CC BY
5Научная статья УДК 342.95
Безопасность дорожного движения
© Калюжный Ю.Н., 2024
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ОТДЕЛЬНЫМ СУБЪЕКТАМ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Юрий Николаевич Калюжный
Академия управления МВД России [email protected]
Аннотация. В работе анализируются отдельные вопросы правового регулирования делегирования государственных полномочий отдельным субъектам в области безопасности дорожного движения, обозначены некоторые проблемы в этой сфере и основные походы к их решению.
Ключевые слова: безопасность дорожного движения, общественные отношения, государственное управление, субъекты обеспечения безопасности, делегирование полномочий, механизмы управления
Для цитирования: Калюжный Ю.Н. О некоторых вопросах правового регулирования делегирования государственных полномочий отдельным субъектам в области безопасности дорожного движения // Безопасность дорожного движения. 2024. № 1. С. 10-13.
Original article
THE PUBLIC LEGAL BASIS FOR DELEGATING STATE POWERS TO INDIVIDUAL ENTITIES IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
Yuri N. Kalyuzhny
Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia [email protected]
Abstract. In the work, the author analyzes the public legal basis for delegating state powers to individual subjects in the field of road safety, shows the main problems of legal regulation of this area and presents the differentiation of the subjects under study. Keywords: delegation of authority, traffic, public relations, public administration, security actors, management mechanisms For citation: Kalyuzhny Yu.N. The public legal basis for the delegation of state powers to individual entities in the field of road safety // Road Safety. 2024. № 1. P. 10-13.
Задача совершенствования публично-правовых основ модернизации государственного управления, а также формирования его моделей, соответствующих современным потребностям общества, усложняется протекающими социальными, экономическими и политическими процессами, вынуждающими юридическую норму подстраиваться под сложившиеся общественные отношения.
Политические преобразования конца XX века, связанные с образованием постсоветского пространства, способствовали кардинальной трансформации экономики нашего государства, внедрению новых инструментов менеджмента в область дорожного движения (аутсорсинг, концессия, государственно-частное партнерство и др.).
В области обеспечения безопасности дорожного движения, выступающей составным сегментом общественных отношений, осуществляется выработка и формирование современных моделей публичного управления, основанных на непосредственном взаимодействии государства и негосударственных организаций, институтов гражданского общества.
Изменение общественных отношений в сфере безопасности дорожного жвижения способствовало поиску новых форм либо глубокой модернизации имеющихся форм государственного управления, что явилось вынужденной предпосылкой консолидации властно-командных и социально-консолидированных механизмов регулирования правоотношений [1].
Указанные обстоятельства, в свою очередь, обусловили необходимость пересмотра публично-правовых основ механизма делегирования отдельных полномочий в рассматриваемой области «из федерального центра в регионы», а также передаче некоторых полномочий бизнесу, стремительно вторгающемуся в сегмент дорожного движения.
Практика показывает, что в сфере обеспечения безопасности дорожного движения передача отдельных полномочий государственным органам, негосударственным организациям и иным субъектам не является единичным явлением, а активно реализуется в социальной действительности, что позволяет нам осуществить дифференциацию субъектов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которым делегированы государственные полномочия.
Первую группу субъектов, которым государством были переданы полномочия, образуют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соответствующую правовую основу здесь составляют ст. 71-73 и ст. 78 Конституции Российской Федерации, в которой закреплено право органов государственной власти осуществлять делегирование полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению.
В базовом федеральном законе для рассматриваемой сферы общественных отношений - Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (ч. 2 ст. 6)
Road
определены функциональные полномочия основных субъектов обеспечения исследуемой безопасности и допускается делегирование государственных полномочий с федерального уровня на уровень исполнительной власти субъектов нашей страны [2].
В свою очередь, в ст. 23.79 КоАП РФ закреплено право государственных органов исполнительной власти делегировать часть своих полномочий с федерального уровня на уровень субъекта нашего государства при наличии соответствующего соглашения. Отдельные вопросы, касающиеся порядка осуществления полномочий и контроля, определены нормативными правовыми актами органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации [3].
МВД России в соответствии с обозначенными публично-правовыми основами осуществило делегирование части своих полномочий, связанных с администрированием нарушений правил парковки (стоянки и остановки), органу исполнительной власти города Москвы - Московской административной дорожной инспекции [4], а также г. Санкт-Петербургу в лице Государственной административно-технической инспекции г. Санкт-Петербурга.
Указанные субъекты властных отношений выступают от имени органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а следовательно, принимают участие в государственном управлении в области безопасности дорожного движения на соответствующих территориях.
В целом по стране делегирование полномочий по администрированию нарушений по ч. 4 ст. 12.16 КоАП РФ реализовано только в указанных субъектах Российской Федерации, в других субъектах аналогичные полномочия осуществляются территориальными подразделениями МВД России.
Таким образом, можно говорить о параллельном исполнении рассмотренных полномочий органами исполнительной власти на разных уровнях управления (федеральном и субъектном).
Вторая группа субъектов реализации делегированных полномочий представлена государственными компаниями, которым наряду с органами власти предоставлено право распоряжения и использования федеральной собственности на основе доверительного управления.
К числу таких органов прежде всего следует отнести компанию «Автодор», представляющую собой некоммерческую организацию, образованную для развития скоростных автомагистралей в нашей стране, а также обеспечивающую строительство, поддержание, ремонт и содержание дорог.
Основные требования к делегированию полномочий, связанных с дорожной деятельностью, их реализации и контролю урегулированы самостоятельным федеральным законом [5.
Порядок функционирования и взаимодействия указанной некоммерческой организации с органами государственной власти осуществляется в том числе с использованием такой формы долгосрочного сотрудничества государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство.
Третья группа субъектов, которым государством делегированы полномочия в области безопасности дорожного движения, представлена бизнесом, является самой многочисленной и наиболее удалена от государственных структур, поскольку была сформирована в контексте исторического (постсоветского) институционализма в условиях становления рыночной экономики и занятия хозяйствующими
Safety
субъектами своей ниши в рассматриваемой сфере общественных отношений.
На смену эпохи существования административно-командного управления в рассматриваемой области общественных отношений пришли новые парадигмы управляющего воздействия в сфере дорожного движения и новые правовые институты менеджмента, теории социального управления, использования частной собственности.
В этих условиях в область безопасности дорожного движения активно проникает Гарцбургская модель управления, в основу которой заложен принцип делегирования полномочий сотрудникам, определение границ их полномочий, установление прав самостоятельного принятия решений и определение ответственности за действия либо бездействия [6].
Такой подход существенным образом активизировал становление и развитие деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в области рассматриваемой безопасности, связанной с различными ее направлениями: медицинское обеспечение (освидетельствование, медосмотры и т.п.), государственное частное партнерство в сфере дорожного строительства и хозяйства, профессиональная подготовка автошколами водителей транспорта, изготовление государственных регистрационных знаков, а также иной специальной продукции, используемой в деятельности Госавтоинспекции МВД России и др.
Рассматривая субъекты, представленные бизнесом, следует обратить особое внимание на такую группу юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые содействуют и участвуют в реализации подразделениями МВД России государственных функций, при этом самостоятельно не получили всей полноты властных полномочий в принятии решений.
Это, прежде всего, касается хозяйствующих субъектов, задействованных в проведении технического осмотра автобусов категорий М2 и М3, контроль (надзор) за проведением которого осуществляют сотрудники подразделений Госавтоинспекции МВД России.
Отдельные хозяйствующие субъекты, преимущественно дилеры, участвуют в государственной регистрации транспорта на условиях и в пределах, определенных Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 283-Ф3 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7].
Следует отметить, что делегирование полномочий от государства бизнесу составляет преимущественную долю от общего массива переданных полномочий в постсоветские время.
Вместе с тем недостаточность правовых установлений, связанных с передачей полномочий от государства хозяйствующим субъектам (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям), а порой и отсутствие правовых механизмов делегирования полномочий и контроля за их реализацией, выступает значительной проблемой существующей публично-правовой основы, на что обращается пристальное внимание в научной литературе [8, 9, 10].
Проблема отсутствия должного законодательного регулирования правового механизма делегирования государственных полномочий негосударственным субъектам управления является принципиальной для современного российского права, поэтому
Безопасность до]
необходимы четкие правила, общие условия и правовые процедуры в этом плане.
Наиболее существенные проблемы, связанные с законодательным регулированием передачи полномочий от государства бизнесу, заключаются в следующем:
1. Недостаточной четкости правовых механизмов, определяющих порядок передачи полномочий и контроля за их реализацией.
2. Избыточности административных барьеров. Несмотря на проведенную административную реформу, утверждать о прозрачных механизмах, процедурах и требованиях, предъявляемых для делегирования полномочий, достаточно сложно.
3. Несогласованности публично-правовой основы. Отдельные пробелы нормативного правового регулирования могут затруднять правильное применение и интерпретацию юридических норм.
4. Неэффективности исполнения предоставленных от государства полномочий и отсутствии урегулированного юридической нормой контроля за реализацией хозяйствующими субъектами таких полномочий, что отчасти обусловлено недостатками предусмотренных механизмов защиты прав и интересов взаимодействующих сторон (гарантий), несовершенством процедур привлечения к ответственности лиц в случае некорректной реализации предоставленных полномочий.
5. Недостаточном уровне взаимодействия между государством и бизнесом. Сегодня объективно необходимо полноценное взаимодействие и диалог между МВД России и предпринимателями в целях эффективной реализации последними делегированных полномочий, а также постоянный мониторинг возникающих проблемных аспектов.
Решение обозначенных проблем требует комплексного подхода, включающего улучшение законодательной базы за счет повышения прозрачности и ответственности субъектов управления, осуществляющих реализацию делегированных полномочий, упрощение процедур, а также укрепление взаимодействия между государством и бизнесом, постоянный мониторинг правоприменения.
Реализация юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями делегированных им государством полномочий позволяет поднять вопрос о допустимости утверждения того, что данные субъекты осуществляют реализацию властных полномочий и, соответственно, участвуют в управлении общественными отношениями в области обеспечения безопасности дорожного движения.
С учетом современных научных представлений о теории управления, социального управления, менеджмента представляется оправданным утверждать о реализации субъектами в области обеспечения рассматриваемой безопасности, делегированных им от государства полномочий именно на властной основе [11, 12].
И это наглядно прослеживается практикой реализации хозяйствующими субъектами указанных полномочий. Так, например, операторы технического осмотра, которым переданы от государства полномочия по проведению технического осмотра транспорта и выдаче установленных нормативными правовыми актами диагностических карт, требуют от лиц, представивших транспортные средства на диагностику, соответствие их транспорта техническим условиям, необходимым для допуска к участию в дорожном движении.
жного движения -
В свою очередь, негосударственным медицинским учреждениям предоставлено право проведения медицинских осмотров водителей-работников и выдачи документа, подтверждающего медицинский допуск к участию в дорожном движении.
Таким образом, медицинские учреждения, автошколы, имеющие соответствующие лицензии, а также аккредитованные операторы технического осмотра выступают в качестве юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей, выдающих обязательные предписания (акты-разрешения), фактически реализуют предоставленные им властные полномочия.
В целом, оценивая правовую основу передачи полномочий государства негосударственным организациям, институтам гражданского общества либо иным субъектам обеспечения исследуемой безопасности, следует подчеркнуть, что на сегодняшний день она недостаточно проработана.
В то же время нормы Основного закона не содержат и запрета на передачу полномочий обозначенным субъектам, что позволяет правоприменительной практике использовать имеющиеся правовые возможности [13].
Приведенная краткая характеристика субъектов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которым делегированы отдельные государственные полномочия, показывает многообразие общественных отношений, в которых принимают участие вариативные по своему административно-правовому статусу субъекты, в то время как сравнительно недавно (в советский период) указанные функции осуществлялись исключительно государственным аппаратом.
Делегирование государственных полномочий, несмотря на отдельные проблемы нормативного правового регулирования, выступает важным элементом модернизации государственного управления, способствует укреплению публично-правовой основы нашего государства, развитию правовых институтов соблюдения прав и свобод граждан, реализации новых механизмов управления общественными отношениями в области безопасности дорожного движения, соответствующих современным потребностям общества, созданию стабильности и предсказуемости в стране.
В целом модернизация государственного управления способствует повышению эффективности и качества предоставляемых услуг, улучшению условий для развития бизнеса и созданию благоприятной среды для обеспечения безопасности дорожного движения, развития общества и государства.
Список источников
1. Кайль Я.Я., Епинина В.С. Генезис и эволюция государственного управления // Региональная экономика. Юг России. 2014. № 3(5). С.10-15.
2. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.03.2024).
3. Постановление Правительства Москвы от 14 октября 2013 г. № 679-ПП «О Московской административной дорожной инспекции» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.03.2024).
4. Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Правительством Москвы о передаче городу Москве части федеральных полномочий по рассмотрению дел об административных правонаруше-
Road
ниях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.02.2024).
5. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.03.2024).
6. Календжян С.О., Гумилевская О.В. Корпоративное управление и делегирование полномочий: адаптация европейского опыта в российском бизнесе // Российский внешнеэкономический вестник. 2014. № 5. С. 22-39.
7. Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 283-Ф3 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 01.03.2024).
8. Романовская О.В. Делегирование государственно-властных полномочий в системе публично-правового регулирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2017. Выпуск 36. C. 143-154.
9. Майоров В.И. О делегировании публичных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения негосударственным субъектам // Правовая политика и правовая жизнь. 2023. № 2. С. 115-122.
10. Милёхин В.А., Носатов Ю.Н., Шевцов А.В. и др. Организация охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности: учебник: в 2 ч. Ч. 1. М., 2023. 360 с.
11. Охотский Е.В. Теория и механизмы современного государственного управления: учебно-методический комплекс. М.: Издательство Юрайт, 2013. 701 с.
12. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2019. 544 с.
13. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 14 марта 2020 г.) // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.02.2024).
References
1. Keil Y.Ya., Epinina V.S. Genesis and évolution of public administration // Régional Economies. South of Russia. 2014. № 3(5). P. 10-15.
Safety
2. Federal Law dated 10.12.1995 № 196-FZ «On road safety» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 01.03.2024).
3. Decree of the Moscow Government dated 14.10.2013 № 679-PP «On the Moscow Administrative Road Inspectorate» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 01.03.2024).
4. Agreement between the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Government of Moscow on the transfer to the city of Moscow of part of the federal powers to consider cases of administrative offenses provided for by the Code of the Russian Federation on Administrative Offenses // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 07.02.2024).
5. Federal Law dated 17.07.2009 № 145-FZ «On the State Company «Russian highways» and on Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 01.03.2024).
6. Kalendzhyan S.O., Gumilevskaya O.V. Corporate governance and delegation of powers: adaptation of European experience in Russian business // Russian Foreign Economic Bulletin. 2014. № 5. P. 22-39.
7. Federal Law dated 03.08.2018 № 283-FZ «On state registration of vehicles in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 01.03.2024).
8. Romanovskaya O.V. Delegation of state power in the system of public legal regulation // Bulletin of Perm University. Legal sciences. 2017. Issue. 36. P. 143-154.
9. Mayorov V.I. On the delegation of public functions in the field of ensuring road safety to non-state actors // Legal policy and legal life. 2023. № 2. P. 115-122.
10. Milekhin V.A., Nosatov Yu.N., Shevtsov A.V. et al. Organization of the protection of public order and ensuring public safety: textbook: in 2 hours. Part 1. M., 2023. 360 p.
11. Okhotsky E.V. Theory and mechanisms of modern public administration: educational and methodological complex. M.: Yurayt Publishing House, 2013. 701 p.
12. Popov L.L., Migachev Yu.I. Administrative law of the Russian Federation: textbook / rep. ed. L.L. Popov. 2nd ed., revised. and additional M., 2019. 544 p.
13. Constitution of the Russian Federation dated 12.12.1993 (as amended on 14.02.2020) // Legal reference system «Consultant Plus» (date of access: 07.02.2024).
Информация об авторе
Ю.Н. Калюжный - доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры управления деятельностью подразделений обеспечения охраны общественного порядка центра командно-штабных учений Академии управления МВД России
Контакты: ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8, к. 1, Москва, Россия, 125171 Information about the author
Yu.N. Kalyuzhny - Doctor of Sciences in Jurisprudence, Associate Professor, Professor of the Department of Management of the Activities of Public Order Units of the Center for Command and Staff Exercises Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia Contacts: ul. Zoyi and Alexandra Kosmodem'yanskih, d. 8, k. 1, Moscow, Russia, 125171
Статья поступила в редакцию 20.06.2024; одобрена после рецензирования 28.06.2024; принята к публикации 05.07.2024. The article was submitted 20.06.2024; approved after reviewing 28.06.2024; accepted for publication 05.07.2024.
