CC BY
481
А.В. САФРОНОВ
О проблемах реализации системы управления рисками в ДВТУ
В условиях развития внешнеэкономической деятельности России на современном этапе на первый план выходят проблемы скорости прохождения таможенных процедур товарами, перемещаемыми через государственную границу РФ, качества таможенного контроля, обеспечивающего полноту взимания таможенных платежей, и обеспечение соблюдения законодательства Таможенного союза и законодательства РФ. Созданная система управления рисками на основании выборочности и достаточности таможенного контроля призвана решить данные проблемы.
Ключевые слова: система управления рисками, профиль риска, электронное декларирование, удаленный выпуск.
Возросшие возможности современных информационных технологий стимулируют российскую таможенную службу к совершенствованию процедур, правил и принципов таможенного контроля, что подтверждается следующими документами: Концепция системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации (утв. приказом ГТК России от 26.09.2010 № 1069), Таможенный кодекс Таможенного союза (ТК ТС), федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», и др., которые предполагают исключение с 01 января 2014 г. письменной формы декларирования товаров и переход на электронное декларирование. В связи с этим возникает необходимость выработки в рамках стратегии таможенного контроля системы мер, связанных с оценкой рисков. Система управления рисками (СУР) должна стать для инспектора помощником, позволяющим в короткий срок принять верное решение по выбору форм таможенного контроля на основе принципа выборочности и достаточности. Внедрение СУР является комплексной задачей, затрагивающей широкий спектр деятельности таможенной службы Российской Федерации.
Основная роль в организации деятельности должностных лиц таможенных органов по минимизации рисков отводится аналитической работе.
САФРОНОВ Александр Викторович — кандидат экономических наук, заместитель начальника СОТК — начальник ОКиПСУР ДВТУ, г. Владивосток.
Анализ деятельности таможенных органов, подчиненных ДВТУ, показывает, что количество оформленных партий товаров, в сравнении с 2009 г., увеличилось на 18 % (в 2009 г. — 325 023 партии товаров, в 2010 г. — 384 703); количество оформленных деклараций в сравнении с 2009 г. увеличилось на 34,8 % (с 149 746 до 201 895 ДТ), профили риска применялись за истекший период на 6 % больше, чем в 2009 г. (с 18 % в 2009 г. до 24 % в 2010 г., 58 478 и 91 366 партий товаров соответственно). При этом отмечается снижение на 4 % количества партий товаров, в отношении которых проводился таможенный досмотр (с 11 % в 2009 г. до 7 % в 2010, к 34 836 и 28 632 партиям товаров соответственно)1.
Результативность таможенных досмотров в рамках СУР, по количеству возбужденных дел об административных правонарушений (АП), снизилась на 2 % (в 2009 г. — 1200 дел об АП, в 2010 г. — 1178). При этом количество корректировок таможенной стоимости за истекший период увеличилось на 16 % (в 2009 г. — 24 276 КТС, в 2010 г. — 28 165). Сумма доначисленных таможенных платежей увеличилась на 868 млн р. (на 48 % в сравнении с 2009 г., что составило рост с 1804 до 12 672 млн р., соответственно), сумма наложенных штрафных санкций увеличилась в 6 раз (с 27 млн р. в 2009 г. до 152 млн р. за 2010 г.) (рис. 1).
1|
1 § Я § £ Я |Я Я * Я § " ^
Оформлено Оформлено Оформлено Резуль- Количество Довзыскано Наложено
партий партий партий тативные КТС таможенных штрафов
товаров товаров товаров таможенные (шт.) платежей (млн р.)
(шт.) по ПР (шт.) с досмотром досмотры (млн р.)
(шт.) (шт.)
Рис. 1. Основные показатели работы ДВТУ в рамках СУР в 2009-2010 гг.
Минимизация рисковых ситуаций при таможенном оформлении и таможенном контроле часто зависит от количества и качества подготавливаемых профилей риска (ПР) и ориентировок (как функциональными подразделениями таможен, так и аппаратом управления).
■ 2009
■ 2010
1 Информация подготовлена на основании отчета формы 78-СУР.
За 2010 г. ДВТУ разработаны 128 проектов зональных и региональных ПР, утверждены 104 ПР (доля утвержденных составила 81 %), в то время как за аналогичный период 2009 г. разработано 192 ПР, утверждено 148 (доля утвержденных составила 77 %). В целом количественная доля утвержденных ПР увеличилась в 2010 г. на 4 %.
В ДВТУ утверждено и направлено в таможни региона 117 ориентировок, что на 14 % больше, чем за аналогичный период 2009 г. (в 2009 г. утверждено 103 ориентировки, из которых 49 региональных и 54 зональных), из которых 63 зональных и 54 региональных. В результате применения ориентировок, сумма довзысканных платежей по КТС составила более 6 млн р., возбуждено 34 дела об АП, что на 36 % больше, чем в 2009 г. (в 2009 г. возбуждено 25 дел об АП и 1 уголовное дело).
С начала 2010 г. таможенными органами региона утвержден 251 срочный профиль риска (СПР), темп прироста количества утвержденных СПР составил 10 % (за 2009 г. — 228 СПР). Общая эффективность СПР составила 50 % (возбуждено 97 дел об АП), причем эффективность в сравнении с аналогичным периодом прошлого года снизилась на 11 % (рис. 2).
СПР — это результат работы, прежде всего, функциональных подразделений, их инструмент прямого воздействия на процесс таможенного оформления и таможенного контроля. В дальнейшем результативные СПР должны находить реализацию в региональных и зональных профилях риска.
Однако существующая система разработки, согласования и доведения до таможен региона СПР в условиях развития электронного декларирования требует оптимизации. В первую очередь путем выполнения всех операций в электронном виде с применением цифровых подписей (ЭЦП) всех задействованных лиц, вплоть до исключения бумажных носителей в целом.
Задачи по ускорению и упрощению таможенных операций, определенных ТК ТС, выполнимы только через внедрение эффективной и легко адаптивной системы управления рисками на основе реализуемых перспективных технологий электронного декларирования (рис. 3).
Таможенными органами Дальневосточного региона технологии электронного декларирования с использованием ВИТС (ЭД-1) применяются с 2005 г.
2009 г. Всего 228 СПР
2010 г. Всего 251 СПР
□ Результативные СПР
□ Нерезультативные СПР
Рис. 2. Разработка срочных профилей рисков ДВТУ в 2009-2010 гг.
За период с 2005 по 2009 г. с их помощью оформлено более 35 тыс. деклараций. В декабре 2009 г. к системе ЭД-2 были подключены восемь таможенных постов Владивостокской, Находкинской, Уссурийской и Хабаровской таможен.
Таможенный Начальник
пост СОТК РТУ
*
о Н
^ ОПСУР ^ ОКиПСУР
н
таможни ДВТУ
Функциональные Функциональные
подразделения подразделения
таможни РТУ
Рис. 3. Предлагаемая схема создания и согласоваия ПСПР
— Создание ПСПР в функциональном подразделении таможни и направление в ОПСУР таможни;
— Автоматическая выгрузка после подписания (с использованием ЭЦП*) ПСПР в ОКиПСУР РТУ;
— ПСПР автоматически направляется на согласование начальнику СОТК РТУ;
— После согласования начальником СОТК РТУ СПР автоматически выгружается на таможенный пост и блокирует возможность выпуска ДТ.
* Предлагается использовать электронные цифровые подписи, для ускорения процесса согласования.
Выпуск первой электронной декларации через Интернет осуществлен 23 декабря 2009 г. таможенным постом «Морской порт Восточный» Находкинской таможни. С сентября 2010 г. все таможенные посты Дальневосточного региона, уполномоченные на принятие таможенных деклараций, подключены к системе интернет-декларирования. В первом квартале 2010 г. зарегистрировано чуть более 200 деклараций на товары, оформленных в ЭД-2, во втором — более 3200 деклараций, в третьем — почти 13 тыс. деклараций, или более 20 % от общего количества оформленных деклараций. В ДВТУ еженедельный показатель доли интернет-деклараций2 на конец 2010 г. составлял порядка 55 %. Неуклонно растет и количество участников ВЭД, оценивших преимущества интернет-декларирования. На сегодня их более 2400.
Если в 2009 г. таможенными органами ДФО было оформлено 2 декларации с применением интернета, то в 2010 г. их количество составило более 35 тыс. (рис. 4). В январе 2011 г. количество деклараций, оформленных с применением интернет-технологий, выросло на 60 %. Неуклонно растет и количество участников ВЭД, предпочитающих интерактивный способ таможенного оформления.
2 Информация о проблемах применения СУР при электронном декларировании подготовлена во взаимодействии с ОВПТТ ДВТУ.
Так, в первом полугодии 2010 г. количество пользователей технологии интернет-декларирования составило чуть более 450 организаций-декларантов, к февралю 2011 г. — превысило 3 тысячи.
ДВТУ 45 3 .
Якутская таможня 77
Магаданская таможня
Сахалинская таможня 60 2 _
Хасанская таможня 56
Уссурийская таможня 50 2'
Благовещенская таможня 50
Биробиджанская таможня Находкинская таможня Камчатская таможня
Владивостокская таможня 40 3
Чукотская таможня 38
Амурская таможня Хабаровская таможня Ванинская таможня
% 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %
П ЭД-2 □ ЭД-2 □ Письменная форма
Рис. 4. Результаты внедрения в ДВТУ ЭД-2 в 2010 г. (%)
Следует отметить, что возможности совершенствования СУР в рамках электронного декларирования осложняют следующие факторы:
1. Проверка достоверности сведений, заявленных в электронных декларациях, осуществляется с помощью традиционных методик, применяемых при письменной форме декларирования.
При рассмотрении указанного вопроса важно отметить значение контроля таможенной стоимости в целом при осуществлении таможенного контроля. Согласно п. 4 ст. 65 ТК ТС заявляемая таможенная стоимость товаров и предоставляемые сведения, относящиеся к ее определению, должны основываться на достоверной, количественно определяемой и документально подтвержденной информации, т. е. одним из базовых условий заявления таможенной стоимости является наличие ее документального подтверждения.
Согласно п. 11 Порядка контроля таможенной стоимости (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 20.09.2010 № 376), с целью принятия решения в отношении таможенной стоимости товаров, таможенный орган проводит дополнительную проверку (ст. 69 ТК ТС) любым способом, не запрещенным таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством государства — члена Таможенного союза. ТК ТС установлены формы таможенного контроля (ст. 110 ТК ТС). Одной из таких форм является проверка
23
70
30
38
44
48
50
47
53
42
10
48
42
58
57
62
37
63
документов и сведений (ст. 111 ТК ТС), которая проводится с целью установления достоверности сведений, подлинности документов и (или) правильности их заполнения и (или) оформления.
В случае электронного декларирования проверка подлинности, достоверности документов, а также документального подтверждения таможенной стоимости невозможна ввиду отсутствия в распоряжении таможенных органов их бумажных носителей.
Действующая в настоящее время система управления рисками предполагает, что при несоответствии заявленной таможенной стоимости определенным уровням индекса таможенной стоимости должностное лицо проводит проверочные мероприятия, основу которых составляет запрос дополнительных документов и сведений, который делается по стандартному перечню, включающему, например, представление экспортной декларации, прайс-листов заводов-изготовителей, и др.
Доказательное значение подобного рода документов ничтожно: подтвердить сведения из распечатанной электронной экспортной декларации, оформленной в КНР, таможенные органы оперативно (в рамках срока выпуска товаров) в настоящее время не в состоянии, сведения из представленного прайс-листа предприятия-контрагента — тем более. Однако таможенными органами данные и подобные документы требуются, на основании анализа именно этих документов принимаются решения по таможенной стоимости и в дальнейшем по выпуску товаров.
Контроль таможенной стоимости, валютный контроль, контроль соблюдения нетарифных ограничений и иные виды контроля традиционно основывались на проверке бумажных носителей: проверке штампов, печатей, отсутствия подчисток, помарок, и др. В настоящее время в таможенных органах нет четко отработанной и понятной методики осуществления контроля в обозначенных направлениях при применении электронного декларирования. Традиционная же методика, основанная на оценке физического носителя информации (бумажного), в условиях электронного декларирования, не применима.
2. Отсутствие единого информационного пространства.
У организаций, деятельность которых непосредственно контролируется таможенными органами, до настоящего времени отсутствует информационное взаимодействие с применением интернет-технологий. Например, склады временного хранения (СВХ) не включены в систему электронного предоставления сведений ни для направления форм отчетности, ни для оперативного извещения о выпуске товаров, предусмотренного приказом ГТК России от 30.04.2004 № 395 (подобное применимо и к информации о прибытии транспортного средства и товара).
Электронной остается исключительно процедура декларирования, все иные операции и решения как контролирующих органов, так и участника ВЭД
сопровождаются бумажными документами, что приводит к необходимости дублировать представление сведений декларантам на бумажных носителях. При применении электронного декларирования необходимо менять подходы к проверке сведений, заявляемых участниками ВЭД, которые должны основываться на анализе информации, полученной из разных источников. Видится, что концептуально решить проблемы осуществления сквозного таможенного контроля как внутри Таможенного союза, так и во взаимодействии с другими государствами может создание единого информационного пространства на базе Межведомственной интегрированной автоматизированной информационной системы (МИАИС).
3. Отсутствие внедренных информационных систем, обеспечивающих безбумажные технологии в рамках применения СУР.
Если выявление профилей рисков большей частью автоматизировано, то принятие решений и формализация принятых решений осуществляется с применением традиционных бумажных документов.
Отсутствие электронного документооборота при взаимодействии структурных подразделений таможенных органов, а также должностных лиц структурных подразделений, в том числе в рамках СУР, нивелирует преимущества электронного декларирования.
4. Отсутствие порядка совершения должностными лицами таможенных операций при электронном декларировании.
Действующая в настоящее время Инструкция о совершении таможенных операций при декларировании товаров в электронной форме, утвержденная приказом ГТК России от 30.03.2004 № 395, не отвечает требованиям законодательства и не содержит конкретного перечня всех операций, осуществляемых должностным лицом таможенного органа при проверке электронной декларации. Общеустановленный порядок проверки декларации основывается исключительно на применении письменной формы декларирования и, соответственно, на проверке бумажных экземпляров документов. Между тем технология электронного декларирования имеет существенные, очень значимые отличия от общеустановленного порядка. Программные средства не позволяют совершать операции, обычные для бумажного оформления. Например, проверка условий регистрации декларации основана на проверке документов, подтверждающих сведения, заявленные в декларации. В электронном декларировании подача декларации не сопровождается представлением документов. Соответственно, этап проверки условий регистрации декларации происходит в электронном декларировании после принятия решения о присвоении регистрационного номера, такая же ситуация с проверкой полномочий лица.
Таким образом, назрела необходимость в актуализации приказа ГТК России от 30.03.2004 № 395 с учетом положений ТК ТС, ФЗ-311 и развитием интернет-технологий.
5. Проблемы, связанные с функционированием центров электронного декларирования (ЦЭД).
С 12 января 2011 г. в ДФО начали работу два ЦЭД: Владивостокский и Приамурский (штатная численность каждого — 12 единиц). Серьезным препятствием для развития ЦЭД в регионе является исключение морских портов из технологии удаленного выпуска.
Согласно положениям Порядка, утвержденного приказом ФТС России от 10.12.2009 № 2233 «Об утверждении Порядка совершения должностными лицами таможенных органов таможенных операций при декларировании и выпуске товаров и транспортных средств, размещаемых на складах временного хранения, расположенных в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации», технология удаленного выпуска регламентирует совершение таможенных операций при декларировании и выпуске товаров только после их прибытия на таможенную территорию Российской Федерации и размещения на складах временного хранения.
Следовательно, технология удаленного выпуска не применяется в отношении следующих категорий товаров:
— размещаемых на временное хранение в иных местах, помимо СВХ;
— задекларированных до их ввоза на таможенную территорию Таможенного союза (предварительное таможенное декларирование);
— вывозимых с таможенной территории Таможенного союза.
Вместе с тем, компетенция ЦЭД по регистрации деклараций на товары указанных категорий не ограничена. Основания для отказа в регистрации деклараций в подобных случаях отсутствуют. ЦЭД имеет право осуществлять фактический таможенный контроль в отношении указанных категорий товаров только при взаимодействии с иными таможенными органами. Однако порядок такого взаимодействия на федеральном уровне не разработан.
Отсутствие разработанной технологии для работы ЦЭД создает предпосылки для нарушения таможенного законодательства в области осуществления фактического контроля, закрепления его результатов, а также прав декларанта на своевременное уведомление о назначенном таможенном досмотре/ осмотре.
Решением проблемы может стать внесение соответствующих изменений в приказ ФТС России от 18.02.2010 № 317 «Об утверждении перечня таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль товаров и транспортных средств в соответствии с приказом ФТС России от 10.12.2009 № 2233».
6. Необходимость выработки новых стандартов работы функциональных подразделений.
Возможности электронного декларирования позволяют функциональным подразделениям таможен и таможенного управления в оперативном режиме осуществлять контроль за таможенным оформлением товаров и транспортных средств и своевременно выявлять рисковые ситуации.
Протоколирование всех действий как участника ВЭД, так и должностного лица таможенного поста позволяет перевести контроль за таможенным оформлением на качественно новый уровень. Для этого необходимо, чтобы функциональные подразделения осуществляли контроль за деятельностью постов, исходя из новых возможностей программных средств.
7. Необходимость развития таможенного контроля после выпуска.
Попытки адаптировать под электронные технологии ныне действующие
способы проверки достоверности сведений просто возвращают письменную форму декларирования. Так, в соответствии с существующим на сегодня порядком таможенного оформления декларация на товар, поданная с применением интернета, в любой момент может быть переведена на бумажное оформление по непрозрачным для участника ВЭД основаниям (в соответствии с действующей системой управления рисками). С одной стороны, таможенными органами активно пропагандируется внедрение электронного декларирования, с другой — действующее законодательство не гарантирует участнику ВЭД, что воспользовавшись новой технологией, он не попадет в условия необходимости дублирования электронных форм документов представлением документов на бумажном носителе. Причем, воспользовавшись удаленной подачей, он будет вынужден представлять эти документы за тысячи километров от места нахождения.
Решением обозначенной проблемы может являться ориентация СУР на максимально возможное сокращение объектов таможенного контроля до выпуска и смещение акцентов на таможенный контроль после выпуска.
Действующим таможенным законодательством предусмотрены разнообразные механизмы для осуществления таможенного контроля после выпуска товаров, однако в полной мере данные механизмы не задействованы, поскольку большая часть проблемных вопросов традиционно разрешается на этапе декларирования, до момента выпуска товаров.
При успешной реализации основных принципов Концепции развития таможенного контроля после выпуска товаров и (или) транспортных средств (утв. приказом ФТС России от 07.12.2007 № 1516) вопрос о необходимости проверки оригиналов документов был бы вынесен за рамки этапа декларирования, что привело бы к существенному сокращению сроков таможенного оформления товаров.
8. Проблемы реализации СУР при применении технологии удаленного выпуска.
Реализация технологии удаленного выпуска в регионе начата в июне 2010 г., на конец этого года было оформлено 550 деклараций с применением данной технологии. В перечень таможенных органов, осуществляющих удаленный выпуск, включены три так называемые связки таможенных постов: Сахалинской, Уссурийской и Находкинской (в связке с Сибирским таможенным управлением) таможен.
Практика внедрения технологии удаленного выпуска выявила ряд проблемных вопросов организации таможенного контроля:
1) проблема реализации удаленного выпуска при хранении товаров в морских портах. Развитие удаленного выпуска в отношении товаров, перемещаемых морским видом транспорта, невозможно без нормативно закрепленной обязанности владельцев территорий (морских терминалов), на которых действуют зоны таможенного контроля, по формированию и предоставлению в таможенный орган информации о товарах, хранящихся на данных территориях (по аналогии с СВХ);
2) режим работы таможенных органов (приграничного и внутреннего) может не совпадать, а это приведет к отсутствию согласованности в совершении таможенных операций, что особенно важно при осуществлении таможенного контроля. Например, внутренним таможенным органом может быть принято решение о проведении таможенного досмотра, но вследствие разницы во времени приграничный таможенный орган формализует принятое решение спустя много часов, что может привести к необоснованному отзыву декларации, а также значительно увеличит сроки таможенного оформления;
3) технология удаленного выпуска не охватывает в настоящее время вывозимые товары. Перспектива развития удаленного выпуска для Дальневосточного региона прежде всего — в распространении технологии на товары, вывозимые морским транспортом, коносаментные партии которых формируются в морских портах (например, каменный уголь, лом черных и цветных металлов, минеральные удобрения, лесоматериалы). Оформление экспортируемых водных биоресурсов возможно в местах расположения головных офисов рыбодобывающих компаний, при этом фактический контроль будет осуществляться таможенными органами, расположенными в небольших портах Дальнего Востока. Развитие технологии удаленного выпуска, в том числе распространение его принципов на оформление вывозимых товаров, позволит не только существенно расширить перечень участников ВЭД, но и перейти к созданию системы интегрированного контроля за экспортными товарами (погрузка товаров внутри страны, перемещение их до таможенной границы и вывоз за пределы Российской Федерации).
Таким образом, в целях реализации вышеизложенного, необходимо доработать вышепоименованные приказы в целях включения в данную технологию товаров, вывозимых с таможенной территории Таможенного союза, в том числе приказ ФТС России от 10.12.2009 № 2233 «Об утверждении Порядка совершения должностными лицами таможенных органов таможенных операций при декларировании и выпуске товаров и транспортных средств, размещаемых на складах временного хранения, расположенных в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации».
9. Влияние технической составляющей технологии электронного декларирования на эффективность применения СУР.
Автоматизация СУР предъявляет высокие требования ко всем компонентам её реализации, в том числе техническим. Для решения существующих технических проблем требуется: обеспечение технической надежности электронного декларирования, для чего каналы передачи данных, серверное оборудование, транспортная технологическая подсистема и прочее оборудование должны соответствовать обрабатываемой и передаваемой информации; определение статуса и ответственности информационных операторов при электронном декларировании; разработка методики диагностики проблем, возникающих при электронном декларировании и при реализации технологии удаленного выпуска, и др.
10. Сведения, полученные в рамках предварительных процедур, таможенными органами не используются с целью повышения эффективности таможенного контроля.
Несмотря на то, что таможенные органы располагают значительным объемом данных о товарах, которые только планируется перемещать через границу (полученные в рамках предварительного декларирования), использование подобной информации в целях повышения эффективности таможенного контроля за ввозом товаров на таможенную территорию не происходит. Отсутствуют соответствующие методики и технологии. Использование информации, полученной в рамках предварительного информирования, также очень ограничено. Фактически в настоящее время с помощью предварительной информации решаются очень узкие задачи (внесение сведений в электронном виде в соответствующие программные средства, с помощью которых происходит фиксация фактов прибытия/убытия товаров и транспортных средств, а также для формирования транзитных деклараций).
Расширение возможностей использования предварительных данных позволит не только кардинально решить проблемный вопрос сокращения времени таможенного оформления, но и эффективность таможенного контроля выведет на качественно новый уровень.
Таким образом, либерализация экономики, устранение бюрократических барьеров невозможны без внедрения электронного документооборота, систем подачи сведений в электронном виде. Однако способ декларирования не должен влиять на эффективность таможенного контроля как средства выявления, пресечения и предупреждения нарушений таможенного законодательства.
