CC BY
54
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс. E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется система федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, анализируется их административно-правовое положение и даются рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере миграции. Ключевые слова: система, исполнительная власть, государственные органы, миграция.
Annotation. Studied the system of federal bodies of executive power in the sphere of migration, analyzed their administrative and legal status, and provides recommendations on improvement of legislation in the field of migration. Keywords: a system, executive authorities, state authorities, migration.
На современном этапе развития государственности, в период построения демократического правового государства, определение механизма управления миграционными отношениями становится важным этапом совершенствования всей политической системы.
Основным субъектом в миграционных отношениях является государство, осуществляющее функции в этой области через органы исполнительной власти. Устанавливая компетенцию каждого из органов власти, государство тем самым определяет свойственные только им задачи и функции. При этом оно заботится о том, чтобы были охвачены все сферы миграционных отношений, чтобы при этом не было ненужного параллелизма и дублирования. Но все это, в свою очередь, порождает необходимость возложить на ряд органов власти функции контроля, координации и направления деятельности всех субъектов к единой цели. Компетенция определяет специфическую роль каждого субъекта и в то же время обеспечивает согласованность их действий. Чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов1.
Очерчивая компетенцию своих органов путем издания правовых норм, государство тем самым использует такие их свойства, как формальная определенность, системность, принудительность и вытекающую отсюда способность вносить в общественные отноше-
ния порядок, систему, устойчивость, а также возможность применения мер принуждения в случае отклонения от установленного порядка деятельности2.
Государство посредством правовых норм регулирует общественные отношения в сфере миграции, которые возникают, изменяются и прекращаются в связи с воздействием на происходящие процессы в жизни общества.
Во-первых, это такие отношения между государством и органами государственной власти, которые прямо воздействуют на общественные процессы и формируются на основе определенных правил, среди которых можно выделить следующие: требование экономичности, которое обусловливает необходимость определения стоимости содержания органа власти, что особо важно в настоящее время; требование оперативности, определяющее возможность органа власти своевременно и быстро воздействовать на происходящие процессы, учитывать меняющуюся обстановку, маневрировать ресурсами, находить в конкретных условиях наилучшие способы решения всех задач. Для этого численный состав органа должен соответствовать оптимальным критериям управляемости.
Во-вторых, отношения, возникающие между органом власти и личностью. Исследование показывает, что перед любым государством неизбежно стоят задачи создания благоприятной социальной сферы, а так-
же эффективных юридических механизмов обеспечения реализации. Среди них особая роль отводится правоохранительным органам, выступающим в качестве одного из особо организованных субъектов миграционных отношений.
Изучение литературы показывает, что основополагающими нормативными правовыми актами по вопросам формирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в том числе и в сфере миграции являются Указы Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 6363.
Анализ Указа от 9 марта 2004 г. № 314 показал, что в данном правовом акте, по нашему мнению, смешиваются понятия «система» и «структура». Так, согласно ст. 1 Указа, в системе государственных органов исполнительной власти закреплены лишь структурные элементы, такие как «федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства». Однако, система представляет собой «единство взаимосвязанных частей» (компетентных органов, задач и функций, организационных и правовых форм деятельности), а структура — это лишь ее составная часть4.
Если обратиться к Указу от 21 мая 2012 г. № 636, который ввел новую структуру и в соответствии с п.18 обязал федеральные органы исполнительной власти принять функции тех органов, «правопреемниками которых они являются», а также указал Правительству Российской Федерации на «проведение реорганизационных мероприятий» и «уточнение функций федеральных органов исполнительной власти» (п. 19), то данный указ не содержит исследуемой терминологии, а приводит лишь перечень федеральных органов исполнительной власти.
Проведенный анализ юридической литературы показывает, что с научных позиций система органов исполнительной власти в сфере миграции изучена недостаточно полно. В дискуссионной полемике ученых и правоведов5 все чаще рассматриваются вопросы об определении сущности миграции и миграционных потоков, а также проблемы выделения миграционного законодательства в отдельную отрасль права. Тогда как, вопросы формирования и структурирования компетентных органов исполнительной власти, соотнесения и разграничения полномочий между субъектами миграционной деятельности до сих пор остается малоизученным.
В этой связи органы исполнительной власти в сфере миграции, по нашему мнению, должны представляться как единая система находящихся во взаимной связи органов, которые, исходя из разграничения предметов ведения на исключительные и совместные при осуществлении специальных функций, обеспечивают реализацию основных задач миграционной политики Российской Федерации и осуществляют правоприменительную функцию и функции правового регулирования, надзора, контроля и оказания государственных услуг в сфере миграции, имеют свою структуру и организационно-правовые формы деятельности, а также обладают собственной компетенцией и особым правовым статусом, закрепленным в нормативно-правовых актах6.
Как и любая система органов государственной власти, система органов исполнительной власти в сфере миграции состоит из следующих элементов: структура, организационно-правовые формы, функции и задачи.
При этом следует отметить, что, как и общая система государственной власти в России, имеющая федеральный и региональный уровни, государственные органы исполнительной власти в сфере миграции делятся на «федеральные органы» и «органы государственной власти в субъектах Российской Федерации». Учитывая тот факт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, тем не менее, их нельзя исключать из обобщенной системы миграционных органов России, так как на них возложены полномочия по созданию условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных конфликтов. Также, миграционными полномочиями обладают общественные и международные организации, а также неправительственные объединения.
К числу основных задач органов исполнительной власти отнесены: реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции и совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности. При этом под механизмом реализации миграционной политики, по нашему мнению, следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения; а под формами осуществления миграционной деятельности понимаются способы реализации возложенных задач
через функции, которые выражаются в учредительной, правотворческой, правоприменительной, контрольной и надзорной формах.
Рассматривая вопрос классификации органов исполнительной власти в сфере миграции следует отметить, что их предметы ведения в рассматриваемой сфере закреплены в нормативно-правовых актах.
Так, ряд ученых проводят классификацию уполномоченных органов по степени непосредственного выполнения ими миграционных функций, в зависимости от наделенной Конституцией России и федеральными законами компетенции и объемом закрепленных полномочий. При этом, данные структурные «конструкции» имеют схожие позиции при делении на виды, которые выражаются: в обособлении МВД России и ФМС России как органов специальной компетенции; в обобщении высших органов государственной власти в группу общей компетенции; в наделении конкретных министерств и федеральных служб отдельными полномочиями; в дифференциации по иерархии в миграционной системе7.
Структура органов выстраивается в зависимости от возложенных полномочий и на основе взаимных, и дополняющих друг друга, управленческих связей, где:
• управленческие связи органов, действующие по принципу «субординации» и «подчинения»;
• координирующие связи, где органы специальной компетенции осуществляют надзор и контроль, а также выработку согласованных решений с органами иной компетенции в целях реализации единой государственной миграционной политики;
• взаимодействующие связи, т.е. организация межведомственного взаимодействия по проведению совместных мероприятий, информационному обмену сведений, совместной разработке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов.
Как представляется, главенствующую роль в классификации федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции занимают высшие органы государственной власти, осуществляющие координационные функции в сфере миграции, поскольку Президент России и Правительство Российской Федерации, в соответствии со ст. 11 и ст.78 Конституции РФ, по совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за ними, осуществляют государственную власть в стране. Также, в их полномочия входит
формирование и «установление системы федеральных органов исполнительной власти» с определением «порядка их организации и деятельности» (п. «г» ст. 71 Конституции России)8.
Правительство Российской Федерации определяет «основные направления реализации государственной миграционной политики, осуществляет подготовку законопроектов и иных нормативных правовых актов, контролирует работу органов исполнительной власти в сфере миграции по исполнению ими возложенных задач, функций и полномочий». Конституционное закрепление позволяет обозначить данную группу как «органы высшей компетенции».
Следующими в структуре федеральных органов в миграционной сфере выступают ведомства, входящие в группу органов исполнительной власти, осуществляющие специальные функции в сфере миграции — Федеральная миграционная служба (далее ФМС России) и Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России). Данные ведомства являются основными федеральными органами исполнительной власти, которые наделены властными полномочиями и осуществляющие специальные функции по реализации миграционной политики в сфере миграции (правоприменительные функций и функции по государственному контролю и надзору, а также предоставлению и исполнению государственных услуг). Отличительной особенностью является наличие представительств ФМС России и МВД России при посольствах России за рубежом, в задачи которых входят представление «миграционных» интересов в государствах пребывания, реализация международных договоров РФ в области миграции, сбор и анализ результатов проводимой иностранной миграционной политики с целью применения положительного опыта в российской практике.
Как ранее было отмечено, многие исследователи проблематики деятельности органов исполнительной власти указывают ФМС России и МВД России как «специальные органы» в сфере миграции, указывая на обособленность их в системе федеральных министерств и служб, осуществляющих реализацию миграционной политики. И дело заключается не в том, что они являются правоохранительными органами, а в том, что в федеральных законах, постановлениях Правительства России и иных нормативных правовых документах, данные органы являются основными (а иногда и единственными) исполнителями, осуществляющими реализацию миграционных функций, и
сам законодатель выделяет их из общей системы. В частности, согласно Постановления Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2012 г. № 1162 государственный контроль (надзор) в сфере миграции осуществляет только Федеральная миграционная служба при участии МВД России. В связи с чем, данные органы наделяются специальными полномочиями, в том числе и по осуществлению координирующих связей с органами, реализующими «отдельные» и «вспомогательные» функции.
Включение в группу органов специальной компетенции МВД России (ведь по существующему мнению ряда ученых — основным органом, специализирующим в миграционной сфере, а также, исходя из этимологии названия ведомства, является Федеральная миграционная служба), аргументируется по следующим основаниям. Во-первых, ретроспективный анализ деятельности данных органов показывает, что ранее ФМС России являлось структурным подразделением МВД России, и, соответственно, координацию и подведомственный контроль процесса реализации миграционных задач осуществлял министр внутренних дел. Во — вторых, несмотря на то, что в 2012 году, на основании Указа Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. № 636, руководство деятельностью ФМС России стало осуществлять Правительство Российской Федерации, до сих пор, как в законодательстве, так и в правоприменительной практике, остались традиции по «увязке» ФМС и МВД России в единую «неразрывную» систему. В-третьих, специфика компетенции представленных федеральных органов указывает на то, что объединяющим признаком выступает процесс осуществления функций правоохранительного характера, направленных на пресечение противоправных действий со стороны участников миграционного процесса и недопущение интенсификации нелегальных иммиграционных потоков. Все перечисленные основания позволяют характеризовать ФМС России и МВД России как органы специальной компетенции и выделять их из общей структуры федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.
Следует отметить, что все органы исполнительной власти, осуществляющие вспомогательные функции в сфере миграции, имеют наименьшие по объему полномочия по реализации миграционной политики и только те, которые идут в сочетании с их основными функциями. При включении в структуру данной группы, анализировалась специализация каждого ведомства, управленческие и субординационные взаимосвязи между ними и ФМС, МВД, МИД и ФСБ России. Вследствие чего, были выявлены характерные признаки, которые отличают деятельность вспомогательных органов от
других. Они выражаются в том, что эти федеральные органы не пользуются относительной юридической самостоятельностью в осуществлении миграционных функций, а при реализации государственной политики по регулированию миграционных процессов состоят в прямой зависимости от высших органов и органов, осуществляющих специальные функции9.
Структурный анализ показал, что миграционная политика полномочными органами осуществляется в соответствии с компетенцией, установленной нормативными правовыми актами России. При этом, в их деятельности возникают проблемы, выражающиеся в выполнении несвойственных задач и дублирующих полномочий. Так, например, ФМС, МИД, Министерство сельского хозяйства и Министерство транспорта России реализуют дублирующие функции в части оказания «государственных услуг по выдаче документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за рубежом». Считаем, что данная функция должна быть полностью возложена на ФМС России, поскольку паспортное обеспечение входит в ее полномочия. Устранение правовых коллизий поможет избежать выполнения несвойственных задач и существенно оптимизировать миграционную деятельность федеральных органов исполнительной власти.
На основании изучения практики, можно сделать вывод о том, что в настоящее время в нормативных и ведомственных актах существует правовая коллизия, которая выражается в смешивании понятий «структура» и «система», а также недостаточно четко определена компетенция органов в сфере миграции. Так, например, в настоящее время депортация иностранных граждан непосредственно после отбытия ими наказания в виде лишения свободы на территории Российской Федерации осуществляется на основании решения Минюста России о нежелательности пребывания (проживания) гражданина в Российской Федерации. В силу громоздкости и несовершенства процедуры принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) значительная часть осужденных и отбывших наказание в Российской Федерации иностранцев по различным причинам остаются на территории Российской Федерации, продолжая свою криминальную деятельность.
Полагаем необходимым дополнить Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и иные законодательные акты положениями об обязанности иностранных граждан выехать из Российской Федерации по истечении пяти дней с момента окончания отбытия наказания в виде лишения свободы или условно-досрочного освобождения.
Кроме того, целесообразно передать (делегировать) на региональный уровень полномочия по принятию решений о нежелательности пребывания иностранных граждан на территорий Российской Федерации (руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти).
По нашему мнению в целях улучшения координации и взаимодействия, оптимизации деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции, а также складывающихся в современных условиях миграционных отношений, особенно связанных с событиями в Республике Украина, предлагается разработать и принять нормативно-правовой акт, определяющий систему компетенцию органов исполнительной власти в сфере миграции, где предусмотреть: понятийный аппарат, содержащий дефиниции «миграция», «миграционные органы», «система и структура органов исполнительной власти в сфере миграции»; перечень уполномоченных министерств, служб и агентств; принципы, задачи, полномочия и компетентность; управленческие взаимосвязи; вопросы подчинения, координации и руководства над всей структурой обозначенных ведомств; основные направления деятельности в сфере реализации государственных миграционных услуг.
Эти и иные меры будут способствовать совершенствованию деятельности органов исполнительной власти в сфере миграции.
1 ЛазаревБ.М. Компетенция органов управления. М., 2007. С. 12.
2 Алексеев Б.М. Общая теория социалистического права. М., 2008. Вып. 1. С. 242.
3 См.: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Прези-дента РФ от 9 марта 2004 г. № 314: в ред. от 22 июня 2010 г. № 773 // С3 РФ. 2004. 15 марта. №11. Ст.945; О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Прези-дента РФ от 21 мая 2012 г. № 636: в ред. от 21 мая 2014 г. № 881 // СЗ РФ. 2012. 02 июля. № 27. Ст. 3674; Российская газета. 2012. 22 мая.
4 Подробнее см.: Акимова С.А. Административно-правовой статус органов исполнитель-ной власти (на примере миграционных служб). М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
5 См., нап.: Прудников А.С. Основные направления деятельности ФМС России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2013; Тюркин М.Л. Миграционная политика Российской Федерации. Опыт и перспективы развития. М., 2009.
6 Суюнчалиева О.Т. Конституционно-правовые основы деятельности и структура феде-ральных органов исполнительной власти в сфере миграции // Право и государство: теория и практика. 2012. № 5. С.38-39.
7 См.: КоробеевВ.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: авто-реф. дис. ...канд. юрид. наук. Владивосток, 2008. С. 21; Сандугей А.Н. Проблемы форми-рования и реализации миграционной политики в Российской Федерации: монография. М., 2008. С. 133-134.
8 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: в ред. от 21 марта 2014 г. № 6 — ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851; Российская газета. 2014. 24 марта. № 66.
9 Об утверждении Положения о территориальном органе Министерства по гражданской обороне, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий — органе, специально уполномоченном решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуации по субъекту Российской Федерации: Приказ МЧС РФ от 6 августа 2004 г. № 372: в ред. от 21 марта 2014 г. // Российская газета. 2004. 25 августа. № 182.
Английский для юристов
English For lawyers
Английский для юристов. Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / И.А. Горше-нева [и др.]; под ред. И.А. Горшеневой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. 423 с.
Учебник предназначен для студентов юридических вузов и факультетов, в том числе системы Министерства внутренних дел. Содержание и структура учебного пособия проектируют элементы будущей профессиональной деятельности студентов. Комплекс лексико-грамматических упражнений направлен на формирование у студентов как языковых, так и профессиональных знаний.
Широко представлена разнообразная тематика: юридическое образование; государственное устройство и система уголовного правосудия России и стран изучаемого языка; работа полиции в современном обществе; организация и деятельность правоохранительных органов в России и за рубежом; типология преступлений; формы и задачи международного сотрудничества в сфере правопорядка. Учебник содержит большой объем аутентичных текстов и оригинальную документацию полицейских служб, тексты для дополнительного чтения, грамматический комментарий, глоссарий основных юридических терминов.
