CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2023_5_186 УДК 342
О НЕОБХОДИМОСТИ ФОРМАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ On the need to formalize the system of public control in Russian legislation: constitutional and legal analysis ГОНЧАРОВ Виталий Викторович,
декан факультета высшего образования Политехнического института (филиала)
ФГБОУ ВО «Донской государственный технический университет» в городе Таганроге, кандидат юридических наук, доцент. 347904, Россия, Ростовская обл., г. Таганрог, ул. Петровская, 109 а. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ПАРКАШЯН Маргарита Артуровна,
студент, кафедра «Теория государства и права», Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет" в городе Шахты. 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147. E-mail: niipg2010@mail.ru;
СПЕКТОР Людмила Александровна,
заведующая кафедрой "Теория государства и права", кандидат юридических наук,
Институт сферы обслуживания и предпринимательства (филиал), Донской государственный технический университет» в г. Шахты. 346500, Россия, Ростовская область, г. Шахты, ул. Шевченко, 147. E-mail: niipg2010@mail.ru;
ПЕТРЕНКО Елена Геннадьевна,
доцент кафедры государственного и международного права юридического факультета
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный аграрный университет имени И. Т. Трубилина», кандидат юридических наук, доцент. 350044, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Калинина, 13. E-mail: niipg2010@mail.ru;
GONCHAROV Vitaly Viktorovich,
Dean of the Faculty of Higher Education of the Polytechnic Institute (branch) Don State Technical University in Taganrog, Candidate of Law, Associate Professor. 347904, Russia, Rostov region, Taganrog, Petrovskaya str., 109 a. E-mail: niipg2010@mail.ru ;
PARKASHYAN Margarita Arturovna,
Student, Department of "Theory of State and Law", Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University" in the city of Shakhty. 346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147. E-mail: niipg2010@mail.ru ;
SPEKTOR Lyudmila Aleksandrovna,
Head of the Department "Theory of State and Law", Candidate of Legal Sciences,
Institute of Service and Entrepreneurship (branch), Don State Technical University" in Shakhty.
346500, Russia, Rostov region, Shakhty, ul. Shevchenko, 147.
E-mail: niipg2010@mail.ru;
PETRENKO Elena Gennadyevna,
Associate Professor of the Department of State and International Law, Faculty of Law Kuban State Agrarian University named after I. T. Trubilin, Candidate of Law, Associate Professor. 13 Kalinina str., Krasnodar Territory, 350044, Russia. E-mail: niipg2010@mail.ru
Краткая аннотация. Настоящая статья посвящена конституционно-правовому анализу современных проблем и перспектив формализации в российском законодательстве системы общественного контроля.
Abstract. This article is devoted to the constitutional and legal analysis of modern problems and prospects of formalization in the Russian legislation of the system of public control.
Ключевые слова: общественный контроль; народовластие; система; права; свободы; граждане; общественные объединения; формализация; законодательство; Российская Федерация.
Keywords: public control; democracy; system; rights; freedoms; citizens; public associations; formalization; legislation; Russian Federation.
Для цитирования: Гончаров В.В., Паркашян М.А., Спектор Л.А., Петренко Е.Г. О необходимости формализации в российском законодательстве системы общественного контроля: конституционно-правовой анализ //Право и государство: теория и практика. 2023. № 5(221). С. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_186.
For citation: Goncharov V.V., Parkashyan M.A., Spektor L.A., Petrenko E.G. On the need to formalization the system of public control in Russian legislation: constitutional and legal analysis //Law and state: theory and practice. 2023. No. 5(221). pp. 186-188. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_5_186.
Статья поступила в редакцию: 18.03.2023
Современные проблемы и перспективы развития института общественного контроля в РФ широко исследуются в работах С. А. Авакьяна, [1, с. 3-17] В. В. Гриба, [2, с. 3-13; 3, с. 2-6] Р. Л. Метлицкого, [9, с. 141-146] И. В. Тепляшина, [14, с. 49-52] а также ряда иных авторов. Однако, доля работ, посвященных анализу формализации системы общественного контроля в российском законодательстве, представляется недостаточной, что и обусловило выбор настоящей темы научного исследования.
Многонациональный народ РФ в соответствии с Конституцией страны является носителем суверенитета и единственным источником власти в государстве, реализующим свои властные полномочия как непосредственно (например, через институты свободных выборов и референдумов), так и опосредованно (в частности, через деятельность органов публичной власти и их должностных лиц). Однако, конституционные принципы народовластия и участия общества в управлении делами государства нуждаются в системе юридических гарантий, важнейшей из которых выступает институт общественного контроля, посредством которого граждане России, а также общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, могут участвовать в контроле за деятельностью, актами и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, а также иных органов и организаций, наделенных в соответствии с федеральными законами отдельными публичными полномочиями.
Институт общественного контроля был закреплен в законодательстве РФ сравнительно недавно (с принятием Федерального закона от 04.04.2005 № 32 -ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»), но ему предшествовал в нашей стране институт народного контроля власти, который, отличался значительной эффективностью как гарантия реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан СССР.
Действующее законодательство не закрепляет понятия системы общественного контроля. В связи с этим, в отечественной учебной и научной литературе нет
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
единого подхода к определению данного правового понятия. Различные точки зрения к определению понятия системы общественного контроля можно свести к 4 группам. В основе каждой из групп подходов лежит один из классифицирующих принципов (оснований): отраслевой; территориальный; по субъектам общественного контроля; по объектам общественного контроля. Так, в рамках первой группы исследований выделяются отдельные системы общественного контроля, которые направлены на организацию и проведение его мероприятий в отдельных отраслях российской экономики и жизнедеятельности российского общества, [4, с. 48-51] а также направлениях деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. [8, с. 173-177] При этом, авторы, как правило, анализируют всю систему общественных отношений, связанных с организацией и проведением вышеназванных мероприятий общественного контроля, в целом на территории РФ.
В рамках второй группы исследований, авторы проводят анализ сложившихся систем общественного контроля как на уровне РФ в целом, [3, с. 85-97] так и на уровне отдельных субъектов РФ, [11, с. 72-77; 12, с. 89-92] а также муниципальных образований. [10, с. 177-182] Отчасти, данный подход, на наш взгляд, оправдан тем, что региональное законодательство об общественном контроле, а также соответствующие нормативно-правовые акты органов местного самоуправления в России, в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях могут существенно отличаться друг от друга. Это обусловлено как национальными, социально-культурными, экономическими различиями в развитии отдельных российских регионов, так и отсутствием типовых (модельных) законов о региональном общественном контроле (а также общественных палатах субъектов РФ), а также соответствующих типовых (модельных) муниципальных нормативно-правовых актов.
В рамках третьей группы исследований авторы проводят анализ механизма организации и функционирования систем отдельных видов субъектов общественного контроля, например, общественных палат, советов, иных организационных структур общественного контроля. [7, с. 26-30] Отчасти, данный подход имеет право на существование в связи с тем, что механизм формирования Общественной палаты РФ предусматривает участие региональных общественных палат, из числа членов которых частично и состоит Общественная палата страны. Однако, общественные палаты муниципальных образований аналогичным образом, как правило, не участвуют в формировании общественных палат субъектов РФ. Анализ, например, механизма формирования Общественной палаты Краснодарского края, закрепленный в статье 8 Закона Краснодарского края от 03.03.2017 № 3575-КЗ «Об Общественной палате Краснодарского края и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Краснодарского края», показывает, что 45 членов Общественной палаты Краснодарского края назначаются (избираются, утверждаются) поровну Законодательным Собранием края, главой администрации (губернатором), а также совместно членами Общественной палаты из двух вышеназванных групп. Таким образом, в соответствии с действующим российским законодательством субъекты общественного контроля одного вида систем не образуют.
В рамках четвертой группы исследований авторы проводят анализ систем общественного контроля, которые направлены на организацию и осуществление мероприятий общественного контроля в отношении определенной разновидности объектов общественного контроля, например, органов публичной власти в целом, [6, с. 20-26] либо отдельных отраслей государственной власти (в частности, судебной). [5, с. 741 -746] Данный подход, отчасти, оправдан тем обстоятельством, что некоторые разновидности субъектов общественного контроля (например, общественные палаты (советы) муниципальных образований), а также иных организационных структур общественного контроля (в частности, общественные наблюдательные комиссии), ограничены в возможности организации и проведения мероприятий общественного контроля либо территориально (в частности, рамками территории конкретного субъекта РФ или муниципального образования), либо по отраслевому признаку (например, общественные наблюдательные комиссии на основании статьи 14 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ и Федерального закона от 10.06.2008 № 76-ФЗ могут осуществлять общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания вышеназванных лиц).
Чем же обусловлена необходимость формализации в российском законодательстве системы общественного контроля?
Во-первых, основным объектом общественного контроля в РФ выступает деятельность, акты и решения органов публичной власти (федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления). Данные органы власти еще с момента принятия в 1993 году Конституции РФ были частично объединены в отдельные системы. Например, федеральные суды общей юрисдикции были объединены в отдельную систему, после судебной арбитражной реформы отдельная система арбитражных судов была объединена с системой судов общей юрисдикции. В свою очередь, федеральные и региональные органы исполнительной власти на основании статьи 77 Конституции в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Кроме того, с проведением в 2020 году конституционной реформы в России в Основной закон страны было инкорпорировано понятие системы публичной власти, в которую вошли все федеральные и региональные органы государственной власти, а также органы местного сам оуправления.
В этой связи, представляется логичным, чтобы субъекты общественного контроля, которые уполномочены организовывать и проводить мероприятия общественного контроля в отношении любых органов публичной власти, также были объединены в единую систему субъектов общественного контроля.
Во-вторых, формализация системы общественного контроля позволит закрепить механизм взаимодействия, координации и сотрудничества отдельных субъектов общественного контроля в рамках его единой системы. Это предоставит субъектам общественного контроля возможности для аккумулирования усилий на отдельных направлениях организации и проведения мероприятий общественного контроля в отношении наиболее проблемных объектов общественного контроля.
В-третьих, закрепление в действующем законодательстве системы общественного контроля позволит осуществить унификацию регионального законодательства об общественном контроле, а также соответствующих муниципальных нормативно-правовых актов. При этом, в рамках системы общественного контроля данный процесс унификации можно поручить Общественной палате РФ. А организационную, информационную, правовую, материальную поддержку вышеназванного процесса унификации следует возложить на Правительство в лице министерств юстиции и финансов РФ.
В-четвертых, формализация в российском законодательстве системы общественного контроля позволит организовать и осуществлять анализ эффективности и результативности процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля всеми субъектами общественного контроля, включая иными организационными структурами общественного контроля. Данный процесс следует поручить Общественной палате РФ. Вышеназванный анализ позволит не только выявить наиболее эффективные виды форм, методов и мероприятий общественного контроля, но и масштабировать их применение вплоть до территории всей страны.
В-пятых, закрепление в действующем законодательстве РФ системы общественного контроля позволит осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в режиме реального времени на всей территории страны с использованием ресурсов всей системы субъектов общественного контроля, включая иных организационных структур общественного контроля.
Что же следует понимать под системой общественного контроля в РФ? На наш взгляд, система общественного контроля в России представляет собой, с одной стороны, совокупность субъектов общественного контроля, включая иных организационных структур общественного контроля, посредством которых граждане РФ, а также общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, осуществляют контроль за объектами общественного контроля, их взаимных прав, обязанностей и ответственности в рамках организации и осуществления мероприятий общественного контроля, а с другой стороны, совокупность форм, методов, принципов и видов мероприятий общественного контроля. Однако, формализации в российском законодательстве системы общественного контроля связана с рядом проблем, в числе которых можно выделить следующие:
Во-первых, существенной проблемой в закреплении системы общественного контроля в стране выступает отсутствие формализации данного института гражданского общества в Конституции РФ. При этом, возникает парадоксальная ситуация, когда субъекты общественного контроля уполномочены Федеральным законом от 21.07.2014 № 212-ФЗ организовывать и проводить мероприятия общественного контроля в отношении деятельности, актов и решений органов публичной власти, чей
правовой статус закреплен в Конституции РФ (например, Президента РФ), либо в Основном законе страны и федеральных конституционных законах (в частности, в отношении Конституционного Суда РФ). В этой связи, представляется необходимым формализовать институт общественного контроля в Конституции РФ, закрепив в ней понятие системы общественного контроля, исчерпывающий перечень его объектов, а также идентифицирующих признаков субъектов и объектов общественного контроля, основные принципы, формы, методы и виды мероприятий общественного контроля.
Во-вторых, определенной проблемой, препятствующей формализации в законодательстве системы общественного контроля, выступает отсутствие определенности в законодательстве об общественном контроле (в частности, в Федеральном законе от 21.07.2014 № 212-ФЗ) относительно того, какой перечень субъектов общественного контроля является исчерпывающим, а также насколько необходимо формирование данного перечня в качестве исчерпывающего. В частности, из текста статьи 9 вышеназванного Федерального закона невозможно однозначно утверждать, являются ли организационные структуры общественного контроля разновидностью его субъектов. В этой связи, представляется необходимым закрепить в вышеназванном Федеральном законе положение о том, что перечень субъектов общественного контроля, указанный в данном Федеральном законе, не является исчерпывающим, он может быть дополнен иными нормативно-правовыми актами, а также решениями референдумов всех уровней.
В-третьих, существенной проблемой в закреплении системы общественного контроля в стране выступает существующий механизм формирования субъектов общественного контроля, а также иных организационных структур общественного контроля, при котором решающую роль в их формировании играют органы публичной власти, а не народ РФ, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, что является, на наш взгляд, нарушением конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. В этой связи, необходимо демократизировать механизм формирования субъектов общественного контроля, включая иных организационных структур общественного контроля, с целью обеспечения реального участия в процессах организации и осуществления мероприятий общественного контроля народа РФ, а также общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
В-четвертых, определенной проблемой, препятствующей формализации в законодательстве РФ системы общественного контроля, выступает несовершенство законодательства страны об общественном контроле, например, в части отсутствия на сегодняшний день федеральных законов, регулирующих вопросы организации и осуществления общественного контроля в отношении тех его объектов, которые были изъяты из предмета ведения ст. 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ. Данная проблема требует разработки и принятия вышеназванных федеральных законов, либо внесения в федеральные законы, регулирующие правовой статус и полномочия вышеназванных объектов общественного контроля, соответствующих положений, посвященных организации и осуществлению в отношении них мероприятий общественного контроля.
По итогам проведенного научного исследования можно сделать ряд выводов:
1. Необходимость формализации в российском законодательстве системы общественного контроля обусловлена: а) наличием структурированности значительного числа объектов общественного контроля в отдельные системы; б) возможностью аккумулирования ресурсов и усилий отдельных субъектов общественного контроля в рамках механизма их взаимодействия, координации и сотрудничества в случае закрепления в законодательстве их единой системы; в) отсутствием в стране унификации регионального законодательства об общественном контроле, а также соответствующих муниципальных нормативно-правовых актов; г) отсутствием в РФ комплексного анализа эффективности и результативности процессов организации и осуществления мероприятий общественного контроля всеми субъектами общественного контроля; д) возможностью после формализации в российском законодательстве данной системы осуществлять организацию и проведение мероприятий общественного контроля в режиме реального времени на всей территории страны с использованием ресурсов всей системы субъектов общественного контроля.
2. Формализация системы общественного контроля потребует: а) закрепления данного института гражданского общества в Конституции РФ; б) закрепления в Основном законе страны и законодательстве об общественном контроле понятия «системы общественного контроля», исчерпывающего перечня его объектов, идентифицирующих признаков объектов и субъектов общественного контроля; в) демократизации механизма формирования субъектов общественного контроля, а также иных организационных структур общественного контроля с целью обеспечения реального участия в процессах организации и осуществления мероприятий общественного контроля народа РФ, а также общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций; г) принятия федеральных законов, регулирующих вопросы организации и осуществления общественного контроля в отношении тех его объектов, которые были изъяты из предмета ведения статьи 2 Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ.
3. В процессе формализации системы общественного контроля в РФ потребуют уточнения права, обязанности и механизм ответственности как отдельных субъектов общественного контроля (включая иных организационных структур общественного контроля), так и всей системы органов публичной власти, чья деятельность, акты и решения выступают в качестве основных объектов общественного контроля в России.
Б иблиография:
1. Авакьян С.А. Некоторые мысли о состоянии и перспективах конституционно-политического развития России //Вестник Московского университета. Сер. 11: Право. 2016. №1. С.3-17
2. Гриб В.В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля в Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2015. №11. С.3-13
3. Гриб В. В. Проблемы и тенденции развития правовых основ об общественном контроле: пять лет спустя // Российская юстиция. - 2019. - № 9. - С. 2-6.
4. Гукасова Н.Р., Лесков С.Ю. Развитие системы общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства в России //Вестник экспертного совета. 2020. №1(20). С.48-51.
5. Зарамышева Д. А. Система общественного контроля за деятельностью органов судебной власти России // Аллея науки. - 2021. - Т. 2. - № 5 (56). - С. 741-746.
16. Зубарев С. М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. - 2014. - № 10. - С. 20-26.
7. Исаков А.С. Институт общественных палат в Российской Федерации как комплексная система общественного контроля // Вопросы управления. - 2014. - №6(31). - С. 26-30.
8. Маков В. М. Система общественного контроля в сфере дорожного хозяйства муниципального образования / В книге: Роль местного самоуправления в развитии государства на современном этапе. Материалы Международной научно-практической конференции. Государственный университет управления. - 2016. - С. 173-177.
9. Метлицкий Р. Л. Развитие идей общественного контроля в положениях Конституции Российской Федерации // Российский юридический журнал. - 2021. - № 1 (136). - С. 141-146.
10. Михеева Т. Н. Общественный контроль на муниципальном уровне: анализ новелл законодательства // Актуальные проблемы экономики и права. - 2015. - №2(34). - С. 177-182.
11. Поздеев И.Л. Система общественного контроля в Удмуртской Республике: особенности становления и развития //Восточно-Европейский научный вестник. 2015. №2(2). С.72-77
12. Рыбакова М. Е., Луценко Е. Л. Система общественного контроля на территории Еврейской автономной области / В книге: Территориальные исследования: цели, результаты и перспективы. Тезисы IX Всероссийской научной конференции молодых ученых. Под редакцией Е.Я. Фрисмана. - Биробиджан. - 2017. - С. 89-92.
13. Савченко М. С., Куемжиева С. А., Гончаров В. В. Система избирательных комиссий в Российской Федерации как объект общественного контроля: конституционно-правовой анализ // Избирательное законодательство и практика. - 2020. - № 2. - С. 38-44.
14. Тепляшин И. В. Гарантии деятельности субъектов общественного контроля: состояние и развитие // Конституционное и муниципальное право. - 2022. - № 11. - С. 49-52.
References:
1. Avakian S.A. Some thoughts on the state and prospects of constitutional and political development of Russia // Bulletin of the Moscow University. Episode 11: Law. - 2016. - No. 1. pp. 3-17.
2. Grib V. V. Actual problems of legal development of the Institute of Public control in the Russian Federation // Constitutional and municipal law. - 2015. - No. 11. - pp. 3-13.
3. Grib V. V. Problems and trends in the development of the legal framework on public control: five years later // Russian justice. - 2019. - No. 9. - pp. 2-6.
4. Gukasova N.R., Leskov S.Yu. Development of the system of public control in the sphere of housing and communal services in Russia //Bulletin of the Expert Council. 2020. №1(20). P.48-51
5. Zaramysheva D. A. System of public control over the activities of judicial authorities of Russia // Alley of Science. - 2021. - T. 2. - № 5 (56). - Pp. 741-746.
16. Zubarev S. M. System of public control over the activities of public authorities // Administrative law and process. - 2014. - No. 10. - pp. 20-26.
7. Isakov A. S. Institute of Public Chambers in the Russian Federation as a complex system of public control // Management issues. - 2014. - № 6 (31). - Pp. 26-30.
8. Makov V. M. The system of public control in the field of road management of the municipality / In the book: The role of local self-government in the development of the state at the present stage. Materials of the International Scientific and Practical Conference. State University of Management. - 2016. - pp. 173-177.
9. Metlitsky R. L. Development of ideas of public control in the provisions of the Constitution of the Russian Federation // Russian Law Journal. - 2021. - № 1 (136). - Pp. 141-146.
10. Mikheeva T. N. Public control at the municipal level: analysis of legislative novelties // Actual problems of economics and law. - 2015. - № 2 (34). - P. 177-182.
11. Pozdeev I. L. The system of public control in the Udmurt Republic: features of formation and development // East European Scientific Bulletin. - 2015. - № 2 (2). - Pp. 72-77.
12. Rybakova M. E., Lutsenko E. L. The system of public control on the territory of the Jewish Autonomous Region / In the book: Territorial research: goals, results and prospects. Theses of the IX All-Russian Scientific Conference of Young Scientists. Edited by E.J. Frisman. - Birobidzhan. - 2017. - pp. 89-92.
13. Savchenko M. S., Kuemzhieva S. A., Goncharov V. V. The system of election commissions in the Russian Federation as an object of public control: constitutional and legal analysis // Electoral legislation and practice. - 2020. - No. 2. - pp. 38-44.
14. Teplyashin I. V. Guarantees of the activity of subjects of public control: state and development // Constitutional and municipal law. - 2022. - No. 11. - pp. 49-52.
