CC BY
64
О НЕКОТОРЫХ ВОПРОСАХ ГРАЖДАНСКОЙ
ОБОРОНЫ
Долгий //. / /., Могильп иков А. С.
1.06 основных и привлекаемых силах гражданской обороны
В соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» основными силами гражданской обороны определены «военные формирования, специально назначенные на решение задач г ражданской обороны, организационно объединенные в войска гражданской обороны, а также гражданские организации гражданской обороны. Привлекаемыми силами названы Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования, выполняющие задачи гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации и участвующие в порядке, определенном Президентом Российской Федерации, а также аварийноспасательные службы и аварийно-спасательные формирования, привлекаемые также в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Как видно из перечня сил гражданской обороны, в законе не нашлось места поисково-спасательной службе МЧС России и формированиям МЧС России центрального подчинения (ЦАМО, авиации). Но они реально существуют и будут, безусловно, сохранены на военное время (бронирование основных сисциалиегов определено). В связи с этим встает вопрос. Куда отнесги ПГ1С и формирования МЧС России центрального подчинения? К основным силам |ражданской обороны или к привлекаемым силам?
Поскольку профессиональные формирования входят в МЧС России, финансируются им и сохраняются на военное время, следует, очевидно, считать, что они входят в основные силы гражданской обороны и будут решать вопросы защиты населения в военное время.
2. О соединениях и воинских частях Вооруженных Сил, привлекаемых для решения задач гражданской обороны
Исходя из основных задач гражданской обороны и профессиональной подготовки военнослужащих Минобороны, МВД, ФПС и других войск, наиболее целесообразно привлекать для ведения аварийно-спасательных работ и обеспечения других нужд г ражданской обороны следующие воинские части и подразделения: РХБЗ, инженерные, саперные, медицинские, транспортные, охраны, пожарные, связи, общей и специальной разведки, а также специалистов друг их профессий (водолазы, парашютисты, химики, биологи и т.д.). Кроме
тосо, практика ликвидации крлшых аварий и катастроф природного и техногенного характера показывает, что нередко возникает потребность и в людских ресурсах общего профиля (эвакуация раненых, сопровождение грузов, распределение гуманитарной помощи, электрики, повара и подсобные рабочие).
До принятия Федерального закона «О фажданской обороне» привлечение сил Министерства обороны для решения задам гражданской обороны осуществлялось в соответствии с утвержденным в 1995 году «Руководст вом по взаимодействию Минобороны России и МЧС России по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором в главе 3, разделе 5 определены особенности взаимодействия в военное время. Аналогичные руководства (и соглашения) были подписаны и утверждены с МИД, ФПС и другими ведомствами РФ.
После принятия федерального закона, где указано, что «для решения задач в области гражданской обороны военные части и подразделения ВС РФ, других войск и воинских формирований привлекаются в порядке, определенном Президентом Российской Федерации», указанные руководства в части, касающейся выполнения задач гражданской обороны, теряют силу, так как вопрос о привлечении воинских частей передан в полномочия Президента Российской Федерации, хотя в Руководстве о взаимодействии с МО РФ есть указание о том, что «отдельные части, подразделения и команды от Вооруженных Сил могут выделяться по решению Верховного Главнокомандующего». 11ри этом сам порядок и процедура привлечения сил не определены.
По датюму вопросу есть еще такое мнение. Коль Президент Российской Федерации ут верждает План гражданской обороны России, то там и определить привлекаемые силы ВС РФ, силы всех силовых ведомств. Но, на наш взгляд, данный вариант не удовлетворит веем требованиям по следующим причинам:
План гражданской обороны России не может конкретизировать вопросы выделения сил на всех уровнях;
нельзя предусмотреть все варианты возможной обстановки, которую знают в регионах более детально;
в Плане гражданской обороны России нецелесообразно расписывать процедуру и порядок привлечения сил других ведомств 11о-сле выхода федерального нормативного акта, естественно, потребуется уточнение ранее подписанных руководств и соглашений о взаимодействии с выше указанными ведомствами
Следовательно, если придерживаться требований Закона, то есть необходимосз ь в разработке и утверждении Президентом Рое-
сийской Федерации нормативного акта о привлечении сил МО, МВД, ФПС и ФСБ России для решения задач гражданской обороны.
3. О профессиональных аварийно-спасательных формированиях
Аварийно-спасательные службы и аварийно-спасательные формирования (военизированные и невоенизированные) созданы в настоящее время п 8-ми федеральных министерствах Российской Федерации: Минт< пэнерго, Минэкономики, Минздрав, Мин гране, Минстрой, МПС, Минприроды и Минатом. Эти профессиональные службы и формире вания включены в перечень сил постоянной готовности РСЧС (п(«становление Правительства Российской Федерации №924-95 г. и i редназначены для ведения АСДНР и поиска пострадавших в особых условиях в соответствии с их специализацией (в шахтах, при фонтанах нефти, газосистем, на море, на АЭС и железной дороге, поиск экипажей летательных аппаратов, т.е. в мирное: время.
Безусловно, д анные формирования будут привлекаться и для ведению АСДНР в военное время в указанных специфических условиях. Здесь, однакп, следует оговорить следующий момент. Часть штатных аварийно спасательных формирований министерств причисляют к гражданским организациям гражданской обороны, что конечно неверно. Длнные формирования выполняют задачи по защите населения, ведению АСДНР и будут привлекагься для выполнения мероприятий гражданской обороны в военное время только в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так указано в законе «О гражданской обороне». Но закона или решения Правительства Российской Федерации о порядке привлечения профессиональных аварийно-спасательных служб в интересах гражданской обороны нет. Кстати нет тгжого документа и в перечне разрабатываемых нормативных актов во исполнение законов о ГО.
В практике планирования мероприятий гражданской обороны имеют место два направления. Одни субъекты Российской Федерации планируют привлечение АСС и АСФ, находящиеся на их территории, но планам взаимодействия, другие включают АСС и АСФ в состав основных сил гражданской обороны. Что является нарушением законодательства Российской Федерации, так как пока нет государственного нормативного акта о порядке привлечения АСС и АСФ для решения задач гражданской обороны, как это указано в законе.
Таким образом в соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне» и, учитывая требования времени такой нормативный акт необходимо разработль и принять.
Что касается необходимости и возможности иметь в составе служб гражданской обороны военизированные формирования, то здесь вопрос региен. Закон «О Гражданской обороне» не ггротиворе-чнт иметь в составе служб гражданской обороны и военизированные формирования, например, в службах разведки, охраны общественного порядке, в противопожарной службе.
4. О гражданских организация! гражданской обороны.
Нештатные (невоенизированные) формирования гражданской обороны на территориях и в организациях, создаваемые по территориально - производственному принципу, были и остаются основными массовыми формированиями, выполняющими основные и специализированные задачи гражданской обороны.
Создаваться такие формирования должны в соответствии с функциями и задачами гражданской обороны, т е. за основу необходимо взять принцип - под каждую задачу - определенные формирования
Все формирования раньше делились по подчинетпюсти на территориальные (в масштабах края, области, города) и объектовые (на предприятиях); по предназначению - на формирования общего назначения (для ведения АСДНР в очагах массового поражения и зонах катастрофического затопления) и на формирования служб гражданской обороны (для выполнения специальных мероприятий при ведении АСДНР).
Базой для всех формирований были фактические предприятия и организации, занимающиеся родственными по профилю работами и способные выполнить весь комплекс АСДНР.
Объектовые формирования как общего назначения, так и служб гражданской обороны, естественно, формировались на основе подразделений своих предприятий.
Наиболее приемлемой схемой подчиненности гражданских организаций гражданской обороны должна быть, по нашему мнению, схема подчинения всех гражданских организаций гражданской обороны службам гражданской обороны. При этом нет необходимости создавать формирования общего назначения, так как нет «общих» задач, есть конкретные задачи, есть конкретные мероприятия гражданской обороны. Так, например, утке в настоящее время ряд руководителей ГО предлагает не формировать сводные отряды и команды общего назначения на объектах с небольшой численностью рабочих.
а создавать только формирования служб гражданской обороны, не создавать формирований общего назначения республиканского подчинения, не создавать сводные гражданские организации гражданской обороны большой численностью за счет личного состава различных предприятий
Пше в 1997 г. (до выхода в свет Федерального закона «О гражданской обороне») в КНИР «Лавина-97» были сделаны следующие заключения:
«в новых условиях значительно сократились возможности организаций по созданию не только крупных территориальных формирований гражданской обороны общего назначения, но и других объектовых формирований»;
«в этих условиях существенно возрастает значение формирований служб г ражданской обороны»;
«целесообразно создавать в основном только команды, группы и звенья, отказавшие», ог г ромоздких сводных отрядов».
Итак, какие же отрицательные стороны можно назвать при создании формирований общего назначения:
прямое подчинение формирований общего назначения начальникам г ражданской обороны территории или объектов при сохранении объемных обязанностей руководителей администраций территорий или объектов, особенно территорий, нецелесообразно;
опыт сборов и учений показал, что ггри создании нескольких формирований общею назначения без отдельного органа управления значительно усложняется схема управления гражданской обороной;
при создании формирований общего назначения происходит распыление материально-технических средств и людских ресурсов многих служб гражданской обороны. Например, связи, медицинской, противопожарной, транспорта иггженерных средств, разведки, охраны, технического обеспечения, торговли, питания и других, силы и средства которых будуг включены в состав формирований общею назначения;
рассматривая вопрос с точки зрения важности задач, выполняемых формированиями гражданской обороны, нельзя принижать роль и значение других формирований. Все мероприятггя важны, все огги в комплексе обеспечивают защиту населения.
В практике Вооруженных Сил имеется опыт непосредствен! 10го подчинения важнейших струкзур и подразделений, обеспечивающие непосредственное устойчивое управление и принятие решений командирами. Однако г» эти структуры подчинены не командиру непосредственно, а ег о первому заместителю - начальнику штаба части, соединения, об1>еди11Сния, рода войск, вида ВС. Исходя из этой
проверенной схемы, можно было бы подчинить формирования аварийно-спасательные и механизации первому заместителю НГО -начальнику службы аварийно-спасательных работ.
А на указанные должности на всех уровнях без исключения наиболее приемлемыми кандидатами могли бы быть председатели КЧС мирного времени. Как известно, эта категория людей наиболее подготовлена и обладает богатым пракгическим опытом ведения АСДНР. Что пракгичсски в некоторых субт,ектах РФ и делается, т.с. председатели КЧС назначены первыми заместителями ИГО.
5. О практическом использовании служб ГО и гражданских организаций гражданской обороны в мирное время
Сначала несколько пояснений.
естественно, гражданские организации гражданской обороны, а значит и их органы управления - службы ГО могут и должны создаваться только на тех предприятиях и в организациях, которые имеют задание на расчетный год, или продолжают свою деятельность в военное время. В постановлении Правительства РФ № 620-99 г. эта юридическая норма сформулирована так: «подготовка организации к переводу на работу в условиях военного времени».
Рассматривая вопрос привлечения личного состава и техники предприятий и учреждений для ведения АСДНР в мирное и военное время, следует отмстить, что в мирное время в этих целях могут привлекаться лица, находящиеся в запасе ВС РФ, а техника, соответственно, приписанная к поставке в войска. И какого-то ограничения в этом плане нет. И наоборот, законодательством запрещается включать в состав гражданских организаций гражданской обороны лиц и технику, предназначенных для поставки в ВС РФ.
В настоящее время уже имеется опыт, когда начальниками гражданской обороны областей (краев) утверждаются перечни задач, которые должны решаться службами гражланской обороны, а значит и гражданскими организациями гражданской обороны, как в мирное, гак и военное время Таким образом, складывается интересная ситуация, когда определенные предприятия, не имеющие заданий на расчетный год, будут как бы «временно» включены в состав служб ГО и выполнять задачи но ведению АСДНР в мирное время.
Федеральный закон «О гражданской обороне» вопрос использования служб ГО и гражданских организаций гражданской обороны в мирное время оставляет открытым, прямых указаний и положений об этом нет ( войска ГО могут использоваться в мирное время «при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, требующих проведения АСДНР»). По в законе указано.
что «порядок создания, обеспечения и деятельности гражданских организаций гражданской обороны определяется соответствующего нормативного акта, например, Правительством Российской Федерации» Следовательно, использование гражданских организаций гражданской обороны в мирное время возможно после ут верждения Положения о гражданской обороне, где будет предусмотрена зга законодательная норма Кстати, в Положении о гражданских организациях гражданской обороны, утвержденном постановлением Правительства РФ № 620-99 г., определен только порядок их создания и обеспечения, по не определен порядок деятельности в мирное время. Таким образом, при существующем положении силы и средст ва организаций можно использовать для ведения АСДНР в мирное время строго по «закону» только как структуру РСЧС, по не как структуру гражданских организаций гражданской обороны.
Такое же положение создается и со службами ГО, если их рассматривать как объединение сил и средств, а не только как органы управления.
Для того, чтобы как то организовать, собрать и привлечь в службы ГО (или в территориальные подсистемы РСЧС) необходимое количество формирований многие руководители субъектов и территорий были вынуждены пойти на объединение 2-х систем. Цель преследуется одна - ликвидировать законодательный барьер по использованию имеющихся сил РСЧС и ГО как в мирное, так и в военное время соответственно. Причем одни считают основной РСЧС, а другие - ГО.
Сложилась ненормальная ситуация и с использованием аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных формирований. В мирное время вс>* основные профессиональные силы спасателей, то есть ведомственные аварийно-спасательные службы и аварийноспасательные формирования могут быть использованы для ведения АСДНР и они включены в состав сил повышенной готовности, утвержденный постановлением Правительства РФ. В то же время зги силы не могут быть включены в состав основных сил ГО с началом боевых действий т.к. пока пег соответствующего законодательного акта. Законом же о гражданской обороне, рассматриваемая норма юридически не разрешен;!, так как эти формирования определены как привлекаемые силы.
Одним из вариантов решения проблемы использования гражданских организаций гражданской обороны в мирное время может быть издание отдельною постановления Правительства Российской Федерации по этому вопросу.
Еще один немаловажный вопрос, связанный с распространением действия Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» (1995 г.). я части, касающейся аттестации, прав, обязанностей и льгот спасателей, зачисленных в состав гражданских организаций фаждапской обороны, и привлекаемых для АСНДР в мирное время
Своевременным и важным, на наш взгляд, является подписание приказа МЧС России №562 от 26.10.99 г., утвердившего План по сбору, анализу, рассмотрению и выработке предложении о порядке формирования и использования в М1трпое время гражданских организаций фаждапской обороны.
Решение проблемы привлечения фажданских организаций фаждапской обороны для ведения ЛСНДР в мирное будет важным шагом по пути дальнейшей итефации систем РСЧС и ГО в единую систему фажданкой защиты.
6. Об эпакуяционнмх комиссиях.
Как известно, эвакуационные комиссии были созданы в 1961 году, когда приоритетным способом защиты населения от оружия массового поражения была признана массовая эвакуация из городов в загородные районы.
При недостатке защитных сооружений для населения и рабочего персонала предприятий (продолжающих деятельность в военное время) обеспеченность которыми составляла не более 10-15%, такой подход был оправдан. Поэтому создание эвакуационных комиссий, их роль и значение были весомыми. Тем более что в тот период родственных по своим функциям органов власти и управления в составе союзных или республиканских государственных сфуктур не было. Это и предопределило создание отдельных эвакуационных комиссий на всех уровнях управления фажданской обороны. Одним из основных факторов, повлиявших на обособленное название этой сфукту-ры, и было отсутствие базы - формирователя и широкий спектр решаемых вопросов по обеспечению эвакуации, что, в принципе, не является убедительным доказательством правильного выбора названия.
Сейчас, когда накоплено значительное количество защитных сооружений фажданской обороны, ¡троведены определенные мероприятия по приспособлению заглубленных сооружений, метрополитенов, горных выработок под защитные сооружения, когда значимость эвакуационного способа защиты населения снижена (особенно эвакуация населения из больших городов, она фактически являет-
ся не реальным мероприятием), на наш взгляд, неї необходимости отдельно создавать комиссии по эвакуации населения, материальных и культурных ценностей и выделять их из обніс го состава служб гражданской обороны. Тем более, когда в стране создан специальный орган - Федеральная миграционная служба Российской Федерации с ее территориальными органами, на базе которых и целесообразно создать службу эвакуации на различных уровнях управления. Это позволит:
упорядочить систему управления силами и средствами гражданской обороны;
упростить схему подчиненности в общей структуре гражданской обороны;
сократить разработку некоторых организационных документов, ограничив их количеством только нормативных актов, отражающими специфические особенности эвакуации.
Кроме того, необходимо констатировать, что созданные эвакуационные комиссии за последние десятки лет практического участия в эвакуации населения не принимали, кроме эвакуации небольших групп населения из зон чрезвычайных ситуаций.
7. О первых заместителях начальников гражданской обороны на различных уровнях управления.
В настоящее время сложилась необычная ситуация в системе управления фажданской ойороны. А именно, не определены первые заместители (или заместители) начальников фажданской обороны на всех уровнях управления, за исключением федеральною, где первым заместителем НГО РФ назначен Министр Российской Федерации по делам фажданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Если для мирного времени такое положение допустимо И НС вызывает опасений, то в военное время известно, что потеря руководителя (управления) может сказаться на успешном решении поставленных задач.
Решение проблемы заключается в разработке и представлении в Правительство Российской Федерации проекта соответствующего постановления (приказа) Начальника фажданской обороны Российской Федерации.
В заключении следует отмстить, что предлагаемые уточнения и структурные изменения не противоречат положениям Федерального закона «О фаждапской обороне». И еще важно то, чт о Федеральным законом «О фажданской обороне» создание эвакуационных ко-
миссий вообще ие предусматривается. Л все мероприятия фажданской обороны выполняются службами фажданской обороны.
