CC BY
203
ФИНАНСОВОЕ И НАЛОГОВОЕ ПРАВО
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2009. № 1 (18). С. 5—11.
© И.А. Киселев, 2009 УДК 336.148
О МУНИЦИПАЛЬНОМ ФИНАНСОВОМ КОНТРОЛЕ
И .А. КИСЕЛЕВ
В настоящее время в субъектах Российской Федерации используются различные варианты формирования контрольных органов местного самоуправления в зависимости от финансовой и кадровой обеспеченности муниципалитетов. В Омской области создаваемым представительными органами муниципальных образований контрольным органам придаётся разный статус, различен порядок их формирования. Для создания эффективной системы контрольных органов представительной власти муниципальных образований необходимо системное решение проблем в области их финансового, кадрового и методологического обеспечения, унификация соответствующей правовой базы, применение единых подходов при их создании.
В системе органов местного самоуправления представительному органу отводится особое место, поскольку именно он непосредственно выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя её в своих решениях.
Демократия, власть, управление не могут быть эффективными без контроля. Не будет эффективным без контроля, как и без самостоятельности, и местное самоуправление. Эти принципы должны быть гармонично сбалансированы, находиться в диалектической взаимосвязи.
Контроль как одна из важнейших функций власти и управления и одновременно как форма контроля самого народа, населения, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления непосредственно связан с организацией исполнения, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. Он призван обеспечивать движение принятого решения до воплощения его в жизнь, эффективное функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления.
В системе местного самоуправления эти и другие функции контрольной деятельности
призван обеспечивать муниципальный контроль [1].
Ведущая роль в сфере муниципального контроля принадлежит представительному органу муниципального образования.
Далеко не случайно, что сама по себе функция финансово-бюджетного контроля традиционно признается имманентной органам народного представительства. В рамках национальной правовой системы это в нормативной форме подтверждено правовой позицией Конституционного Суда РФ, сформулированной им в отношении федерального парламента, но по своей сути и методологическим предпосылкам имеющей общее значение для институционализации финансовоэкономического контроля в системе публичной власти как таковой [2].
В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) к бюджетным полномочиям представительного органа местного самоуправления отнесено рассмотрение и утверждение бюджетов и отчётов об их исполнении, осуществление последующего контроля за исполнением местных бюджетов, формирование и определение правового статуса органов, осуществляющих контроль за исполнением местных бюджетов.
Согласно ст. 265 БК РФ представительные органы осуществляют следующие формы финансового контроля:
- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчётов об исполнении бюджетов.
Контроль представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов включает в себя следующие направления:
- контроль за обеспечением соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
- контроль за исполнением органами и должностными лицами муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения;
- контроль за осуществлением органами и должностными лицами муниципального образования переданных им отдельных государственных полномочий;
- контроль за соответствием деятельности органов и должностных лиц муниципального образования уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительным органом муниципального образования.
Контроль представительного органа муниципального образования, его постоянных комиссий и депутатов осуществляется посредством следующих форм и методов:
- организация и проведение расследований представительным органом муниципального образования, депутатских расследований;
- организация и проведение публичных слушаний для обсуждения проектов муници-
пальных правовых актов по вопросам местного значения, в том числе в обязательном порядке проектов устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, местного бюджета и отчёта о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросы преобразования муниципального образования;
- заслушивание отчётов, сообщений и информаций главы муниципального образования, главы местной администрации, руководителей иных органов и должностных лиц муниципального образования, руководителей органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений по различным вопросам осуществления местного самоуправления;
- утверждение и принятие местного бюджета и отчёта о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования и отчётов об их исполнении, структуры местной администрации и положений об органах местной администрации;
- дача согласия главе местной администрации на назначение заместителей главы местной администрации, руководителей органов местной администрации;
- направление депутатских запросов органам и должностным лицам муниципального образования, руководителям органов местной администрации, муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
- затребование необходимых документов и материалов по готовящимся и рассматриваемым вопросам в представительном органе, его комиссиях и рабочих группах.
Действенной формой контроля представительных органов за деятельностью органов и должностных лиц муниципального образования являются их отчёты перед представительными органами, в ходе которых могут быть высказаны замечания и предложения, вынесена оценка их работе, а при необходимости принято решение о недоверии (доверии).
Следует обратить внимание представительных органов местного самоуправления о необходимости контроля за сохранением целевого назначения средств, поступающих в бюджеты муниципальных образований в форме целевых межбюджетных трансфертов
из областного бюджета. При принятии решения о включении данных средств в доходы бюджетов муниципальных образований и осуществлении расходов за счёт этих средств должна сохраняться их целевая направленность (капитальные вложения, оплата труда и др.). В противном случае средства бюджета будут использованы не по целевому назначению и по данным фактам применены меры принуждения, предусмотренные бюджетным законодательством, вплоть до изъятия бюджетных средств и возложения административной ответственности на виновных лиц.
Полномочия представительного органа местного самоуправления, предусмотренные согласно ст. 9, 153, 265 БК РФ, ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ, Закон), реализуются путём создания, как депутатских комитетов, комиссий, рабочих групп, так и контрольного органа.
В числе иных органов местного самоуправления Закон называет контрольный орган муниципального образования. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления контрольного органа не является обязательным в силу закона.
Многие авторы отмечают диспозитив-ность этой нормы: формальное толкование ст. 34 Закона приводит к выводу о том, что муниципальное образование может эти органы не создавать [4]; можно было бы предположить диспозитивность предписания о создании собственного органа контроля [5]; из перечисленных норм следует, что представительные органы местного самоуправления самостоятельно определяют необходимость создания органа муниципального финансового контроля, а также вправе самостоятельно определить правовой статус и полномочия такого органа финансового контроля [6].
Этой позиции до недавнего времени противостояли императивные нормы ст. 272 БК РФ, согласно которой внешняя проверка отчёта об исполнении бюджета осуществляется «соответствующими контрольными органами представительных органов», представительный орган принимает решение по отчёту об исполнении бюджета «после получе-
ния результатов проверки, проведенной соответствующими контрольными органами представительных органов». С 1 января 2008 г. данная статья утратила силу в соответствии с п. 234 ст. 1 Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» [7], однако данное положение не изменилось в законодательстве, так как согласно ст. 264.4 вновь введенного данным законом раздела Бюджетного кодекса УШ.1 «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчётности» внешняя проверка годового отчёта об исполнении местного бюджета должно осуществляться органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования.
В соответствии с п. 1 ст. 157 БК РФ органам муниципального контроля, созданным представительным органом местного самоуправления, предписано осуществлять: контроль за исполнением соответствующих бюджетов; проводить экспертизы проектов бюджетов и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актов органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования (контрольно-счётная палата, ревизионная комиссия и другие) образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Контрольный орган муниципального образования - это орган местного самоуправления, образуемый в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его
исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности [8].
Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 38) предполагает два варианта формирования контрольного органа муниципального образования. Этот орган формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом в соответствии с уставом муниципального образования.
Надо отметить, что право формирования контрольного органа на выборах предусмотрено только для местного уровня финансового контроля. Ни на федеральном уровне, ни на региональном уровне органы финансового контроля формируются не на выборах, а только законодательными (представительными) органами государственной власти.
На основании вышеуказанной нормы Закона порядок формирования контрольного органа муниципального образования должен быть установлен в уставе муниципального образования, предусматривающем, например, что орган муниципального финансового контроля может быть образован только представительным органом муниципального образования или только на муниципальных выборах. Большинство муниципальных образований определило в своих уставах, что контрольный орган муниципального финансового контроля формируется представительным органом местного самоуправления. Такая норма содержится в Уставе г. Красноярска [9], в Уставе г. Енисейска Красноярского края [10], в Уставе муниципального образования городского округа - г. Барнаула Алтайского края [11]и других.
В отношении формы создания контрольного органа Федеральный закон № 131-ФЗ определяет, что контрольный орган муниципального образования может быть создан в форме контрольно-счётной палаты, ревизионной комиссии, в других формах. Таким образом, муниципальное образование вправе самостоятельно определить форму создания контрольного органа муниципального образования.
Сложившаяся ситуация порождает различные варианты решений по формированию контрольных органов местного самоуправления.
Так, по информации органов государственной власти субъектов РФ и контрольносчётных органов, создание муниципальных контрольных органов не предусматривается в Республиках Адыгея, Кабардино-Балкарской, Марий Эл, Мурманской области, Ненецком и Чукотском автономных округах.
В других муниципальных образованиях субъектов РФ (Республика Башкортостан, Ивановская, Кировская, Пензенская, Тверская и Ярославская области, Чукотский автономный округ) контрольные органы создаются в форме отделов финансового контроля, контрольно-счётных и ревизионных комиссий из депутатов местных законодательных органов, работающих не на постоянной основе, а также в виде постоянных депутатских комиссий (комитетов) по экономическим вопросам, бюджету, налогам и финансам (Рязанская область).
Некоторые субъекты РФ применили смешанную схему. Так, в Брянской области образовано 44 контрольных органа, из них 24 органа образованы в городских округах и муниципальных районах (15 работают на постоянной основе, в 3 образованиях - на постоянной основе и общественных началах, в 6 - только на общественных началах). Все контрольные органы поселений работают на общественных началах.
Отдельные субъекты РФ (Калужская область) рассматривают вопрос целесообразности создания контрольных органов в малочисленных муниципальных образованиях с небольшими объёмами доходов и расходов бюджетов. По мнению контрольно-счётных органов, функции контроля в этом случае могут выполнять контрольно-счётные палаты регионов на договорной основе с одновременным созданием в наиболее крупных муниципальных районах контрольно-счётных органов.
Большинство субъектов РФ и контрольно-счётные органы отметили, что в целях эффективной работы в муниципальных районах и городских округах необходимо создать муниципальные контрольно-счётные органы с правом юридического лица, имеющие организационную и функциональную независимость. При этом создание муниципальных контрольно-счётных органов с правом юридического лица задерживается в си-
лу объективных юридических, организационных, финансовых и иных причин.
В Республике Тыва из 142 муниципальных образований уставами 96 образований предусматривается наличие контрольных органов, в том числе со статусом юридического лица - 58. На сегодня контрольные органы образованы лишь в двух и без статуса юридического лица.
В Пензенской области (431 муниципальное образование) как юридические лица контрольные органы созданы только в одном муниципальном районе и двух городских округах, в остальных случаях - на непостоянной основе или на общественных началах (в двух муниципальных образованиях контрольные функции возложены на депутатский состав), что снижает эффективность функционирования контрольных органов.
В Рязанской области уставами муниципальных образований предусмотрено создание контрольных органов с 2006 года. При этом положения о муниципальном контрольном органе приняты только в 8 муниципальных образованиях области (в 6 муниципальных районах и 2 городских округах). В настоящее время в муниципальных образованиях функции контрольного органа исполняют контрольно-ревизионные управления или комиссии. В городских и сельских поселениях из-за недостатка финансовых средств, предполагается создать постоянные комиссии по контролю из числа депутатов, которые будут исполнять функции контрольного органа.
Статус юридического лица имеют контрольные органы в основном в региональных центрах (Контрольно-счётные палаты г. Иваново, г. Кирова, Контрольно-счётная комиссия г. Липецка и др.).
В то же время, по информации ряда контрольно-счётных органов, уставами крупных муниципальных образований (Свердловская область) создание контрольных органов не предусмотрено. В малочисленных и экономически слабых муниципальных образованиях области создание их в основном предусмотрено, однако из-за недостатка средств процесс сдерживается или в лучшем случае создаются контрольные органы с численностью кадров в составе одного человека.
Говоря о статусе муниципального органа финансового контроля, нельзя согласиться с
позицией авторов, которые делают однозначный вывод о том, что представительные органы местного самоуправления должны создавать самостоятельные органы муниципального контроля, а также что такой орган должен быть наделен статусом юридического лица. Данный вопрос может быть однозначно разрешен путём урегулирования законом субъекта РФ или нормативным правовым актом органа местного самоуправления [12].
Исходя из норм федерального законодательства, орган муниципального финансового контроля может быть создан не только в форме юридического лица, но и, например, как структурное подразделение соответствующего представительного органа местного самоуправления.
Анализ данных контрольно-счётных органов показал, что муниципальные образования не смогут обеспечить за счёт собственных доходов необходимый уровень расходов на содержание органов муниципального финансового контроля [13].
В настоящее время в контрольных органах большинства муниципальных районов или городских округов, учитывая невысокий объем подконтрольных средств и финансовые возможности дотационных муниципальных образований, работают 1-2 сотрудника.
Повсеместно отмечается наличие проблемы в подборе квалифицированных работников в контрольные органы муниципальных образований и сельских поселений.
В Омской области контрольным органам, создаваемым представительными органами муниципальных районов, придаётся разный статус.
Так, в соответствии с Решением Омского городского Совета от 26 декабря 2007 г. № 89, утвердившим новую редакцию Положения о Контрольно-счётной палате города Омска [14], утверждённого Решением Омского городского Совета от 10.10.2001 № 409, Контрольно-счётная палата г. Омска является самостоятельным юридическим лицом и состоит из председателя Палаты, его заместителя, четырёх аудиторов и аппарата Палаты.
В Павлоградском муниципальном районе Решением Совета Павлоградского муниципального образования от 20 октября 2005 г. № 39 «О контрольно-счётном инспекторе
Павлоградского муниципального района» [15]
и Черлакском муниципальных районе Решением Совета Черлакского муниципального района от 28 февраля 2006 г. № 32 «О Контрольно-счётном инспекторе» [16] в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении утверждена должность контрольно-счётного инспектора. Но даже при одинаковом наименовании контрольных должностей их статус определён в положениях не однозначно. Так, в Черлакском муниципальном районе инспектор входит в состав аппарата Совета, а в Павлоград-ском районе его место в системе органов местного самоуправления не определено, в то же время положение о том, что средства на его содержание предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой, предполагают некоторую организационную независимость, несмотря на подотчетность Совету и главе муниципального образования.
В ряде районов созданы контрольные органы представительной власти без присвоения собственного наименования, хотя из анализа положений об этих органах можно четко квалифицировать их статус как контрольно-счётных палат муниципальных образований, структурно не входящих в состав Советов, и отдельных должностных лиц, входящих в состав Советов и выполняющих контрольные функции.
Так, Решением Совета Любинского муниципального района от 28 февраля 2006 г. № 22 «О создании контрольного органа Любинского муниципального района Омской области, утверждении Положения «О Контрольном органе Любинского муниципального района Омской области», избрании состава контрольного органа Любинского муниципального района Омской области» [17] предусмотрено создание контрольного органа Любинского муниципального района Омской области, состоящего из председателя и двух аудиторов, избираемых сроком на 5 лет, имеющего право выносить обязательные для исполнения представления и предписания.
Решением Совета Знаменского муниципального района Омской области от 21 мая 2007 г. № 25 «Об утверждении положения о контрольном органе Знаменского муниципального района» [18] определено, что кон-
трольный орган Знаменского муниципального района состоит из председателя и четырех аудиторов, избираемых сроком на 5 лет. Порядок формирования этого контрольного органа также подтверждает мысль о том, что данный орган является по сути контрольносчётной палатой муниципального образования: «...два кандидата в аудиторы контрольного органа представляет глава Знаменского муниципального района, два - Совет».
В то же время контрольный орган Усть-Ишимского муниципального района в соответствии с Решением Совета Усть-Ишим-ского муниципального района от 7 апреля 2006 г. № 126 «Об утверждении положения о контрольном органе Усть-Ишимского муниципального района Усть-Ишимского муниципального района» это, по сути, ревизор-аудитор, который входит в аппарат Совета муниципального района и утверждается на этой должности Советом по представлению главы муниципального района.
Статусом организационно независимого, самостоятельного юридического лица в соответствии с Решением Совета Исилькуль-ского муниципального района от 8 февраля 2006 г. № 3 «Об утверждении положения о Контрольно-счётной палате Исилькульского муниципального района Омской области» [19] наделена Контрольно-счётная палата Исилькульского муниципального района. Однако состав палаты чётко не определён, и согласно разделу 2 «Состав и структура Контрольно-счётной палаты» положения ограничивается должностями председателя палаты и его заместителя, при отсутствии должностей аудиторов, таким образом, отсутствует сам элемент управления, что, конечно, не будет соответствовать статусу палаты.
Решением районного Совета Седельни-ковского муниципального образования от 2 декабря 2005 г. № 96 «О Ревизионной комиссии районного Совета Седельниковского муниципального района» установлено, что ревизионная комиссия является постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и входит в структуру районного Совета Седельниковского муниципального района, не является юридическим лицом, обладает функциональной и организационной независимостью. Ревизионная комиссия состоит из председателя и од-
ного инспектора. Стоит отметить, что согласно 1.10 Положения «О Ревизионной комиссии районного Совета Седельниковского муниципального района» члены ревизионной комиссии осуществляют свои полномочия без отрыва от основной деятельности, т. е. нельзя говорить о создании полноценного органа муниципального контроля, когда эта деятельность осуществляется, по сути, по совместительству с другой, основной работой.
Отмечая дискуссионность рассматриваемого вопроса, полагаем, что наличие контрольного органа представительного органа местного самоуправления является обязательным. Нами разделяется утверждение о самостоятельном статусе этого органа, отличном от представительной либо исполнительной ветвей местной власти.
В отношении федерального законодательства, регулирующего финансовый контроль на местном уровне, необходимо отметить, что оно должно быть приведено в соответствие с Бюджетным кодексом РФ с целью создания единообразной системы финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, создание эффективно функционирующих контрольных органов на муниципальном уровне представляется весьма проблематичным без системного решения проблем в области их финансового, кадрового и методологического обеспечения, основывающегося на соответствующей правовой базе.
С учетом изложенного необходима унификация, применение единых подходов при создании контрольных органов представительной власти муниципальных образований. Во многом от того, насколько подробно будут урегулированы контрольные полномочия органов бюджетно-финансового контроля, зависит эффективность всего бюджетного процесса на местном уровне.
1. Пылин С.В. Муниципальный контроль: проблемы и пути правового обеспечения // Конституционное и муниципальное право. -2006. - № 11. - С. 32.
2. См.: п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 года № 9-п // СЗ РФ. - 2004. - № 19 (ч. 2). - Ст. 1923; п. 3 Постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 1998 года № 22-п // СЗ РФ. - 1998. -№ 30. - Ст. 3800.
3. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.
4. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. -М.: Статут, 2007. - С. 313-314.
5. Скачкова А.Е. Бюджетный контроль представительного органа муниципального образования // Налоги. - 2007. - № 1. - С. 33.
6. Шемякина О.Б. Внешний финансовой контроль как необходимый элемент и подсистема государственной системы финансового контроля // Финансовое право. - 2007. - № 5.
- С. 17.
7. Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. - 30.04.2007. - № 18. -Ст. 2117.
8. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. - М.: Юстицин-форм, 2007. - С. 84.
9. Устав города Красноярска от 24 декабря 1997 года № В-62 // Городские новости. -1998. - 16 янв.
10. Решение Енисейского городского Совета депутатов Красноярского края от 26 июля 2005 года № 6-19 «Об утверждении устава г. Енисейска» // Енисейск Плюс. - 2005. -15 сент.
11. Устав муниципального образования городского округа - города Барнаула Алтайского края // Вечерний Барнаул. - 2005. - 11 авг.; 16-18 авг.
12. Шемякина О.Б. Указ. соч. - С. 17-18.
13. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Использование средств федерального бюджета, направленных на обеспечение реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в I квартале 2006 года» // (Редакционный материал) Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 9. -С. 46-47.
14. Третья столица. - 2007. - № 90. - 29 дек.
15. Ваша звезда. - 2005. - № 90-91. - 11 нояб.
16. Черлакские вести. - 2006. - № 13. - 20 марта.
17. Маяк. - 2006. - № 10. - 17 марта.
18. Вперед. - 2007. - № 23. - 15 июня.
19. Знамя. - 2006. - № 18-19. - 7 марта.
