CC BY
35
Проблемы нормативно-правового обеспечения при создании гражданских организаций гражданской обороны
Могмлмиков А. С
О состоянии нормативной базы по созданию гражданских организаций гражданской обороны. На данном переходном периоде, который неоправданно затянулся уже на несколько лет, о достоверных данных по количеству сохранившихся невоенизированных формирований и о вновь созданных гражданских организаций гражданской обороны сказать достаточно сложно. Из донесении и докладов органов управления ГОЧС субъектов Российской Федерации видно, что вопрос создания формирований гражданской обороны на местах решается пока очень трудно. Причин этому несколько:
не уточнены показатели плана расчетного года; до 2000 года отсутствовала новая нормативная база, финансовые трудности,
в ходе перестройки были ликвидированы многие штатные подразделения и отдельные работники гражданской обороны в структурах органов управления на всех уровнях и др.
Еще год назад сразу после выхода Федерального закона: «О гражданской обороне» некоторые специалисты высказывали мнение о том, что закон резко ограничил нормативно-правовые возможности по формированию гражданских организаций гражданской обороны (относительно неограниченных возможностей по формированию невоенизированных формирований ГО по приказу НГО №90 1975 г.). Ограничение мотивировалось тем, что круг организаций, которые могут создавать гражданские организации гражданской обороны, очень ограничен. К такими организациями закон относит:
потенциально-опасные производственные объекты; объекты, имеющие важную оборонную и экономическую значимость, объекты, представляющие высокую степень опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в мирное и военное время.
Кроме того:
организации, не входящие в состав Вооруженных сил, организации, подготовленные для выполнения задач гражданской обороны.
Да, на первый взгляд, перечень базовых организаций - формирователей не велик. В тоже время анализ мнений представителей органов управления ГОЧС субъектов РФ и региональных центров на конференциях и на ежегодных сборах показывает, что основными проблемами, которые тормозят создание гражданских организаций 1ражданской обороны, являются: низкое финансирование;
:ч'с>тс[нис ор! ани шционпо-ипа! ной с! п\ кзт^ы.
частая смена собственником мно! и.ч объемов жономики; отсутствие льготного налог ообложения организаций - формирователей;
обеспечение справочной литературой и др.
Кроме того, после выхода «Положения о гражданских организациях фажданской обороны» (постановление правительства РФ от 10 июня 1999 г. № 620) юридическая ситуация значительно изменилась в лучшую сторону. Так п. 4 Положения определяет одно из основных условий создания ;ражданских организаций гражданской обороны - «...подготовка организации к переводу на работу в условиях военного времени». Это условие создает широкое поле для инициативы органам власти на местах. А точнее -почти неограниченные возможности для выбора объектов, где можно и необходимо сформировать гражданские организации гражданской обороны. Положение допускает создание гражданских организаций гражданской обороны на всех предприятиях, имеющих план расчетного года. Таких объектов, естественно, большинство. (Справочно. До 1990 г. в СССР только 10-15% предприятий, в пересчете на бюджет, не имели мобилизационных заданий на первый год войны. Это в основном, предприятия местной промышленности Крупные и средние предприятия общесоюзного и республиканского подчинения, как правило, имели задания на расчетный год)
Отсутствие специальной техники, транспорта и имущества на данном предприятии, также не может служить оправданием для отказа формировать на его базе гражданские организации гражданской обороны. Положение допускает передачу указанных средств из одной организации в другую при объявлении определенной степени готовности.
Многие состоятельные крупные промышленные предприятия уже в настоящее время имеют достаточно возможностей для формирования своих объектовых гражданских организаций фажданской обороны различного назначения. Однако большинство руководителей объектов экономики на данном этапе не способны, не могут, да и не хотят вкладывать деньги в «убыточное дело», поэтому только издание государственного нормативного акта о финансировании мероприятий фажданской обороны может сдвинуть этот сложный вопрос. Как вывод можно сказать, что к настоящему времени нормативная база вполне достаточна для развертывания практической работы на местах.
К недостаткам постановления Правительства РФ «О фажданских организациях фажданской обороны», на наш взгляд, следует отнести то, что в Положении не нашлось места сельским районам. Лишь только п. 4 определяет необходимость формирования фажданских организации фажданской обороны в «организациях, расположенных в зонах возможного опасного химического заражения и (или) возможного опасного радиоактивного зафязнения и (или) возможного катастрофического затопления».
Можно считать, что «повезло» только тем сельским районам, которые попадают в эти зоны Осг^чьнчм «ельским районам формировать гражданские организации гражданской обороны как бы не положено. 11оэтому опять возникает вопрос о формированиях команд «самозащиты» во всех случаях, когда законодательная норма на этот счет отсутствует. Кроме того, в зтой ситуации остаются вне нормативно-правового поля очень важные вопросы, которые необходимо решать:
как быть с защитой сельскохозяйственных животных и растений фермерских хозяйств (они пока, естественно, плана на расчетный год не имеют);
как проводить подготовку загородной зоны для эвакуируемых? Здесь нужны хотя бы представители сельской местности для координации и взаимодействия.
В сельской местности находится большое количество различных учреждений, лабораторий, НИИ, хранилищ, водозаборов, учебных заведений оздоровительных организаций и т.д., которые нуждаются в защите, или которые могут оказать своими силами помощь пострадавшим соседям.
О добровольных гражданских организациях гражданской обороны. Вопрос создания добровольных гражданских организаций гражданской обороны обсуждался неоднократно. Есть доводы о неправомочности добровольных ГОГО, т.к. во время войны вступают в силу законы военного времени и действуют принципы единоначалия на всех уровнях управления. Есть и противоположные мнения, допускающие наличие формирований фажданских организаций фажданской обороны двух типов: обязательных
- по решениям соответствующих начальников фажданской обороны, в соответствии с постановлениями Правительства РФ, и добровольных, созданных по инициативе различных обществ и клубов. Если такие инициативы от общественных организаций будут, то, на наш взгляд, их необходимо только поощрять и задача органов ГОЧС - способствовать созданию таких организаций в рамках Российского законодательства.
Т аким образом, рассмотрение данного вопроса следует начинать с анализа действующих законодательных актов, которые показывают, что ни закон «О фажданской обороне» ни «Положение о фажданских организациях фажданской обороны» не запрещают руководителям и коллективам организаций создавать спасательные формирования в инициативном порядке Нормы 3; она и Положения определяют только обязательность создания фажданских организаций фажданской обороны в определенных организациях. Кроме того, Закон и Положение не содержат прямого указания или Офаничения, например, «...фажданские организации фажданской обороны могут создаваться только в таких-то организациях...», или «... в других организациях фажданские организации фажданской обороны не создаются».
Речь, безусловно ”,сг о вснгююч- ^емени, кигда будет действовать принцип единоначалия Поэтому возникает ряд вопросов. Могут ли спасательные формирования, создан*:ые в инициативном порядке называться фажданскими организациями фажданской обороны9 Ведь фажданские организации фажданской обороны формируются органами исполнительной власти и администрациями организаций в соответствии с законодательством. Надо ли создавать спасательные формирования в вузах, средних учебных заведениях, в научных учреждениях и т.д., в первую очередь, где нет планов на расчетный год? Организованных коллективов много, у них есть и высокая общая подготовка, не во всех коллективах есть техника и средства защиты.
Конечно, повсеместно формировать фажданские организации фажданской обороны неразумно (Когда-то в составе формировании ГО насчитывалось более 25 млн. чел.). Но и оставлять без защиты многие организации также неприемлемо.
Известно, что ряд субъектов Российской Федерации в данной ситуации пошли по пути создания так называемых «групп и звеньев самозащиты», являющимися как бы дополнительными силами к фажданским организациям фажданской обороны. Кстати, Временные методические рекомендации МЧС России 1998 года допускают создание таких формировании. Естественно, если они «вписываются» в требования, предъявляемые к гражданским организациям фажданской обороны законодательством, то это и есть законные формирования фажданских организаций фажданской обороны, а если нет - то это есть добровольные формирования, не входящие в состав фажданских организаций фажданской обороны и не отвечающие их статусу.
Добровольцами могут быть связисты-любители, санинструкторы, водители на личных автомобилях, дежурные на объектах и т.д. Здесь можно допустить зачисление в дружины молодежь, допустим, от 14 до 18 лет, домохозяек и другие категории населения, которые добровольно желают оказывать помощь населению и формированиям фажданской обороны.
Добровольное участие населения в фажданской обороне не должно базироваться на произвольных основах. Оно должно базироваться на определенных положениях и в рамках общей системы ГОЧС. Например, по опыту и подобию добровольного участия населения в мероприятиях Федеральной пофаничной службы по охране государственной фаницы.
Профессиональные или массовые гражданские организации гражданской обороны. Некоторые представители субъектов Российской Федерации предлагают создать немногочисленные, но высоко профессиональные штатные спасательные подразделения на всех промышленных предприятиях, подпадающих под требования закона «О фажданской обороне» Конечно, при наличии «лишних» средств и ресурсов можно было бы солержать ипашых, <>сно6ождениых. а н^вмсшаюших с лругими обя-
занностячи спасателей. Например, в состав указанных спасательных подразделений включить 3-5 % работников от численности рабочих и служащих данного объекта. Естественно, эги штатные структуры будут функционировать как в мирное, так и военное время.
Но такие формирования возможны пока только на АЭС (технические центры), на шахтах - военизированные горно-спасательные части, спасательные структуры на флотах, в авиации, на железной дороге. Повсеместно же, на всех предприятиях, в том числе и на имеющих важное экономическое и оборонное значение, создать освобожденные подразделения спасателей не представляется возможным из-за отсутствия финансовых средств.
Поэтому на данном этапе найден более дешевый и приемлемый способ формирования спасательных сил на базе самих предприятий с использованием собственных ресурсов. И это единственный способ создания массовых спасательных сил, которые потребуются для спасения людей, материальных и культурных ценностей во время военных действий, при возникновении больших потерь и разрушений.
Таким образом, в настоящее время практически действует смешанный принцип комплектования сил ГО, имеются (создаются) как профессиональные формирования, так и нештатные массовые гражданские организации гражданской обороны.
Авторы предложений по созданию только профессиональных формирований утверждают, что только они могут решить задачи ГО в полном объеме, что для этого необходим государственный нормативный акт. Однако здесь есть глубокое заблуждение. В России уже нет авторитарного режима, а во-вторых, пока нет и «сознательных» богатых собственников-владельцев предприятий Современный собственник еще не готов вкладывать деньги и средства в мероприятия, которые не приносят ему прибыли, нет и добровольных спонсоров гражданской обороны. Поэтому, на наш взгляд, в условиях дефицита денежных средств возможен только один путь
- создание нештатных, неоплачиваемых, но подготовленных на соответствующем уровне массовых гражданских организации фажданской обороны
Расхожая фраза о том, что силы фажданской обороны формируются и обеспечиваются «по остаточному принципу» отчасти справедлива, если, конечно, у™!- мвать все приоритеты при решении вопросов обеспечения безопасности населения и территорий при вооруженных конфликтах. Да, офаничения для формирования гражданских организаций фажданской обороны значительны. Однако возможности по созданию достаточно мощных и дееспособных формирований, способных выполнить поставленные задачи по защите населения и по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на своих предприятиях и прилегающих территориях, имеются
Основными ошибками пгри форми ровании подразделений фажданской ооороны были следующие:
в состав формирований фажданской обороны на мирное время (временно) включались рабочие и служащие, имеющие мобилизационные предписания в Вооруженные силы, что недопустимо так как при объявлении высших степеней готовности не будет времени на переработку документов по составу формирований фажданской обороны. Это будет запоздалое мероприятие. В уфожаемый период может быть только частичное уточнение по отдельным лицам в связи с их болезнями, переводом на другие должности и другими непредвиденными обстоятельствами. Кроме того, здесь следует учитывать создание на предприятиях в мирное время других расчетов по линии РСЧС;
в состав фажданских организаций фажданской обороны первого эшелона и органов управления служб фажданской обороны зачислялись рабочие и служащие основных производственных специальностей, определяющих выпуск продукции. Естественно, данная категория профессионалов может быть использована для АСДНР при разрушении и длительной остановке производства. Но если процесс производства не нарушен, то использовать указанных дефицитных специалистов, например, для дежурства в подразделениях ГО, нецелесообразно;
создавались формирования достаточно сложной и даже громоздкой структуры, особенно формирования общего назначения. Как показывает опыт и практика применения сил, в том числе при крупных авариях и катастрофах, наиболее приемлемыми являются некрупные формирования более конкретного назначения. При соответствующей подготовке штаба руководства АСДНР скоординировать действия таких подразделений - задача несложная;
часть формирований не обеспечивалась транспортными средствами. Исходя из обстановки, расположения прикрываемых районов и объектов, наличия взаимодействующих соседей и других условий, фажданские организации фажданской обороны должны иметь транспортные средст ва. Основным критерием при спасении людей является фактор времени. Предварительные расчеты показывают, что количество транспортных средств должно обеспечить доставку в зону ведения АСДНР до 45-50% состава от общего числа сил и средств фажданских организаций фажданской обороны;
отсутствие средств связи, запасов расходных материалов, ГСМ, средств защиты личного состава формирований для ведения АСДНР в опасных зонах.
О планировании перевод* гражданских организаций гражданской обороны на военное положение. Для организованного приведения фажданских организаций фажданской обороны в готовность к действиям по предназначению н службах ГО и штаба38ГО федеральных органов не-
полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, формирующих фажданские организации фажданской обороны, разрабатываются планы перевода указанных формирований с мирного на военное положение Планы перевода -это комплект документов, обеспечивающих четкое управление всеми элементами фажданской обороны по выполнению необходимых мероприятий в соответствии со степенями готовности.
В планы перевода, как правило, включают следующие документы: календарный план работы руководителя при переводе органа управления или формирования фажданской обороны с мирного на военное положение;
схема организации оповещения и схема связи, порядок оповещения; штатное расписание на военное время;
список сотрудников, имеющих удостоверения об отсрочке от призыва в Вооруженные силы;
список сотрудников, подлежащих призыву в Вооруженные силы; расчеты автотранспорта,
план размещения личного состава фажданских организаций фажданской обороны;
состав служб фажданской обороны;
состав фажданских организаций фажданской обороны (расчеты); схемы размещения защитных сооружений; план предназначения формирований;
состав сил и средств фажданских организаций фажданской обороны первого эшелона со сроками их готовности;
состав сил и средств фажданских организаций фажданской обороны второго эшелона со сроками их готовности; состав резервов;
справки по обеспеченности фажданских организаций фажданской обороны и персонала организаций средствами защиты, продовольствием, водой, приборами контроля, медикаментами, средствами пожаротушения, спецодеждой и другим имуществом;
порядок проверки готовности фажданских организаций фажданской обороны к действиям,
план занятии и тренировок фажданских организаций фажданской обороны;
порядок выдачи средств защиты и табельных средств; организация охраны объектов; фафик дежурства (бланки) должностных лиц; порядок передачи зданий, сооружений и имущества под охрану; проекты приказов о введении степеней готовности и по другим мероприятиям (о введении в действие плана расчетного года, с объявлением мо-биличации ВС, о военном положении и другиеЗ83
бланки форм донессчий в вышестоящие органы, инструкции и другие нормативные документы.
Безусловно, пакеты документов начальников ГО и руководителей фажданских организаций фажданской обороны различною уровня будут отличаться друг от друга по содержанию, но примерный набор их будет близок к указанному выше.
Надо отмегить, что план перевода ГО с мирного на военное время является одним из планирующих документов в составе общего плана фажданской обороны, соответственно, ведомства, территории, организации.
Если сравнить содержание двух положений, касающихся формирований фажданской обороны: «Положения о невоенизированных формированиях фажданской обороны» - приказ НГО № 90-75 г. (кстати, пока официально не отменено) и «Положение о фажданских организациях фажданской обороны» - приказ МЧС России № 429 1999 г., то можно сделать несколько выводов и заключений:
Положение 1975 года
1. Определены строгие вертикали подчиненности как в ведомственной ветви, так и в территориальной ветви управления.
2. Подчеркнуто значение формирований общего назначения для ведения АСДНР в очагах массового поражения.
3. Даны конкретные наименования всем формированиям ГО в соответствии с задачами фажданской обороны. Определены нормы их обеспечения материально-техническими средствами.
Положение 1999 года
Территориальная ветвь сохранена ее значимость повышена Ведомственная ветвь размыта.
Исключены понятия формирований общего назначения. В силу того, что приказ НГО №90-75 г. не отменен, органы управления ГОЧС на местах сохранили в планирующих документах формирования общего назначения. Кроме того, Временные методические указания МЧС России 1998 г. также предусматривают такие формирования
Наименования всех формирований исключены. Дано указание МЧС России осуществлять методическое руководство и контроль за созданием формирований и разработку при-мерн(586их организационно-штатной структуры, а также рекомендаций по
4. Определены основные базовые организации для создания невоенизированных формирований, от АЭС
до колхозов.
нормам оснащения специальной техникой и имуществом, где и определяются наименования и нормы материально-технических средств.
Конкретные базовые организации определяются федеральными органами исполнительной власти по согласованию с субъектами РФ и органами управления субъектов РФ.
Как видно из сравнения, центр огветственности за выполнение мероприятий ГО сместился в сторону территорий. Учитывая новые социальнополитические условия в стране, это смещение, на наш взгляд, закономерно. Вместе с тем надо отдать должное качению и роли, которую сыграло Положение 1975 г. Оно действовало без уточнений 25 лет. Завидное долголетие для такого конкретного государственного нормативного акта.
О финансировании гражданских организаций гражданской обороны. Положение с неудовлетворительным финансированием гражданской обороны, в гом числе и гражданских организаций гражданской обороны общеизвестно. Надежды на увеличение федерального бюджета по статье ГО пока нет. Нет оснований полагать, что частный предприниматель будет выделять добровольно и безвозмездно денежные средства в мирное время на гражданскую оборону. Моральные стимулы и патриотизм в данном случае также действовать не будут. Таким образом, остается только путь материального стимулирования предпринимателей. Здесь могут быть использованы несколько направлений:
государственное дополнительное финансирование предприятий-формирователей;
выделение средств из бюджетов субъектов федерации; отчисления из доходной части бюджетов предприятий, например, 0.2-1%;
снижение налоговых отчислений, например, 1 -2%, как это сделано по дорожному налогу (2,5% от прибыли), налогу на жилищный фонд (1.г<ч от прибыли) и др.
Наиболее реальным источником, на наш взгляд, может быть снижение налогов на предприятия. В данном случае схема использования средств может быть такой:
предприниматель на указанные средства строит сооружения и помещения из расчета двойного их использования. В мирное время - по его усмотрению. В военное время - как объекты ) 'Оз'87У. > свя-'.и. ХраНИЛИШС. защитные сооружения и т.д.). Предприниматель гарантирует содержать эти
помещения СО сроками і и» ИГіО»'Т • . Га, лДОЧИЮ лік СОЬСКТЬ! ГО ЧЄрЄЗ
12 ч после объявления соответствующей степени готоьносги, приобретает сродства индивидуальной защиты, іфиобретает учебные пособия, іфоводит ремонт средств защиты; реконструирует имеющееся помещение под задачи ГО; организует тренировки со службами ГО, формирует гражданские организации іражданской обороны.
Как видно, предприниматель получает средства для развития своего бизнеса, а система ГО повышает свои возможности
При наличии желания и воли государственной власти можно было бы ее распоряжением организовать практический научный эксперимент в 2-3 субъектах РФ (при их согласии и при контроле со стороны МЧС и налоговой службы России), с целью проверки приемлемости предлагаемою способа финансирования мероприятий ГО. Как известно, примерный поощрительный способ многие страны используют
Конечно, встанет ряд дополнительных вопросов. Например, кому будут принадлежать после завершения строительства сооружения ГО, приобретенное имущество и СИЗ? Как списать средства, использованные на учение, ремонт? Возмещать ли стоимость средств владельцу в случае потерь, ущерба? Как быть с государственной и частной собственностью на средства ГО? Пока же действуют нормативные акты, допускающие только государственную собственность на защитные сооружения ГО. Они пока не могут быть приватизированы. Вот здесь и встает главный вопрос А не в этом ли есть основная причина неудовлетворительного технического состояния объектов ГО?
По данным субъектов РФ, на сегодняшний день уже 1/3 защитных сооружений не отвечают требованиям ГОСТов и не готовы для использования по прямому назначению. Доходы от аренды помещений не покрывают расходы на их содержание и ремонт. Нет заинтересованности у предприятий А как известно, «обезличенной» собственности уделяется мало внимания.
На наш взгляд, практический эксперимент ответил бы на многие, поставленные выше вопросы. При этом значительных затрат на проведение эксперимента не потребуется. Это будет зависеть от его масштаба.
Как вывод следует сказать, что вопросы финансирования мероприятий гражданкой обороны остро назревают и их необходимо рассматривать не откладывая.
Об управлении гражданскими организациями гражданской обороны. Почему на федеральном уровне создано только пять служб ГО? А не по всем специальным задачам гражданской обороны? Этот вопрос задают многие специалисты территориальных органов ГОЧС. Казалось бы, что е.1\жбы ГО как органы \ правления граждански* организациями граждан-
ской обороны должны быгь созданы на вссх уровнях. Специфика задач, разнородность сил и применяемых средств, различные источники материально-технического обеспечения и другие обстоятельства требуют в каждом случае самостоятельную вертикальную ветвь управления.
С точки зрения стройной и устойчивой вертикали при единоначалии в военное время желательно иметь федеральные службы по всем без исключения задачам ГО. То есть иметь порядка 12-15 служб ГО. Это оправдывается необходимостью методологического руководства в ходе организации и подготовки служб ГО в мирное время, а также руководством службами в ходе ведения АСДНР в военное время. Последнее положение очень важное Вертикать руководства всеми силами служб необходима.
Например, связь и оповещение, транспорт, энергетика, снабжение ГСМ, коммунально-технические службы, торговля и питание, санитарная обработка, убежища и укрытия, захоронение трупов и др. Ведь зти функции все равно остаются за определенными федеральными структурами, хотя бы с точки зрения методологического обеспечения. И, по нашему мнению, они от них не должны отказываться.
Однако на практике при согласовании вопросов создания федеральных служб ГО, согласие дали только три федеральных министерства: МВД (2 службы ГО), Министерство здравоохранения (одна), Министерство сельского хозяйства и продовольствия (две).
При создавшихся условиях выход может быть только властного принудительного характера. А именно, необходимые службы ГО на базе профильных министерств, ведомств и федеральных служб могут быть созданы решением Начальника ГО Российской Федерации в угрожаемый период, при объявлении соответствующей степени готовности фажданской обороны страны, (например, мероприятия ГО первой футы). Для этого необходимо предусмотреть проект соответствующего распоряжения Начальника ГО РФ закладываемого в мобилизационные документы.
Как известно, все без исключения территориальные органы ГОЧС выше указанные службы создают, т.к. они необходимы для управления фа-жданскими организациями фажданской обороны.
