CC BY
138
УДК 343
ББК 67 © С.С. Маилян, А.Л. Миронов, 2018
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ПО КОНТРОЛЮ ЗА МИГРАЦИЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Самвел Суренович Маилян,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации;
Артур Левонович Миронов, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника УОНиРИД Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12)
E-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. На основе анализа юридической литературы и законодательства относительно закономерностей реформирования системы органов по контролю за миграцией высказано несколько суждений: выделение системы органов по контролю за миграцией в качестве самостоятельного правоохранительного органа необходимо признать обоснованным; включение системы органов по контролю за миграцией в систему органов внутренних дел необходимо признать преждевременным и не соответствующим формирующимся общественным отношениям в сфере миграции населении.
Ключевые слова: Российская Федерации, законодательство, нормативный правовой акт, Конституция Российской Федерации, федеральный закон РФ, Федеральный закон Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 30 июня 2006 г., теория правоохраны, правоохранительный орган, система органов по контролю за миграцией, система органов внутренних дел.
REFORM OF THE SYSTEM OF MIGRATION CONTROL BODIES IN RUSSIAN FEDERATION
Samvel S. Mailyan,
Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation;
Artur L. Mironov,
Candidate of Law, Associate Professor, Deputy Chief UONiRID Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12)
Abstract. The article on the basis of the analysis of legal literature and legislation on the laws of the reform of the system of bodies for the control of migration made several judgments: the allocation of a system of migration control bodies as an independent law enforcement body should be recognized as justified; the inclusion of a system of migration control bodies in the system of internal Affairs bodies should be recognized as premature and inconsistent with the emerging social relations in the field of migration of the population.
Keywords: Russian Federation, legislation, normative legal act, Constitution of the Russian Federation, Federal law of the Russian Federation, Federal law of the Russian Federation «On migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation» of June 30, 2006, theory of law enforcement, law enforcement Agency, system of migration control bodies, system of internal Affairs bodies.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Маилян С.С., Миронов А.Л. Реформирование системы органов по контролю за миграцией в Российской Федерации. Вестник экономической безопасности. 2018;(3):196-9.
Предметом данной статьи является процесс реформирования системы органов по контролю за оборотом наркотиков.
Впервые органы по контролю за миграцией в качестве самостоятельного правоохранительного органа рассматривались в иной публикации [2, с. 5—6; 8, с. 209—214].
Правовой основой организации и деятельности органов по контролю за миграцией являлось несколько нормативных правовых актов: Феде-
196
ральный закон РФ от 30 июня 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» [11]; Указ Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» [15]; Указ Президента РФ от 20 апреля 2007 г. № 516 «Об учреждении геральдического знака — эмблемы и флага Федеральной миграционной службы» [12].
№ 3/2018
Вестник экономической безопасности
Анализ положений подзаконных нормативных правовых актов позволял выделить несколько звеньев системы органов по контролю за миграцией: Федеральная миграционная служба РФ, территориальные органы по контролю за миграцией. Иначе говоря, звенность системы органов по контролю за миграцией определялась федеративным устройством Российской Федерации и ее административно-территориальным делением [9, с. 83—89].
Высшим звеном системы органов по контролю за миграцией являлась Федеральная миграционная служба РФ — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и оказанию государственных услуг в сфере миграции. Федеральная миграционная служба РФ была подведомственна Правительству РФ, что регламентировалось в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [14].
Основными задачами Федеральной миграционной службы РФ являлись: производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации; осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации; оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации; осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации; разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции; исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам
без гражданства; осуществление в соответствии с российским законодательством контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за ее пределами; управление территориальными органами миграционной службы, ее представительствами за рубежом и иными организациями и подразделениями.
Федеральную миграционную службу РФ возглавлял директор Федеральной миграционной службы РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ [13]. Директор несет персональную ответственность за осуществление возложенных на ФМС Российской Федерации полномочий. Директор имел заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Количество заместителей директора устанавливалось Президентом РФ.
В Федеральной миграционной службе РФ образовывалась коллегия в составе директора (председатель коллегии), его заместителей, входящих в нее по должности, представителя руководства Министерства внутренних дел РФ, а также других лиц. Положение о коллегии Федеральной миграционной службы Российской Федерации утверждалось приказом директора ФМС РФ от 13 июля 2009 г. № 1721.
Совещательным органом по вопросам научного и научно-технического обеспечения деятельности ФМС РФ и ее территориальных органов является Научный совет Федеральной миграционной службы РФ, положение о котором утверждалось приказом директора ФМС РФ от 25 января 2007 г. № 152.
В систему органов по контролю за миграцией входили и территориальные органы миграционной службы, что предусматривалось в приказе директора ФМС РФ от 30 ноября 2005 г. № 128 «Об образовании территориальных органов ФМС России».
1 В официальных источниках не публиковались.
2 В официальных источниках не публиковались. Утратил юридическую силу в связи с принятием аналогичного по форме подзаконного нормативного правового акта (от 2 декабря 2013 г. № 632 — в официальных источниках не публиковался).
В данном подзаконном нормативном правовом акте приводился исчерпывающий перечень территориальных органов Федеральной миграционной службы по субъектам Российской Федерации — всего 87 (например, «Управление Федеральной миграционной службы Российской Федерации по г. Москве» — «УФМС Российской Федерации по г. Москве», «Управление Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Московской области» — «УФМС Российской Федерации по Московской области»). Организация и деятельность отдельных территориальных органов Федеральной миграционной службы по субъектам Российской Федерации регулировалась в аналогичном по форме подзаконном нормативном правовом акте. Так, Положение об Управлении Федеральной миграционной службы Российской Федерации по Воронежской области утверждено приказом директора ФМС РФ от 2 декабря 2005 г. № 141. В данном Положении предусматривались следующие разделы: «Общие положения», «Полномочия территориального органа», «Организация деятельности территориального органа», «Финансовое обеспечение территориального органа».
Например, Положение об Управлении Федеральной миграционной службы РФ по Калужской области утверждалось приказом директора ФМС РФ от 2 декабря 2005 г. № 188.
Принятие Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» [17] повлекло прекращение статуса самостоятельного правоохранительного органа [3, с. 15—16; 4, с. 110—113] относительно системы органов по контролю за миграцией.
В качестве правового обоснования в Указе Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 использованы положения Конституции РФ от 12 декабря 1993 г.3 [16] и Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» («В целях совершенствования государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их
3 О проблеме неоднократности публикования Конституции РФ в официальных источниках подробнее [6, с. 98—102].
прекурсоров и в сфере миграции, в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и впредь до принятия соответствующего федерального закона постановляю...») [10]. В результате система органов по контролю за миграцией передана в ведение иного правоохранительного органа — системы органов внутренних дел [5, с. 20—21; 7, с. 115—118]) («1. Упразднить Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральную миграционную службу. 2. Передать Министерству внутренних дел Российской Федерации: а) функции и полномочия упраздняемых Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы; б) штатную численность упраздняемой Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков; в) штатную численность упраздняемой Федеральной миграционной службы, сократив ее на 30%. 3. Установить, что Министерство внутренних дел Российской Федерации является: а) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах; б) правопреемником упраздняемых Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральной миграционной службы, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений»). На особенности деятельности органов внутренних дел в сфере «миграционных отношений» обратил внимание С.В. Бубнов («Таким образом, нормативно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений имеет ряд особенностей. Во-первых, оно осуществляется достаточно массивным и разветвленным объемом нормативных правовых актов. Такая обширная правовая база обусловлена, с одной стороны, многообразием направлений работы в сфере миграционного
198
Вестник экономической безопасности
№ 3/2018
контроля, а с другой — сложностью проводимых административных процедур. Во-вторых, явно прослеживается преобладание подзаконного регулирования выполнения функций в сфере миграции. Конкретизация административных процедур происходит в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, а также ведомственных приказах, в то время как в федеральном законодательстве и программных документах формируются лишь общие принципы проведения единой миграционной политики. Следует отметить, что изучаемые ведомственные акты изданы существовавшей до недавнего времени Федеральной миграционной службой и используются в настоящее время органами МВД России. Такая ситуация свидетельствует об определенной эффективности действия указанных актов, однако они не учитывают особенности МВД России как органа исполнительной власти, а также порождают неопределенность в правовом регулировании. Дальнейшее совершенствование правового регулирования в указанной сфере видится в систематизации норм ведомственных актов путем дальнейшего нормотворчества МВД России, вновь изданные приказы которого будут призваны заменить устаревшие приказы ФМС») [1, с. 17—20].
Таким образом, система органов по контролю за миграцией в качестве самостоятельного правоохранительного органа Российской Федерации существовала непродолжительный период (с 2013 г. по 2016 г.).
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, выделение системы органов по контролю за миграцией в качестве самостоятельного правоохранительного органа необходимо признать обоснованным.
Во-вторых, включение системы органов по контролю за миграцией в систему органов внутренних дел необходимо признать преждевременным и не соответствующим формирующимся общественным отношениям в сфере миграции населении.
Литература
1. Бубнов С.В. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений // Миграционное право. 2016. № 4.
2. Галузо В.Н. Органы по контролю за миграцией» в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 7.
3. Галузо В.Н. Теория правоохраны — новое направление в юридической науке? // Закон и право. 2009. № 12.
4. Галузо В.Н. Теория правоохраны в Российской Федерации: pro et contra // Государство и право. 2012. № 11.
5. Галузо В.Н. О реформировании органов внутренних дел в Российской Федерации и роли в этом прокурора // Закон и право. 2011. № 7.
6. Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11.
7. Ендольцева А.В., Галузо В.Н. О некоторых проблемах оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел в уголовном процессе // Образование. Наука. Научные кадры. 2012. № 3.
8. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник для студентов вузов (квалификация «бакалавр») / Под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой, Г.Б. Мирзоева.
9. Сухондяева Т.Ю., Галузо В.Н. О проблемах федеративного устройства, административно-территориального и военно-административного деления Российской Федерации // Сетевой электронный научно-популярный журнал частного и публичного права. 2018. № 1.
10. СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; ...; 2017. № 1 (ч. I). Ст. 3.
11. СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285; 2012. № 31. Ст. 4322.
12. СЗ РФ. 2007. № 19. Ст. 2342. Утратил юридическую силу в связи с принятием Указа Президента РФ от 6 декабря 2016 г. № 656 // СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 7077.
13. О директоре Федеральной миграционной службы: Указ Президента РФ № 749 от 09.06.2011 г. // СЗ РФ. 2011. № 24. Ст. 3438.
14. СЗ РФ. 2012. № 22. Ст. 2754.
15. СЗ РФ. 2013. № 3. Ст. 177.
16. СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
17. СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071; № 52 (ч. V). Ст. 7614; 2018. № 21. Ст. 2981.
