О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПУБЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫМ СУБЪЕКТАМ Текст научной статьи по специальности «Право»

В.И. Майоров,

доктор юридических наук, профессор, кафедра административной деятельности органов внутренних дел Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России

БО!:

V. I Mayorov,

Doctor of Law, Professor of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Bodies Tyumen Institute for Advanced Studies of the Staff of the Ministry of Internal Affairs of Russia [email protected]

О ДЕЛЕГИРОВАНИИ ПУБЛИЧНЫХ ФУНКЦИЙ В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ НЕГОСУДАРСТВЕННЫМ СУБЪЕКТАМ

р

со о

Аннотация: статья посвящена проблеме передачи публичных функций в области §

обеспечения безопасности дорожного движения, ранее принадлежавших государ- |

ству в лице уполномоченных органов, негосударственным организациям. Раскрыта " §

сущность процесса делегирования и выделены основные его направления в области ь 3 обеспечения безопасности дорожного движения. Дана характеристика субъектов, §

которым были переданы полномочия в области государственной регистрации | 3

х s

S !

а

транспортных средств, технического осмотра транспортных средств, правового регулирования внедрения цифровых инноваций. fe ^

5 I

Ключевые слова: безопасность дорожного движения, делегирование, публичные § а функции, транспортные средства, технический осмотр. i 5

а У

и

ON THE DELEGATION OF PUBLIC FUNCTIONS | &

IN THE FIELD OF ROAD SAFETY TO NON-STATE q °

S g

ACTORS а I

IE 3

Abstract: the article is devoted to the problem of delegating public functions in the field | §

of road safety, which previously belonged to the state as authorized bodies, to non-state ov §

organizations. The author dwells on the essence ofthe process of delegation and emphasizes q а

its main directions in the field of ensuring road traffic safety. There are characterized | i the subjects, which were delegated powers in the field of the state registration of transport

vehicles, technical inspection of transport vehicles and legal regulation of implementation 115

of digital innovations. -

Keywords: road safety, delegation, public functions, vehicles, technical inspection. —

3

Тенденция передачи публичных функций негосудар- 3 ственным субъектам в России стала развиваться после распада СССР ю в рамках совершенствования механизма реализации государственной власти и поиска новых моделей управления. Следует отметить то, что в Конституции РФ прямо не обозначена возможность деле-

гирования властных полномочий негосударственным субъектам, однако и запрет на это тоже отсутствует, в связи с чем масштабы делегирования в деятельности различных государственных органов достаточно велики.

Административная реформа, призванная сократить избыточное присутствие государства в ряде сфер, придала новый импульс развитию тенденции делегирования полномочий. В научных работах делегирование полномочий по осуществлению государственных функций и услуг определяется «как значимый институт публичного права и атрибут публичного управления, который представляет собой прием (способ) публично-правового регулирования, преследующий цель перераспределения полномочий и передачу (предоставление) их единожды, на определенный срок или бессрочно от государственных органов, обладающих ими, другим государственным и му-„о ниципальным органам, негосударственным организациям и иным го субъектам, которые данные полномочия смогут реализовать наиболее ^ эффективным образом» [1, с. 33].

а Ученые по-разному оценивают процесс подобного перерас-§ пределения полномочий, как концентрируясь на его критике, так § и отмечая позитивные стороны. По мнению О.В. Романовской, при 2 широком распространении такой тенденции «происходит фронтолиз (размывание) государственной власти, когда не совсем ясно, в каком — аспекте действуют властные отношения, а где их аналог или сурро-§ гат. Государство постепенно само становится рядовым участником 5 управленческих отношений, а при большем отказе от суверенных § полномочий в государстве все меньше остается государства» [2]. ^ Вместе с тем автор отмечает то, что «делегирование полномочий позволяет использовать гибкие подходы в текущем администрировании, о особенно там, где они необходимы» [3].

^ Область обеспечения безопасности дорожного движения (далее -С ОБДД), несмотря на ее важность и законодательно закрепленный принцип приоритета ответственности государства за состояние БДД, 116 также не является исключением в процессе делегирования полгоря мочий. Как верно отмечает Ю.Н. Калюжный, все больше социально (V значимых функций, связанных с ОБДД, передаются из системы ор-® ганов государственной власти. В качестве примера ученый приводит ^ деятельность сотрудников Московской административной дорожной инспекции, которые оформляют правонарушения, связанные с нарушением правил парковки транспортных средств, в то время как в иных субъектах Российской Федерации указанные полномочия относятся к компетенции Госавтоинспекции МВД России [4].

Другие такие сферы в области ОБДД - это технический осмотр (далее - техосмотр) транспортных средств (далее - ТС); изготовление и выдача государственных регистрационных знаков ТС; профессиональная подготовка водителей ТС; оформление дорожно-транспортных происшествий; регулирование внедрения цифровых инноваций (включая беспилотный транспорт) и др. Остановимся на некоторых из них более подробно.

Государственная регистрация ТС как один из институтов БДД выполняет публично значимую задачу по учету и контролю участвующих в дорожном движении ТС. Федеральным законом от 3 августа 2018 г. № 283-Ф3 «О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [5] (далее - Закон а № 283-ФЗ), вступившим в силу 1 января 2020 г., организационно- О правовая основа регистрации ТС была существенно изменена. Следует | о отметить то, что до принятия данного закона вопросы регистрации ТС о § были урегулированы на уровне подзаконных нормативных правовых О | актов, однако важность и многоплановость возникающих в области о § владения ТС и совершения регистрационных действий с ними обще- § | ственных отношений обусловили потребность в их законодательной ^ регламентации. | |

Содержание регистрации ТС нормативно определено как сово- | |

купность регистрационных и иных действий. Данное определение -

излишне обобщенное, и для его уточнения требуется обращение 3 |

к ст. 10 Закона № 283-ФЗ, в которой, во-первых, указан перечень ^ I.

возможных регистрационных действий; во-вторых, дана дефиниция ° °

регистрационного действия - «действие регистрационного подраз- £ 3

5 °

деления по установлению или изменению регистрационных данных | О транспортного средства, замене документов, идентифицирующих

транспортное средство» [5]. Из этого следует то, что регистрационные 5 2

подразделения Госавтоинспекции продолжают играть роль ключевого | | субъекта регистрации ТС, наряду с этим согласно ч. 2 ст. 4 Закона

№ 283-ФЗ регистрационные подразделения могут действовать как 117

самостоятельно, «так и во взаимодействии со специализированны- ш

ми организациями, участвующими в государственной регистрации о

транспортных средств» [5]. Следовательно, в процесс регистрации ||

ТС был включен новый участник - специализированные организации, О

к которым относятся изготовители ТС и их представители (дилерские ю центры).

Регистрация ТС с помощью специализированной организации избавляет собственника ТС от необходимости посещения

Госавтоинспекции, так как всю цепочку необходимых действий от его имени осуществляет специализированная организация. Данная новелла направлена на упрощение регистрационного процесса для владельцев автомобилей, между тем воспользоваться услугами дилерского центра по регистрации ТС возможно только в случае приобретения нового автомобиля - при регистрации ТС, ранее участвовавшего в дорожном движении, его собственник по-прежнему должен обращаться в Госавтоинспекцию.

Помимо специализированных организаций, Закон N° 283-Ф3 вводит еще одного участника процесса регистрации ТС - изготовителей государственных регистрационных знаков ТС. Статус изготовителя государственных регистрационных знаков могут получить юридические лица и индивидуальные предприниматели, которые соответствуют требованиям, указанным в ст. 23 Закона № 283-Ф3; их данные „о включаются в специальный реестр. На изготовителей государственных го регистрационных знаков возложены прежде находившиеся в ведении Госавтоинспекции полномочия по выдаче данных знаков собственнику ТС, в то время как за Госавтоинспекцией остается обязанность присвоения автомобилю государственного регистрационного номера [6]. Соответственно, в процесс регистрации ТС были включе-2 ны новые субъекты, которые получили ранее закрепленные за ^ Госавтоинспекцией полномочия и обязанности. Учитывая важ-— ность института регистрации ТС, также был введен и контроль за § деятельностью данных субъектов, что позволило, с одной стороны, оптимизировать функции МВД России, а с другой - не исключать государственное присутствие в данной сфере, как это было реализовано при реформировании системы контроля технического состояния ТС, включая техосмотр ТС, на котором необходимо остановиться далее. о До начала 2010-х гг. Госавтоинспекция обладала широкими полно-^ мочиями на этапах производства и эксплуатации ТС: С 1) контроль за конструкцией ТС при их производстве и сертификации;

118 2) контроль за конструкцией ТС при выдаче организациям-из-^ готовителям бланков паспорта ТС и паспорта шасси ТС; (V 3) контроль за конструкцией и техническим состоянием ТС, на® ходящихся в эксплуатации.

Затем произошел ряд изменений, значительно сокративших полномочия Госавтоинспекции в данной области: принят Федеральный закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7]; Приказом МВД России от 22 дека-

I

С

бря 2014 г. № 1123 «О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД России и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России» [8] отменены прежние нормативные правовые акты и административные регламенты. В результате реформ первой половины 2010-х гг. функция по проведению техосмотра была передана коммерческим организациям, что обусловило изменения в структуре Госавтоинспекции, в том числе значительное сокращение штата сотрудников технического надзора [9].

Полномочия были делегированы операторам техосмотра - юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, включая дилеров, аккредитованным в установленном порядке на право проведения техосмотра [9]. Контроль системы техосмотра был возложен на Российский союз автостраховщиков (некоммерческую корпоратив- а ную организацию, представляющую собой единое общероссийское ё профессиональное объединение, основанное на принципе обязатель- £ о ного членства страховщиков, осуществляющих обязательное страхо- о § вание гражданской ответственности владельцев ТС), а сам техосмотр 5 1

■8 о

утратил статус «государственного». | |

Практика показала неэффективность ослабления государственного § | присутствия в области контроля технического состояния ТС, вырази- 5 ^ вшуюся в снижении его качества, приоритете коммерческой состав- | 2 ляющей, когда диагностические карты продавались без проведения | |

фактического осмотра ТС, несоответствии операторов техосмотра £

§ £

установленным для аккредитации критериям и др. 3|

В итоге новые реформы были направлены на частичное возвра- ^ I

щение Госавтоинспекции ранее утраченных полномочий, в том числе ° °

по контролю за организацией и проведением техосмотра, а также £ 3

участию в техосмотре автобусов [10]. |О

Помимо непосредственного делегирования функций, также по- ^ ё

пулярным становится развитие сотрудничества с негосударственны- 5 2

ми организациями в формате государственно-частного партнерства. | | Ярким примером в области ОБДД является сфера внедрения цифровых

инноваций, включая беспилотный транспорт, в которой ведется весьма 119

активное сотрудничество с различными организациями при разработке ш

новых требований и норм для регулирования использования цифровых о

технологий. Среди них следует выделить Национальную техноло- ?

гическую инициативу (далее - НТИ) - некоммерческую организа- О

цию, созданную в 2014 г. для объединения представителей бизнеса ю и экспертных сообществ с целью развития в России перспективных технологических рынков и отраслей. В составе НТИ присутствует проект НТИ «Автонет», задача которого - развитие услуг, систем

и современных ТС на основе интеллектуальных платформ, сетей и инфраструктуры, а в качестве ключевых технологий выступают беспилотный транспорт и интеллектуальные транспортные системы.

Распоряжением Правительства РФ от 25 марта 2020 г. № 724-р была утверждена Концепция обеспечения безопасности дорожного движения с участием беспилотных транспортных средств на автомобильных дорогах общего пользования (далее - Концепция). Концепция направлена на снятие административных барьеров и разработку согласованных нормативных требований в целях поддержки безопасной интеграции беспилотных транспортных средств с традиционными участниками дорожного движения и повышения качества предоставляемых транспортных услуг [11].

Концепция - это один из базовых правовых документов в области внедрения беспилотного транспорта, который включает: 1) терминоло-„о гический аппарат; 2) принципы обеспечения безопасности дорожного движения с участием беспилотного транспорта; 3) рекомендации по организации безопасной эксплуатации беспилотных автомобилей; а 4) раздел о допуске к эксплуатации и методах проверки автоматизи-§ рованного транспорта и др.

§ Значение Концепции заключается в ее комплексности, учете раз-2 личных факторов, влияющих на функционирование беспилотного ^ (автоматизированного) транспорта. В то же время формирование — нормативного правового регулирования в этой сфере осложняется § наличием определенного конфликта между правилами, регламен-5 тирующими движение «обычных» и беспилотных ТС. Для широкой § эксплуатации высокоавтоматизированных ТС необходимо создание ^ нового свода правил, который позволил бы безопасно интегрировать их в процесс дорожного движения. В этом важную роль играет НТИ О «Автонет», реализующее деятельность по участию в формировании ^ необходимой нормативной правовой базы и новых технических тре-С бований на основе утвержденной Правительством РФ «дорожной карты» [12] в сотрудничестве с органами государственной власти и организациями.

Нормативная база в этой области разрабатывается уже длитель-(V ное время, но ее внедрение предполагается в «тестовом» режиме ® в рамках Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 258-ФЗ «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций

120

<ы

в Российской Федерации» [13]. Согласно положениям данного Закона по ряду направлений деятельности возможно введение специального регулирования, отличающегося от общего регулирования и имеющего ограниченный во времени характер. «Проектирование, производство

и эксплуатация транспортных средств, в том числе высокоавтоматизированных транспортных средств и беспилотных воздушных судов, аттестация их операторов, предоставление транспортных и логистических услуг и организация транспортного обслуживания» [13] являются направлениями разработки, апробации и внедрения цифровых инноваций, в рамках которых могут устанавливаться экспериментальные режимы. Перечень таких направлений не закрыт, и в дальнейшем он может быть дополнен другими областями цифровизации дорожного движения.

Таким образом, все больше негосударственных участников вовлекаются в процесс ОБДД и получают публичные функции, ранее присущие органам государственной власти. Полагаем, что само по себе делегирование - вполне рациональный процесс развития а новых форм управления общественными интересами в условиях g дифференциации отношений, однако, учитывая важность публичных | о функций, их передача иным субъектам должна быть максимально о g

четко урегулирована, а осуществление ими своей деятельности ь |

■8 g

должно оцениваться на предмет как соответствия законодательству, о §

так и общей эффективности. § |

В области ОБДД наиболее характерный пример «неудачного деле- Ь

гирования» стала передача функции по осуществлению технического о s

осмотра ТС коммерческим организациям и практически полная утрата I ?

Т} |I

позиции техосмотра как государственного института. В течение десяти г ;©■ лет техосмотр огромного количества автомобилей, участвующих в до- 3 J рожном движении, по факту не осуществлялся, при этом у надзорного § I. органа отсутствовали действенные механизмы влияния на эту сферу. ° ° В связи с этим полагаем, что делегирование должно осуществляться Н 3 постепенно, с сохранением у государственных органов контроля | g за деятельностью субъектов, получивших публично значимые функ- g ции. Требуется также дальнейшее развитие научных представлений S s о сущности и содержании категории делегирования и нормативное 3 | урегулирование основ (прежде всего базовых принципов, порядка и форм) этого процесса. 121

В

Список литературы о

1. Ястребов, О. А. Делегирование государственных полномочий § и функций негосударственным организациям / О. А. Ястребов // Вестник .о Московского университета. Серия 11. Право. - 2016. - № 5. - С. 31-39. §

2. Романовская, О.В. Политико-правовое учение М. Ротбарда и основы сервисного государства в России / О.В. Романовская // Наука. Общество. Государство : электронный научный журнал. - 2018. - Т. 6, № 1 (21). - URL: http://esj.pnzgu.ru (дата обращения: 15.02.2023).

3. Романовская, О.В. Конституционные принципы делегирования властных полномочий / О. В. Романовская // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. - 2018. - № 1 (45). - С. 5-14.

4. Калюжный, Ю. Н. Основные научные подходы к формированию новых форм обеспечения безопасности дорожного движения / Ю.Н. Калюжный // Российская юстиция. - 2020. - № 4. - С. 46-49.

5. О государственной регистрации транспортных средств в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 283-ФЭ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2018. - № 32 (ч. I), ст. 5076.

6. Майоров, В.И. Изменение компетенции Госавтоинспекции в области государственной регистрации транспортных средств / В.И. Майоров // Публичная власть в современной России: проблемы и перспективы: сборник научных трудов по материалам международной научно-практической конференции VII Саратовские административно-правовые чтения. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2021. - С. 96-100.

„О 7. О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений

в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный § закон от 1 июля 2011 г. № 170-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы * «КонсультантПлюс».

^ 8. О признании утратившими силу нормативных правовых актов МВД

§ России и отдельных предписаний нормативных правовых актов МВД России ® : приказ МВД России от 22 декабря 2014 г. № 1123. - ШЪ: 1^://мвд.рф/ ¡^ mvd/documents/20120328164545/item/3087451/ (дата обращения: 12.02.2023). ^ 9. Майоров, В.И. К вопросу о расширении полномочий Госавтоинспекции

в области контроля и надзора за техническим состоянием транспортных < средств / В.И. Майоров, В.В. Денисенко // Правопорядок: история, теория, ¡5 практика. - 2020. - № 2 (25). - С. 24-27.

10. Об утверждении Правил организации и проведения технического

О

I

осмотра автобусов : постановление Правительства РФ от 23 мая 2020 г. № 741 // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. Об утверждении Концепции обеспечения безопасности дорожного

О движения с участием беспилотных транспортных средств на автомобильных ® дорогах общего пользования : распоряжение Правительства РФ от 25 марта С; 2020 г. № 724-р // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

12. Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совер-122 шенствованию законодательства и устранению административных барьеров

- в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы

по направлению «Автонет» : распоряжение Правительства РФ от 29 марта ^ 2018 г. № 535-р // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». {у 13. Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых ин-

новаций в Российской Федерации : федеральный закон от 31 июля 2020 г. ^ № 258-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».