CC BY
146
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342.31 ББК 67.400
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
АЛЕКСЕЙ ВАЛЕНТИНОВИЧ КУРАКИН,
доктор юридических наук, профессор Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России;
СВЕТЛАНА АНАТОЛЬЕВНА АКИМОВА, кандидат юридических наук,
доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: 203.019@mail.ru
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются тенденции, влияющие на сферу миграции в контексте общности действий государственной власти, ее органов и иных субъектов по обеспечению безопасности в сфере миграции, объективированных в системе организационно-правовых мер.
Ключевые слова: власть, общество, миграция, предупреждение.
Annotation. The article discusses the trends affecting the field of migration in the context of community action of state government, its agencies and other entities on security in the field of migration, objectified in the system of organizational and legal measures.
Keywords: government, society, migration, prevention.
Любое современное цивилизованное государство создает и поддерживает на должном уровне систему жизнедеятельности, заботится об эффективном функционировании, территориальной целостности, независимости, охране прав и свобод человека и гражданина, защите основ конституционного строя, материальных и духовных ценностей общества, а его система безопасности имеет свое организационно-правовое наполнение. Какой бы лояльной не была эта политика, современная Россия не может самоустраниться от проблем безопасности в сфере миграции.
Научные исследования показывают, что важнейшими проблемами институционального обеспечения любой политики являются полномочия и разграничения функций органов исполнительной власти, их межведомственного взаимодействия, а также координации усилий органов государственной власти, местного самоуправления1.
Изучение структуры институционального обеспечения миграционной политики Российской Фе-
дерации позволяет утверждать, что она представляет собой автономную подсистему в политической системе государства. Данная система иерархична: верхний уровень образуют политические органы государственной власти, нижний уровень — административные структуры.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации, генеральная политическая линия по любому государственному вопросу определяется Президентом Российской Федерации, который формулирует основные направления внутренней и внешней политики государства. Таким образом, глава государства — Президент Российской Федерации — обладает высшей компетенцией в области формирования миграционной политики и реализует свои полномочия, опираясь на систему органов государственной власти, а также на консультативные и совещательные органы.
Важную роль в функционировании государства играют представительные органы власти. Постоянно действующим сложным организационным
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
механизмом является Федеральное Собрание — представительный и законодательный орган Российской Федерации, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы.
Федеральное Собрание Российской Федерации как законодательный орган является механизмом, обеспечивающим законотворчество, которое реализуется в двух плоскостях: ратификация международных соглашений в области миграции; правотворчество. В Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания созданы профильные комитеты, выполняющие ряд не менее важных функций, в том числе в сфере миграции населения. В их числе: разработка и принятие законопроектов для реализации миграционной политики; рассмотрение и утверждение выделяемых денежных средств на эффективное осуществление миграционной политики; контроль органов исполнительной власти в сфере реализации политики, законодательства и использования финансовых ресурсов, выделяемых бюджетом на реализацию миграционной политики, и др.
Третьим звеном в институциональной структуре миграционной политики выступает Правительство Российской Федерации. Несмотря на то, что миграционную политику определяет Президент, Правительство также принимает политические решения в рамках своей компетенции с учетом приоритетов в сфере управления миграционными процессами, сформулированными в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Таким образом, на основании ст. 16 указанного Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики.
В целях осуществления единой миграционной политики Правительство Российской Федерации обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по управлению миграционными процессами: определяет приоритеты в вопросах внешней миграции с учетом изменений в развитии этих процессов в Российской Федерации и в иностранных государствах; утверждает целевые программы, концепции регулирования миграционных процессов, заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции; заслушивает представителей федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о работе по выполнению возложенных на эти органы обязан-ностей2.
Кроме того, Правительство Российской Федерации обеспечивает взаимодействие с иностранными государствами, поддерживает контакты с международными организациями, развивает международное сотрудничество по: вопросам миграции населения, предоставления международной защиты лицам, ищущим убежище; проблемам противодействия нелегальной миграции; по вопросам возврата и приема нелегальных мигрантов (реадмиссии); координации деятельности компетентных органов сопредельных государств по выявлению и перекрытию каналов нелегальной миграции; пресечению деятельности трансграничных группировок, связанных с торговлей людьми, контрабандой, наркобизнесом и другой противоправной деятельностью.
Управление миграционными процессами осуществляют министерства, ведомства, федеральные службы и их региональные представительства. Координация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере миграции закрепляется за Федеральной миграционной службой. ФМС России также является обязательной стороной при заключении адаптационного или интеграционного контрактов и выносит заключение об их исполнении сторонами обязательств. Служба является ответственной за инфраструктуру — определяет порядок организации и деятельности центров социальной адаптации и интеграции, правила размещения и пребывания в них иностранцев, осуществляет общий контроль в данной сфере3.
В ходе исследования выявлено, что в процессе государственного управления миграцией населения в той или иной мере участвуют практически все федеральные органы исполнительной власти, однако большинство из них затрагивают лишь отдельные ее аспекты, например:
• непосредственное противодействие нелегальной иммиграции осуществляют МВД, ФСБ, СВР;
• управление миграционными процессами в чрезвычайных ситуациях осуществляется с участием МЧС и Минобороны;
• проведение мероприятий, сопутствующих управлению миграционными процессами в
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
сфере трудовой миграции, затрагивает компетенцию Минтруда, Минздрава, Минтранса, Минобрнауки, МИДа и многих других; • участвуют в разработке миграционной политики и управлении миграционными процессами Минтруд, Минздрав, МИД, Минэкономразвития, Минфин, Минюст России, Рассмотрим ряд министерств и ведомств, которые осуществляют управление современными миграционными процессами в нашей стране.
Министерство образования и науки Российской Федерации разрабатывает и утверждает порядок организации обучения иностранных граждан по направлениям подготовки по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации4.
Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации обеспечивает освещение в средствах массовой информации государственной политики Российской Федерации в области адаптации и интеграции иностранных граждан и организует проведение информационных кампаний, направленных на формирование позитивного образа мигранта и укрепления межнационального согласия в обществе5.
Россотрудничество оказывает содействие созданию на территории зарубежных государств системы домиграционной (довыездной) подготовки иностранных граждан, планирующих осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации6.
При этом полномочия по реализации миграционной политики и управлению миграционными процессами в основном сосредоточены в компетенции Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по труду и занятости населения.
Минтруда России обладает функциями компетентного органа, уполномоченного издавать акты, имеющие обязательную силу в отношении найма и трудоустройства российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства для работы в составе экипажей морских судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации.
Необходимо отметить, что Минтруда России не имеет прав осуществлять функции по контролю и надзору. Эти функциями реализует Федеральная служба по труду и занятости (Роструд), находящаяся в ведении Минтруда России. Роструд участвует в подготовке
предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации7, а также осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением работодателями норм трудового права, осуществляет в установленном порядке расследования и учет несчастных случаев на производстве, в том числе и в отношении иностранных работников8.
В то же время, Федеральная служба по труду и занятости не имеет права принимать в сфере своей деятельности соответствующие нормативные правовые акты, кроме случаев, предусмотренных указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, и оказывать платные услуги.
Что касается функций Минздрава России, то в сфере миграции населения это министерство принимает (по согласованию с заинтересованными ведомствами) нормативные правовые акты, определяющие перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядок подтверждения их наличия или отсутствия9.
По вопросам реализации государственной миграционной политики в сфере международной миграции населения ФМС России взаимодействует с основным внешнеполитическим ведомством страны — Министерством иностранных дел Российской Федерации (МИД России), осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере международных отношений Российской Федерации, а также по вопросам развития связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом10.
В регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов трудно переоценить роль органов местного самоуправления, поскольку иммиграция напрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Так, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального, жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты).
В целях выработки единой государственной миграционной политики, совместных конструктивных решений в области миграции автор неоднократно в своих работах и публичных выступлениях вносил предложения по созданию Правительственной комиссии по миграционной политике11.
Проведенное исследование позволяет заключить, что, явно или скрыто, повседневная жизнь в немалой степени определяется процессами, происходящими в сфере миграции. Вместе с тем, невозможно решить все проблемы миграции населения только государственными органами. В связи с этим все более актуальной становится необходимость их решения общими усилиями. Безусловно, совместная работа не может и не должна ограничиваться одним лишь выявлением нарушений законодательства и привлечением виновных к ответственности. Важнейшим направлением деятельности была и остается профилактика, в том числе и по линии социокультурной адаптации мигрантов. А здесь явно недостаточно совместных усилий только федеральных структур, потому что основная нагрузка в этом вопросе ложится на органы местного самоуправления. Таким образом, были созданы все необходимые предпосылки (в том числе и в международном правовом поле) для принятия федерального закона, который бы дал юридически значимые опре-
деления основных понятий и конкретизировал содержание полномочий различных уровней власти, определенных в упомянутых законах.
1 См.: Мукомель В.И. Миграционная политика России: Постсоветские контексты / Институт социологии РАН. М.: Диполь-Т, 2005. С. 130.
2 См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т.Я. Ха-бриевой. М., 2005. С. 271.
3 Положение о Федеральной миграционной службе в редакции 24 февраля 2015 г.
4 Положение о Министерстве образования и науки России в редакции от 23 мая 2015 г.
5 Положение о Министерстве связи и массовых коммуникаций в редакции от 27 декабря 2014 г.
6 Положение о Федеральном агентстве по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству в редакции от 8 мая 2013 г.
7 См.: Положение о Федеральной службе по труду и занятости в редакции от 11 апреля 2015 г.
8 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 5 сентября 2007 г. № 559.
9 См.: Положение о Министерстве здравоохранения Российской Федерации редакции от 1 июля 2015 г.
10 Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации в редакции 12 марта 2015 г.
11 Волох В.А. Секретарь Общественного совета при Федеральной миграционной службе // Единство и многообразие России: материалы Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам толерантности и свободы совести / под ред.
B.А. Тишкова. М.: Общественная палата Российской Федерации, 2007. С. 203; Волох В.А. Совершенствование государственной политики в сфере вынужденной миграции // Власть. 2007. № 10.
C. 91; Он же. Совершенствование законодательства о беженцах как важнейший фактор формирования государственной миграционной политики Российской Федерации // Право и политика. 2007. № 11. С. 30; Он же. Глобализация и вопросы совершенствования государственной политики в сфере миграции // Глобализация и терроризм: противоречия и угрозы XXI века: статьи и доклады международной конференции. Москва, 13—15 мая 2008 г. / под ред. В.В. Минаева (отв. ред.), М.В. Опариной, М.Р. Деметрадзе, А.В. Мельцова. М.: Изд-во РГГУ 2008. С. 346.
Юридическая психология. Учебное пособие. Гриф УМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки. Шевченко В.М. Изд-во ЮНИТИ, 2015.
Пособие разработано в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования, с учетом типовых профессиональных образовательных программ и квалификационных требований.
Излагаются теоретические понятия и положения по дисциплине «Юридическая психология», рассматриваются практические задания и ролевые игры, направленные на использование психологических знаний в практической деятельности юриста.
Для студентов и преподавателей юридических факультетов.
