CC BY
296
О некоторых проблемах совершенствования контроля
за оборотом оружия
Исследуются проблемы в правовом регулировании оборота оружия. Осуществляется анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел в сфере контроля за оборотом оружия. Обосновывается необходимость применения режимного административно-правового регулирования в сфере оборота оружия.
Ключевые слова: административно-правовой режим, информационные технологии, оборот оружия, правовое регулирование, правовая норма.
A.A. Dolgopolov, Doctor of Law (All-union Scientific Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia); tel.: 89094584750;
A.V. Belokon, Master of Law (All-union Scientific Research Institute of the Ministry of the Interior of Russia); tel.: 89094584750.
About some problems of control improvement behind a weapon turn
Problems in legal regulation of a turn of the weapon are investigated. The analysis of the regulating activity of law-enforcement bodies in the sphere of control of a turn of the weapon is carried out. Need of application of regime administrative and legal regulation for the sphere of a turn of the weapon locates.
Key words: administrative legal regime, information technologies, weapon turn, legal regulation, rule of law.
Долгополов Александр Александрович
доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России
Белоконь Анна Викторовна
кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник ВНИИ МВД России
_(тел.: 89094584750)
Исследование правовых основ оборота оружия показывает, что весьма значительное количество нормативных правовых актов, нацеленных на правовое регулирование отношений в этой области, соотносится с огромным числом субъектов и объектов правоотношений. По данным МВД России, в Российской Федерации более пяти миллионов владельцев оружия, получивших разрешение на хранение и ношение оружия, у которых во владении находится более шести миллионов единиц оружия. Среди владельцев оружия более 485 тысяч владельцев охотничьего огнестрельного оружия с нарезным столом, более 3 359 тысяч владельцев огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия, более 1 406 тысяч владельцев огнестрельного бесствольного оружия, газовых пистолетов, револьверов, в том числе более 719 тысяч под патрон травматического действия. Кроме этого, в стране зарегистрировано 10 462 юридиче-
ских лиц, имеющих разрешение на хранение и использование оружия, в которых работают более 216 тысяч сотрудников, имеющих разрешение на хранение и ношение оружия. На объектах с оружием хранится более 289 тысяч единиц оружия. Это дает определенное представление о том, какой громадный массив правовых норм подлежит согласованию и каково множество субъектов и объектов, поведение или функционирование которых они призваны регулировать. Совершенно невозможно обеспечить гарантированное достижение правовой цели посредством праворегулирующего воздействия правовых норм, если они не будут согласованы и объединены административно-правовыми режимами в единую юридическую конструкцию. К примеру, административно-правовой режим (назовем его основным) оборота оружия предполагает, что оружие может быть продано, передано и т.п. только в установленном законом порядке, только опреде-
223
ленному кругу лиц и только по разрешительным документам. Чтобы этот режим работал, необходимо, чтобы работали сразу несколько административно-правовых режимов. Это, прежде всего, административно-правовой режим контролирующей деятельности органа внутренних дел, без которого невозможно обеспечить функционирование основного режима. Административно-правовой режим контролирующей деятельности органа внутренних дел не будет работать, если не будут установлены режимные правила его деятельности (порядок, периодичность, формы контроля и т.п.), юридические гарантии (ответственность за невыполнение предписаний органа внутренних дел, ответственность за оборот оружия с нарушением установленных режимных правил и т.п.), информационные гарантии (порядок и объем представления информации подконтрольного субъекта органу внутренних дел), организационные гарантии (штатная структура, порядок взаимодействия органа внутренних дел с иными органами исполнительной власти), материально-технические гарантии (наличие в органе внутренних дел транспорта, служебных кабинетов, вычислительной и иной техники и т.п.). Очевидно, что указанные нормы в одном нормативном правовом акте разместить невозможно. Издание правовых норм в нормативных правовых актах должно отвечать насущным социальным потребностям, которые с течением времени могут меняться. Поэтому должна присутствовать согласованность нормативных правовых актов, регулирующих однородные общественные отношения, а также их способность обеспечить дальнейшее иерархическое построение правового материала, что может быть достигнуто только посредством применения режимной формы правового регулирования.
Режимное административно-правовое регулирование отношений в сфере оборота оружия позволяет определить вектор законодательного влияния на те общественные отношения, которые требуют нормативного воздействия. Так, весьма актуальным аспектом в сфере пресечения незаконного оборота оружия является организация взаимодействия органов внутренних дел с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в сфере организации проведения мероприятий по добровольной сдаче оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и взрывных устройстве на возмездной основе.
По данным МВД России, с 1995 по 2009 г., в 63 из 82 субъектов Российской Федерации населением добровольно сдано более 400 тысяч единиц оружия, в качестве вознаграждения им выплачено почти 4,5 млрд рублей [1]. При этом МВД России отмечает, что там, где органами внутренних дел достигнуто взаимодействие с
органами исполнительной власти, изыскиваются возможности финансирования профилактических мероприятий по изъятию оружия у населения на возмездной основе за счет средств региональных бюджетов, муниципальных образований, благотворительных и других организаций. Низкие показатели профилактической деятельности по названному направлению были отмечены в тех субъектах Российской Федерации, где указанная выше работа проводилась только на безвозмездной основе, а администрации регионов отказали в финансировании соответствующих программ, что свидетельствует об отсутствии взаимодействия между органами внутренних дел и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации [2]. Из чего следует, что, во-первых, организация работы по добровольной сдаче оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на возмездной основе имеет важное социальное значение в сфере обеспечения правопорядка, а во-вторых, взаимодействие органов внутренних дел по субъектам Российской Федерации с администрациями ряда регионов страны не достигает положительного результата из-за субъективных причин. В этих регионах программа по добровольной сдаче оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на возмездной основе не реализуется. Следует только один вывод о том, что для эффективного функционирования программы по добровольной сдаче оружия, боеприпасов, патронов, взрывчатых веществ и взрывных устройств на возмездной основе следует издать федеральный нормативный правовой акт, устанавливающий соответствующий административно-правовой режим.
На наш взгляд, заслуживает применения законодательный опыт Республики Казахстан в сфере правового регулирования добровольной возмездной сдачи гражданами незаконно хранящегося огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. В соответствии со ст. 6 Закона Республики Казахстан «О государственном контроле за оборотом оружия» от 30 декабря 1998 г. № 339-1 Правительство Республики Казахстан устанавливает порядок добровольной возмездной сдачи гражданами незаконно хранящегося огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 26 декабря 2007 г. № 1299 установлены Правила добровольной возмездной сдачи гражданами незаконно хранящихся огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, которые распространяются также на добровольную сдачу оружия, имеющегося у граждан и организаций и зарегистрированного в органах внутренних дел. В соответствии с
224
названным постановлением Правительства Республики Казахстан граждане, добровольно сдавшие незаконно хранящееся у них огнестрельное оружие, боеприпасы и взрывчатые вещества, получают денежное вознаграждение. Финансирование расходов за возмездную сдачу огнестрельного оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ производится за счет средств республиканского бюджета, предусмотренных на эти цели. Все добровольно сданное огнестрельное оружие, боевые припасы, взрывчатые вещества подлежат утилизации в установленном законодательством порядке.
Анализ действующего законодательства, регулирующего правоотношения в сфере оборота оружия, показывает наличие существенных правовых проблем в организации деятельности органов внутренних дел. В соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об оружии» от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ, п. 24 постановления Правительства Российской Федерации от 21 июля 1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации», которыми определяется правовое положение субъектов и объектов, участвующих в его обороте, устанавливается, что лицензии на приобретение оружия не выдается гражданам Российской Федерации, не представившим медицинского заключения об отсутствии противопоказаний к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическими заболеваниями, алкоголизмом или наркоманией, а также состоящим на учете в учреждениях здравоохранения по поводу психического заболевания, алкоголизма или наркомании. Граждане Российской Федерации, являющиеся владельцами гражданского огнестрельного оружия, гражданского огнестрельного оружия ограниченного поражения, газовых пистолетов, револьверов, спортивного пневматического оружия, охотничьего пневматического оружия, обязаны не реже одного раза в пять лет представлять в органы внутренних дел медицинское заключение об отсутствии противопоказаний ко владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическими заболеваниями, алкоголизмом или наркоманией. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об оружии» аналогичные требования предъявляются к работникам юридических лиц с особыми уставными задачами, претендующими осуществлять деятельность, связанную с использованием гражданского или служебного оружия.
Разрешение на право хранения и использования оружия, выдаваемое органом внутренних дел на основании медицинских заключений, действительно пять лет, в течение кото-
рых у владельца оружия могут наступить изменения в состоянии здоровья, не позволяющие владеть оружием по медицинским показаниям, что влечет за собой аннулирование разрешения на право хранения и ношения оружия и его изъятие. Однако орган внутренних дел об этом юридическом факте узнает только тогда, когда наступит время продления срока действия разрешения на право хранения оружия, и свою функцию по своевременному изъятию, теперь уже необоснованно хранящегося оружия, выполнить не сможет. Следовательно, юридическая конструкция правовых норм, регулирующая допуск физических лиц к оружию, не учитывающая правовой статус одного из субъектов правоотношений, - федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, а также не обеспечивающая правовое регулирование взаимодействия двух субъектов правоотношений, - органов внутренних дел и учреждений здравоохранения, не достигнет того результата, ради которого она была образована. Очевидно, что для достижения цели - безопасного оборота оружия - должен быть образован соответствующий административно-правовой режим, который при помощи соответствующих правовых средств должен установить правовой статус учреждений здравоохранения, обязать их ставить на учет граждан, которым выданы соответствующие медицинские заключения и направлять в установленные сроки в органы внутренних дел информацию, когда эти заключения аннулированы из-за изменений в состоянии здоровья владельцев оружия.
В целях обеспечения реализации органами внутренних дел административно-правовых режимов оборота оружия должно быть осуществлено нормативно-правовое обеспечение взаимодействия МВД России с Министерством здравоохранения по поводу обмена информацией о возникновении обстоятельств, препятствующих владению оружием в связи с изменением состояния здоровья их владельцев.
Важным аспектом в деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия является своевременное его изъятие у владельцев оружия либо аннулирование допуска к оружию сотрудников организаций с особыми уставными задачами, судимых за умышленные преступления. В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об оружии» в организациях с особыми уставными задачами должности, связанные с учетом, хранением, выдачей или использованием огнестрельного оружия, боеприпасов и патронов к огнестрельному оружию, не могут замещать лица, которые имеют неснятую или непогашенную суди-
225
мость за преступление, совершенное умышленно, либо в отношении которых судом установлен запрет замещать такие должности или заниматься определенной профессиональной или предпринимательской деятельностью в сфере оборота оружия. Аналогичные требования предъявляет действующее законодательство сотрудникам организаций, осуществляющих производство оружия и патронов к нему (ст. 16 Федерального закона «Об оружии»), сотрудникам организаций, осуществляющих торговлю оружием и (или) патронами к нему (ст. 18 указанного ФЗ), сотрудникам организаций, имеющих разрешение на хранение оружия и (или) патронов к нему (ст. 22 указанного ФЗ). Кроме этого, в соответствии со ст. 12, 13 Федерального закона «Об оружии» гражданам Российской Федерации не может быть выдана лицензия на приобретение оружия, они не могут претендовать на работу в организациях с особыми уставными задачами, связанную с использованием гражданского и (или) служебного оружия, если имеют непогашенную судимость за преступление, совершенное умышленно.
В стране более пяти миллионов владельцев гражданского оружия, работников организаций с особыми уставными задачами, предприятий торговли гражданским и служебным оружием, юридических лиц, имеющих лицензию на производство оружия. Высока вероятность того, что из числа выше указанной категории физических лиц, работников юридических лиц, прошедших специальные проверки в органах внутренних дел и допущенных к обороту оружия, в дальнейшем могут приобрести судимость за преступление, совершенное умышленно, либо в отношении их судом может быть установлен запрет замещать такие должности или заниматься определенной профессиональной или предпринимательской деятельностью в сфере оборота оружия. И это событие может не своевременно оказаться в поле зрения лицензионно-разрешительных подразделений органов внутренних дел.
На основании изложенного можно полагать, что юридические конструкции административно-правовых режимов, регулирующих оборот оружия, должны быть выстроены таким образом, чтобы сферой их правового регулирования охватывались субъекты, объекты этих правоотношений, а также, чтобы соответствующим образом были выстроены их правовые статусы. Если не обеспечить указанные условия правового воздействия на оборот оружия, то основная потребность общества, из-за которой образовываются административно-правовые режимы - безусловное установление правопорядка в сфере оборота оружия - не будет реализована.
Нормативные правовые акты МВД России, регулирующие правоотношения по поводу учета информации в лицензионно-разрешительных подразделениях в органов внутренних дел об обороте оружия, должны предусматривать интегрирование и автоматизированный анализ сведений, отражающих правовое положение подконтрольных субъектов и объектов, при наличии которых владение оружием, деятельность, связанная с его оборотом, не может осуществляться и должна быть прекращена. Для решения таких комплексных интеграционных задач в сфере контроля за оборотом оружия, несомненно, следует применять автоматизированные информационные технологии.
Информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел, необходимое для реализации административно-правовых режимов оборота оружия, с одной стороны, является одной из гарантий функционирования указанных административно-правовых режимов, а с другой - деятельность по информационному обеспечению органа внутренних дел также должна регулироваться соответствующим административно-правовым режимом, где присутствуют правовые статусы субъектов правоотношений, режимные правила и режимные гарантии.
Для того чтобы определить требования к автоматизированным информационным технологиям, призванным применяться в реализации административно-правовых режимов оборота оружия, следует сформулировать те задачи, которые с их помощью должны решаться. Процесс реализации таких задач характеризуется двумя аспектами: с одной стороны, должны быть решены вопросы соответствующего информационного обеспечения органа внутренних дел, а с другой - должен быть решен вопрос образования юридической конструкции административно-правового режима, регулирующего функционирование информационного обеспечения органа внутренних дел.
Первый аспект обусловлен большим количеством объектов режимного регулирования (оружие, находящееся в гражданском обороте, число владельцев оружия, юридические лица, сотрудники предприятий с особыми уставными задачами, имеющие допуск к оружию), поэтому деятельность органов внутренних дел по обеспечению реализации административно-правовых режимов оборота оружия невозможна без применения автоматизированных информационных технологий. Наличие второго аспекта обусловлено режимной природой правоотношений в сфере контроля за оборотом оружия.
Для выработки верного подхода к формированию информационного обеспечения деятельности органа внутренних дел следует учитывать структуру информации, процесс ее
226
формирования, формы ее предоставления, связь управляющего субъекта с управляемым объектом. Создание системы информационных технологий в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия призвано обеспечить устойчивое информирование органов исполнительной власти о состоянии управляемого или подконтрольного объекта. Они применяются в тех случаях, когда необходима систематизация поставляемой информации в форме определенных ее выборок, автоматизированный сравнительный анализ информации и т.п.
Общее понятие «информационные технологии» означает систему средств и методов работы с информацией, а применительно к рассматриваемой нами проблеме - определенную совокупность методов сбора, обработки (анализа) и оценки социально-правовой информации, используемой в процессе выработки управленческих решений, связанных с контролем за оборотом оружия.
Между информацией и управлением существует прямая связь, поскольку для функционирования любой системы необходимо собрать сведения о состоянии системы и окружающей ее среды, передать эту информацию по каналам связи в место ее переработки; на основе полученных результатов выработать команды управления и передать их исполнительным органам для реализации; осуществить соответствующий контроль [3].
Главная задача административно-правового режима информационного обеспечения органа внутренних дел в сфере контроля за оборотом оружия может быть сформулирована следующим образом: обеспечение органа управления сведениями о состоянии управляемого объекта, причем поставляемая информация должна быть дифференцирована по освещению основных параметров подконтрольного объекта. Важным условием в работе с информационными ресурсами является возможность обработки полученных данных в том ракурсе, в котором возникает необходимость у органа управления. К примеру, сама по себе информация о физическом лице - владельце оружия, о количестве, моделях, калибре оружия, находящегося у него во владении, представляет интерес, но не является импульсом к реализации контрольных функций органа внутренних дел. С другой стороны, информация о лицах судимых, привлекавшихся к административной ответственности, представляет собой только криминологический, социологический интерес. А вот в результате соединения двух информационных массивов (о владельцах оружия и лицах, привлеченных к уголовной и административной ответственности) и автоматизированной их обработки появится актуальная для
органа внутренних дел информация - о лицах, оружие у которых должно быть изъято. Таким образом, определение необходимых информационных ресурсов, их автоматизированная обработка в интересах органов внутренних дел является одним из важнейших аспектов его информационного обеспечения.
Информационные массивы в сфере автоматизированного контроля за оборотом оружия должны отражать потребность органов внутренних дел в информации как контролирующего органа. Нормативным правовым актом, регулирующим отношения в этой области, должен быть предусмотрен учет массива информации, отражающей состояние объекта, при наличии которого владение оружием, деятельность, связанная с его оборотом, либо деятельность в организации с особыми уставными задачами, предприятии торговли оружием, предприятии по производству оружия, не может осуществляться и должна быть прекращена. К такой информации относятся сведения, предусмотренные ст. 12, 13, 16, 22 Федерального закона «Об оружии»: о лицах имеющих судимость за совершение умышленного преступления; о лицах, в отношении которых судом установлен запрет занимать должности, связанные с учетом, хранением, выдачей или использованием огнестрельного оружия, боеприпасов и патронов к огнестрельному оружию или заниматься определенной профессиональной или предпринимательской деятельностью в сфере оборота оружия; о лицах, совершивших повторно в течение года административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность или установленный порядок управления, либо административное правонарушение в области незаконного оборота наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов и потребления без назначения врача наркотических средств или психотропных веществ; о лицах, владеющих оружием, но у которых возникли медицинские противопоказания к владению оружием, связанных с нарушением зрения, психическим заболеванием, алкоголизмом или наркоманией; о лицах, владельцах спортивного огнестрельного короткоствольного оружия с нарезным стволом, совершивших правонарушения, связанные с нарушением правил охоты, производства оружия, торговли оружием, продажи, передачи, приобретения, коллекционирования или экспонирования, учета, хранения, ношения, перевозки, транспортирования и применения оружия; о лицах, владеющих оружием утративших Российское гражданство; о лицах, владеющих оружием, утративших постоянное место жительства; о лицах, у которых аннулирован охотничий билет в соответствии с законо-
227
дательством Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов (в отношении охотничьего оружия).
Организация деятельности органов внутренних дел по выявлению в автоматизированном режиме фактов незаконного владения оружием возможна путем объединения базы данных подразделений лицензионно-разрешительной работы с базами данных информационных центров территориальных органов МВД России на региональном уровне, криминальной милиции, федерального органа исполнительной власти, реализующего государственную политику в сфере миграции и осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (для выявления умерших владельцев оружия, сменивших место жительства), федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения (для контроля за изменениями в состоянии здоровья владельцев оружия, сотрудников предприятий допущенных к оружию).
Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел по контролю за оборотом оружия должно осуществляться комплексом административно-правовых режимов, образующих юридические конструкции правовых норм, устанавливающих режимные правила, правовые статусы субъектов и объектов режимных правоотношений, режимные гарантии функционирования административно-правовых режимов. Структурные составляющие таких административно-правовых режимов должны образовываться совокупностью правовых
норм, устанавливаемых различными по уровню и предмету правового регулирования нормативными правовыми актами. Формирование автоматизированной системы информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел в сфере реализации административно-правовых режимов оборота оружия должно состоять из следующих этапов: разработка методов сбора информации в форме определенных данных, отражающих реальное представление о состоянии подконтрольного объекта; разработка методов и технологий передачи, обработки информации, приведение ее в формы, удобные для ее анализа и оценки; реализация полученной информации органом внутренних дел после ее анализа и оценки; использование информации для организации деятельности органа внутренних дел для выработки оптимальных управленческих решений, команд; контроль органом внутренних дел за исполнением управленческих решений, команд; разработка органом внутренних дел критериев оценки поступающей информации.
1. Указание МВД России от 16 февр. 2009 г. № 12/783.
2. Указание МВД России от 7 дек. 2007 г. № 12/6014.
3. Берг А. И. Философские вопросы кибернетики. М., 1961. С. 157.
1. The indication of the Ministry of the Interior of Russia of February 16, 2009 № 12/783.
2. The indication of the Ministry of the Interior of Russia of December 7, 2007 № 12/6014.
3. Berg A.I. Philosophical questions of cybernetics. M, 1961. P. 157.
228
