CC BY
29
УДК 34 DOI 10.24411/2073-0454-2019-10422
ББК 67 © А.Л. Миронов, 2019
Научная специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ПОСРЕДСТВОМ ВЕДОМСТВЕННОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Артур Левонович Миронов, заместитель начальника управления организации научной и редакционно-издательской деятельности, кандидат юридических наук, доцент
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе анализа юридической литературы и законодательства относительно государственного управления посредством ведомственного правотворчества Президентом Российской Федерации высказано несколько суждений: государственное управление представляет иерархически сложную систему государственных органов, с подчинением нижестоящих вышестоящим; систему государственных органов, осуществляющих управление, возглавляет Президент РФ; одной из форм государственного управления является ведомственное правотворчество Президента РФ.
Ключевые слова: Российская Федерация, законодательство, нормативный правой акт, Конституция РФ, Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г., подзаконный нормативный правовой акт, указ Президента РФ, государственное управление, государственные органы, система государственных органов исполнительной ветви власти, законодательство.
ON PUBLIC ADMINISTRATION THROUGH DEPARTMENTAL LAWMAKING BY THE PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
Artur L. Mironov, deputy head of the department of organization of scientific, editorial and publishing activities, candidate of legal sciences, associate professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after VYa. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Abstract. Based on the analysis of legal literature and legislation on public administration through departmental lawmaking by the President of the Russian Federation expressed several propositions: public administration is hierarchically complex system of state bodies, with subordination of subordinate superior; the system of state bodies engaged in the management, is chaired by the President of the Russian Federation; one of the forms of government is a subordinate legislation of the Russian President.
Keywords: Russian Federation legislation, regulatory right act, Constitution of the Russian Federation, Federal constitutional law «About the government of the Russian Federation» from May 14, 1997, normative legal act, the decree of the President of the Russian Federation, state administration, state bodies, system of state bodies of the executive branch, legislation.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Миронов А.Л. О государственном управлении посредством ведомственного правотворчества Президентом Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(7):282-4.
Предметом данной статьи является государ- Так, Н.М. Добрынин выделил восемь «основ-ственное управление и роль в нем ведомственного ных признаков» понятия «государственное управ-правотворчества Президента РФ. ление»: «1) оно выступает как исполнительно-распо-
рядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов, осуществлению государственной исполнительной власти»; 2) через него осуществляется целостное воздействие на общество посредством политического руководства, которое, в свою очередь, реализуется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, а также органами исполнительной власти всех уровней; 3) в нем наряду с правоприменением осуществляется административное правотворчество (правоустановление): органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для объектов управления правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и занимаются правоохранительной деятельностью; 4) оно наблюдается везде, где возникает необходимость в защите прав и свобод граждан, обеспечении исполнения законодательных актов; 5) оно выступает как механизм, способ реализации государственной политики во всех сферах жизни общества и удовлетворения потребностей граждан; 6) его организационное построение основывается преимущественно на вертикальных (субординационных, иерархических), а также на горизонтальных связях и отношениях; 7) оно обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого принуждающего управления; 8) оно урегулировано публичным (административным) правом, хотя отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации»1. В приведенном суждении вызывает лишь возражение излишняя политизированность2.
Г.И. Бурдакова акцентирует внимание на «стратегическом государственном управлении» («Базовым элементом стратегического управления является стратегическое планирование .. .»)3.
Авторы - единомышленники (Ю.П. Кузякин и А.А. Ермоленко) при рассмотрении государственной и муниципальной службы обосновали следующее суждение: «Задачи государственных органов направлены на реализацию управленческих функций, эффективность которой, прежде всего,
обеспечивается качеством выполнения служебных обязанностей государственными служащими на всех уровнях власти»4.
A.И. Балашов и Е.В. Ушаков разработали периодизации «современной науки государственного управления»5.
Л.И. Воронина, Е.В. Зайцева и С.Н. Костина не только определили понятие «система публичного управления», но и предложили «технологии» его осуществления6.
Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев и С.В. Тихомиров сотнесли понятия «государственное управление» и «исполнительная власть» («Проблемы государственного управления всегда находились в центре внимания юридической науки. Это обусловлено тем, что государственное управление — это большая сфера общественных отношений, касающихся исполнительной деятельности государства. Понятие «государственное управление» получило свое закрепление в документах международного права, в законодательных и иных нормативных правовых актах Российской Федерации»)7.
B.П. Уманской рассмотрена «система государственного управления, сложившаяся за 25-летний период под воздействием конституционных идей и принципов» («Подводя итоги, важно подчеркнуть, что за прошедшие 25 лет конституционного развития накоплен серьезный опыт государственного управления. Вместе с тем отдельные положения Конституции еще во многом остаются идеалами, к которым необходимо стремиться. Они являются основными ориентирами при выборе дальнейших векторов развития. Власти еще предстоит добиваться их полной и последовательной реализации на практике»8.
Целью исследования П.П. Кабытова и А.В. Калмыковой явилось «выявить правовую природу новых структур, реализующих метод проектного управления, оценить последствия внедрения в государственно-правовую материю подходов корпоративного менеджмента» («Применительно к
1 Добрынин Н.М. Государственное управление. Эффективность и качество. Современная версия новейшей истории государства: Учебник. Новосибирск: Наука, 2019. С. 60-61.
2 Подробнее этом см., например: Батюк В.И., Галузо В.Н. Право и политика в Российской Федерации: допустимо ли смешение? // Право и жизнь. 2018. № 2. С. 43-56.
3 Бурдакова Г.И. Стратегическое государственное управление: учебное пособие. Комсомольск-на-Амуре: ФГБОУ ВО «КнаАГУ», 2019. С. 2, 98-99.
4 См.: Кузякин Ю.П., Ермоленко А.А. Государственная и муниципальная служба: Учебник. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 2, 8.
5 См.: Балашов А.И., Ушаков Е.В. История и методология науки государственного и муниципального управления: Учебник. М.: ИФФРА-М, 2019. С. 35-40.
6 См.: Воронина Л.И., Зайцева Е.В., Костина С.Н. Технологии публичного управления: Учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во Урал. Ун-та, 2019. С. 2, 6-53.
7 См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Государственное управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред. Л.Л. Попова. М.: Норма, Инфра-М, 2011.
8 Уманская В.П. Конституционный потенциал современного государственного управления в России. 25 лет: реальные достижения и нерешенные проблемы административного права // Административное право и процесс. 2018. № 12. С. 59-64.
гибким структурам в аппарате государственного управления следует говорить не об отсутствии бюрократической регламентации деятельности, а об особом (упрощенном) правовом режиме осуществления публичных функций и полномочий. Окончательно его еще предстоит сформировать, в том числе посредством установления особого режима обеспечения государственных нужд, возникающих в рамках реализации проектов»)1.
Разнообразие суждений относительно государственного управления и способов его осуществления во многом предопределены и неопределенностью законодательства Российской Федерации2.
В первую очередь, обращаемся к Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. и введенной в действие с 25 декабря 1993 г.3, в статье 10 которой закреплено принципиально важное положение: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Положения Конституции РФ детализированы в нормативных правовых актах с меньшей юридической силой4.
Так, в ст. 1 Федерального конституционного закона РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 14 мая 1997 г. закреплено следующее положение: «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим
1 См.: Кабытов П.П., Калмыкова А.В. «Гибкие» структуры государственного управления // Журнал российского права. 2019. № 8. С. 107-120.
2 Мы разделяем суждение тех авторов, которые предлагают с 25.12.1991 г. для наименования государства использовать исключительно этот термин (подробнее об этом см.: Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 119-123).
3 См.: СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. О проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках опубликования подробнее см.: Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98-102.
4 О системе нормативных правовых актов в РФ подробнее см.,
например: Галузо В.Н. О роли нормативного правового акта в
системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27-30; он же: Систематизация
законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28-30.
единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Положения ст. 6 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г.5 («Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации — Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. В соответствии с указами Президента Российской Федерации заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах») необходимо рассматривать в качестве бланкетных норм, предполагающих обращение к нормативным правовым актам с меньшей юридической силой.
В первую очередь, таковыми являются указы Президента РФ, специально предназначенные для регулирования системы органов исполнительной ветви власти.
Так, в Указе Президента РФ № 601 от 7 мая 2012 г.6 определены «основные направления» «совершенствования системы государственного управления».
В Указе Президента РФ № 636 от 21 мая 2012 г.7 определена структура «федеральных органов исполнительной власти» («В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановляю: ...»).
Таким образом, недопустимо отождествление терминов «государственная власть» и «государственное управление, ибо они являются разнопорядковыми.
Подводя итог всему вышесказанному, приходим к следующим выводам: во-первых, государственное управление представляет иерархически сложную систему государственных органов, с подчинением нижестоящих вышестоящим; во-вторых, систему государственных органов, осуществляющих управление, возглавляет Президент РФ; в-третьих, одной из форм государственного управления является ведомственное правотворчество Президента РФ.
5 См.: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
6 См.: СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.
7 См.: СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
