апр. Режим доступа: http://www.smoney. ru/article.shtml?2006/04/10/334.
Участие ОТИ по такой схеме — проведение по материалам ОКТС проверки после выпуска (таможенная ревизия). Правоохранительный блок по результатам деятельности ОКТС и ОТИ подключается к проверке и осуществляет запросы в таможенные органы иностранных государств (рис. 3).
Современный комплекс контроля таможенной стоимости
контроль таможенной стоимости на этапе таможенного оформления (ОТОиТК таможенного поста, по компетенции ОКТС таможни )
контроль таможенной стоимости после выпуска
последующий документальный контроль таможенной стоимости вышестоящими звеньями (руководство таможенного поста, отделы таможни, РТУ)
повторный контроль в рамках действия стоимостных профилей риска (ОКТС таможни)
последующий документальный контроль при проведении общих таможенных ревизий (ОТИ, ОКТС таможни или РТ^
ведомственный контроль решений после выпуска (руководство таможенного поста, ПО, ОКТС таможни, РТУ)
Комплекс контроля таможенной стоимости с учетом внешнего фактора добросовестности участников ВЭД_
контроль таможенной стоимости на этапе таможенного оформления (ОТОиТК таможенного поста, по компетенции ОКТС таможни )
контроль таможенной стоимости после выпуска
последующий документальный контроль таможенной стоимости вышестоящими звеньями (руководство таможенного поста, отделы таможни, РТУ)
повторный контроль в рамках действия стоимостных профилей риска (ОКТС таможни)
последующий документальный контроль при проведении общих таможенных ревизий (ОТИ, ОКТС таможни или РТ^
* последующий документальный контроль с учетом данных бухгалтерского учета, полученных при проведении специальных таможенных ревизий (ОТИ, ОКТС таможни, РТУ)
* оперативные мероприятия по выяснению достоверности заявленных сведений и подлинности представленных коммерческих документов (правоохранительный блок таможни, подраздления ДВОТ)
ведомственный контроль решений после выпуска (руководство таможенного поста, ПО, ОКТС таможни, РТУ)
* Процедуру необходимо внедрить Рис. 3. Необходимые преобразования в системе контроля таможенной стоимости, вызванные влиянием внешней среды
Возможные минусы такой схемы действий обусловлены и недостатком опыта у ОТИ и правоохранительного блока в сфере исполнения по КТС. Но работа в команде преследует единую общегосударственную цель — поддержание законности в таможенном деле и эффективности таможенного регулирования8. А при участии специалиста ОКТС специфические вопросы должны быть переадресованы ему, как того требует принцип специализации труда.
8 Материалы к заседанию Правительства РФ от 13.04.06 по 2 вопросу «Об основных направлениях таможенной политики на 2007-2009 годы», раздел «Таможенная политика в части, касающейся определения таможенной стоимости».
Существует и риск, когда внедрение на постоянной основе подобного комплекса проверочных мероприятий даст повод таможенным постам формально осуществлять контроль таможенной стоимости. Поэтому в случаях, когда у таможни имеются основания для отказа декларанту в применении использованного им метода определения таможенной стоимости, должно быть принято решение о корректировке таможенной стоимости. Данный процесс необходимо контролировать ОКТС таможен, используя механизм ведомственного контроля с применением соответствующих мер воздействия на нарушивших технологии контроля должностных лиц таможенных постов.
Положительные результаты применения комплексного подхода, выражающиеся в проведении корректировок таможенной стоимости после выпуска по результатам таможенных ревизий со значительными доначислениями таможенных платежей или в заведении уголовных дел по фактам уклонения от уплаты таможенных платежей при использовании схем «двойных» инвой-сов9, при одновременном широком освещении данных результатов в средствах массовой информации, позволят сформировать в сознании участников ВЭД ощущение «неотвратимости и серьезности наказания» за противоправные махинации со стоимостью товара, что заставит их перейти на нормальные схемы таможенного оформления. Результаты комплексного подхода, разоблачающие двойной документопоток, должны также развеять сомнения у судебных инстанций, до сих пор не принимающих доводы таможенных органов о том, что безосновательное расхождение заявленной стоимости с мировой рыночной стоимостью идентичного товара является признаком ее недостоверности и может служить основанием для корректировки. Это усилит позицию таможенных органов в области законности принимаемых решений о корректировке таможенной стоимости.
9 По материалам статьи «Двойные инвойсы» от 31.05.2006, помещённой на сайте «Таможенный компьютерный сервис» Мурманской таможней по фактам фальсификации инвойсов (сведения получены от финской стороны) и неуплаты таможенных платежей возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 188 УК РФ [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.tks.rU/crime/2006/05/31/06.5 Серый импорт душит бюджет // Деловой Петербург. 2006. 25 окт.
