CC BY
207
СТАДИИ ПРАВОТВОРЧЕСТВА И ИХ ВЛИЯНИЕ НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
САМВЕЛ СУРЕНОВИЧ МАИЛЯН,
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор;
АРТУР ЛЕВОНОВИЧ МИРОНОВ, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
E-mail: arturmironov@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются стадии правотворчества, дан анализ понятиям стадии правотворчества и стадии законотворчество. Особое внимание уделяется такой стадии как право Президента РФ на наложения вето. Анализируются полномочия Президента РФ и Государственной Думы ФС РФ при назначении главы Правительства РФ сквозь призму правотворчества. Обосновывается необходимость установления четких процедур контроля для улучшения эффективности государственного управления.
Ключевые слова: правотворчество, стадия, законодательная инициатива, Президент РФ, Государственная Дума ФС РФ, контроль, государственное управление.
STAGES OF LAW-MAKING AND THEIR INFLUENCE ON PUBLIC ADMINISTRATION
SAMVEL SURENOVICH MAILYAN,
the deserved lawyer of the Russian Federation, the doctor of jurisprudence, professor;
ARTUR LEVONOVICH MIRONOV, associate professor of the constitutional law and municipal law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, candidate of jurisprudence
Annotation. Law-making stages are considered, the analysis is given to concepts of a stage of law-making and a stage lawmaking. The special attention is paid to such stage as the right of the Russian President for imposings of the veto. Powers of the Russian President and the State Duma of Federal Assembly of the Russian Federation at appointment of the head of the government of the Russian Federation through a law-making prism are analyzed. Need of establishment of accurate procedures of control for improvement of efficiency of public administration locates.
Keywords: law-making, stage, legislative initiative, Russian President, State Duma of Federal Assembly of the Russian Federation, control, public administration.
В юридической теории и практике общепризнанно, что, решая вопрос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотворчества. Происходит, на наш взгляд, непроизвольная и ничем не оправданная подмена понятий и явлений. Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматривать стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каждого в отдельности нормативного правового акта. Когда же речь идет о стадиях процесса законотворчества, рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены законов. Вместе с тем, в юридической литературе данным терминологи-
ческим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям не придава-лось1 и не придается особого значения, что позволяет сказать о существовании традиции отождествления данных понятий.
Вторая стадия законодательной инициативы предполагает всестороннее обсуждение законопроекта с привлечением экспертов и специалистов. Представляется, что уже на этой стадии необходимо обнародование законопроекта и вынесение его на самое широкое общественное обсуждение.
1 Правотворчество в СССР / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1974.
Особенностью третьей стадии является право Президента РФ наложить вето на принятый закон, что означат, в том числе, возможность первого лица государства вплоть до последнего (завершающего) этапа, после которого закон должен получить свою юридическую силу, проконтролировать, не войдет ли закон в противоречие со сложившейся правовой системой2.
Предметом острой дискуссии юристов стала конституционная норма ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, регламентирующая порядок представления Президентом РФ Государственной Думе кандидатур на должность главы Правительства РФ. В соответствии с этой нормой после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур на должность Председателя Правительства Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Государственная Дума РФ в запросе в Конституционный Суд РФ попросила дать толкование этой конституционной нормы, а именно разъяснить, вправе ли Президент РФ вновь представить отклоненную Государственной Думой РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой РФ одной и той же кандидатуры на указанную должность.
Государственная Дума РФ полагала при этом, что по смыслу положений ст. 111 и связанных с ней п. «а» ст. 83, п. «б» ст. 84 и п. «а» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ Президент РФ не вправе повторно предоставлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ, а Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ только после отклонения ею трех разных представленных им кандидатур Председателя Правительства РФ.
Конституционный Суд РФ, рассмотрев запрос Государственной Думы, в своем Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П, определил, что по буквальному смыслу ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, оцениваемой во взаимосвязи с другими положениями этой статьи, словосочетание «трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации» может означать и трехкратное отклонение одной и той же кандидатуры на должность, и трехкратное отклонение представленных лиц, предлагаемых на должность. Иными словами, текст ст. 111 Конституции РФ сам по себе не исключает ни одного из двух названных вариантов, а конституционно-правовой смысл положений ч. 4 ст. 111 может быть выявлен с учетом
преследуемых конституционным законодателем и заложенных в этих положениях целей. Проанализировав эти цели, Конституционный Суд РФ постановил: «Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства Российской Федерации вправе представить одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата»3.
Особое мнение по этому вопросу высказал судья Конституционного Суда РФ Н.В. Витрук. По его мнению, «исходя из буквального смысла текста ст. 111, взятого в системном виде с другими положениями Конституции РФ, вытекает следующее общее правило: Президент Российской Федерации должен представлять каждый раз новую кандидатуру на пост Председателя Правительства Российской Федерации при ее отклонении Государственной Думой.
Если Государственная Дума не дает согласие, то необходимо проводить дальнейшее согласование позиций Президента РФ и Государственной Думы по вопросу о новой кандидатуре. При предоставлении Президентом Российской Федерации одной и той же кандидатуры дважды, а тем более трижды Государственная Дума лишается права самостоятельного выбора, что гарантировано ей ст. 10 и 11 Конституции РФ и, следовательно, она превращается в «орудие проведения воли главы государства»4.
Свое мнение по этому поводу высказал и судья Конституционного Суда В.О. Лучин. По его мнению, положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ означает, что Президент РФ не вправе по своему усмотрению вносить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ. Президент может представить отклоненную кандидатуру лишь при условии достигнутого посредством взаимных консультаций согласия Государственной Думы вернуться к обсуждению и голосованию по данной кандидатуре5.
Вспомним далекий 1998 г., когда после отставки Правительства C.B. Кириенко Президент РФ Б.Н. Ельцин дважды! вносил в Государственную Думу кандидатуру B.C. Черномырдина на пост Председателя Прави-
2 Кроме того, результаты голосования («за» или «против» законопроекта) — это в принципе доступная (и обнародуемая) информация. И чтобы ни говорили в публичных выступлениях и дебатах политики конкретными бывают только цифры.
3 Комментарий к Конституции РФ. М., 2000. С. 158.
4 Там же. С. 159.
5 Там же. С. 166, 167.
■^fefr- ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
тельства Российской Федерации. Парламент дважды выразил несогласие. С целью избежания парламент-ско-правительственного кризиса, Президент Российской Федерации провел серию консультаций и в результате согласился предложить Государственной Думе компромиссную кандидатуру Е.М. Примакова, которая и была поддержана большинством депутатов6.
В целом можно сделать вывод о том, что действующая Конституция РФ не ограничивает Президента РФ в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ. При этом Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства.
Конституционный Суд РФ также неоднократно подчеркивал важность поиска согласия между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при назначении Председателя Правительства: «Из ст. 111 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ч. 1 ст. 10, 11, ч. 2 и 3 ст. 80, п. «а» ст. 83, п. «б» ст. 84, п. «а» ч. 1 ст. 103, ч. 1 ст. 110 и ч. 1 ст. 115, определяющими место Правительства РФ системе государственной власти, условия и порядок назначения его Председателя, также следует необходимость согласованных действий Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Поэтому указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения возникающих противоречий по поводу кандидатуры на данную должность, что возможно на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике»7.
Некоторые из судей Конституционного Суда РФ полагают, что Президент РФ и Государственная Дума не только могут, но и должны использовать самые различные формы нахождения взаимного согласия при подборе кандидатуры Председателя Правительства: «Президент, предлагая кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, должен искать и находить согласие с Государственной Думой, подбирая соответствующую кандидатуру.
Способы (формы) поиска согласия могут быть различны. Именно для обеспечения такого взаимодействия Конституция РФ устанавливает и для Президента РФ, и для Государственной Думы соответствующие сроки (ч. 2 и 3 ст. 111). Процесс представления кандидатур, будучи формой реализации Президентом РФ
своих полномочий, должен осуществляться на основе взаимодействия его с Государственной Думой в рамках существующих парламентских процедур.
О нацеленности ст. 111 Конституции РФ на достижение согласия Президента и Госдумы свидетельствует установление определенного срока, с тем чтобы они предприняли соответствующие усилия по согласованию предлагаемой кандидатуры. Необходимость предварительных консультаций Президента с фракциями и депутатскими группами, взаимодействия в иных правомерных формах — очевидна. Нежелательны как односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении кандидатуры Председателя Правительства, так и отказ Государственной Думы искать компромисс с Президентом»8.
В настоящее время в сфере осуществления государственного контроля как важнейшей формы государственного управления нужны четкие процедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представляемой и оцениваемой информации.
Создание современной научно-исследовательской и учебной базы государственного контроля, формирование системы кадрового обеспечения контроля. Научно-исследовательскую базу могут составлять институт национального контроля, научно-исследовательские лаборатории по прикладным направлениям государственного контроля, научные исследования, научно-популярные издания, публикации на темы контроля.
Подробнее необходимо остановиться на такой актуальной проблеме, как подготовка кадров государственного управления и контроля. В научной литературе встречаются предложения готовить кадры в высших учебных заведениях9. Авторы в целом разделяет это мнение, однако полагает целесообразным рассмотреть практический пример подготовки профессиональных кадров для Министерства внутренних дел России.
В первой половине 1990-х гг. в России была создана широкая сеть учебных заведений МВД России с целью
6 ШахрайС.М. Конституция и законодательство. М., 2003. С. 45.
7 Пункт 4 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N° 28-П по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6447.
8 Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В. Лучина по делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ // Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П.
9 КочеринЕ.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000. С. 372.
обеспечить органы внутренних дел специалистами, имеющими среднее профессиональное или высшее юридическое образование. При существующей интенсивности подготовки специалистов через пять лет работы учебные заведения должны были удовлетворить потребность органов внутренних дел. Однако этого не происходит, сохраняется некомплект сотрудников, особенно на уровне городских и районных органов УМВД10.
Такая ситуация имеет место, прежде всего, из-за того, что значительное количество выпускников через 1— 3 года после окончания учебного заведения уходит из органов внутренних дел, в лучшем случае — в другие государственные службы (прокуратура, налоговая инспекция, таможня и так далее), но чаще происходит отток «кадрового капитала» в частный сектор экономики. Причин такого положения несколько: выбор профессии происходит в незрелом возрасте, как правило, это юноши и девушки в возрасте 17—18 лет; низкое социально-бытовое обеспечение; тяжелые условия службы; трудная психологическая, физическая и нравственная адаптация. Кроме того, существующая ныне контрактная система не может предотвратить оттока кадров, так как зачастую не обеспечивает возможности исполнения предусмотренных в контракте условий прохождения службы.
При этом автор согласен с мнением ученых и специалистов в исследуемой сфере, что эффективно осуществлять контроль можно только в том случае, если в совершенстве знаешь объект, принципы, формы и методы проведения контроля. В данном случае необходимо выполнение ряда требований к кандидатам на должности государственных контролеров: высшее (юридическое, экономическое, техническое) образование, определенный стаж работы в государственных органах, желательно — в соответствующей сфере контроля11.
Организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры государственного контроля. Под информационно-коммуникативной инфраструктурой контроля понимается совокупность информационных ресурсов, средств, методов и технологий сбора, обработки, накопления и выдачи информации, необходимой для этой сферы деятельности (информационная, справочная работа). Это статистическая, оперативная, плановая, учетная, отчетная, нормативно-справочная информация, а также системы документации (унифицированные и специальные). Сюда же входят информационно-правовые системы баз данных и информационные базы данных органов государственной
власти. Каждый субъект государственного контроля должен располагать возможностью использования таких систем в соответствии с его компетенцией.
Анализ содержания взаимоотношений субъектов и объектов государственного контроля, а также практики работы в сфере управленческого, информационно-до-кументационного и организационного обеспечения контрольной деятельности позволяет утверждать, что система государственного контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, является во многом информационной, т.е. основанной на переработке больших массивов информации12.
Требование информационно-коммуникативной обеспеченности государственного контроля обусловлено также и тем, что субъектам этого контроля необходима достоверная информация о реальном состоянии дел, действиях контролируемого объекта (исполнителя) и достигнутых результатах. Субъекты контроля должны обладать приоритетным правом доступа к любой информации об исполняемом решении независимо от стадии ее формирования или прохождения. В соответствии с их компетенцией они (субъекты контроля) должны обладать правом требовать у исполнителей и соисполнителей письменных и устных объяснений по любым интересующим их вопросам, которые имеют отношение к исполнению решений. Порядок получения такой информации, правила ознакомления субъектов контроля с нею, их персональная ответственность за ее сохранность, должны регламентироваться нормативными правовыми актами.
Материально-техническое и финансовое обеспечение функционирования системы государственного контроля. Необходимое материально-техническое и финансовое обеспечение системы государственного контроля осуществляется в рамках материально-технического и финансового обеспечения деятельности Правительства, Аппарата Правительства, федеральных органов исполнительной власти РФ в целом и в настоящее время отдельно не регламентируется.
10 Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 91.
11 Там же. С. 92.
12 Для выполнения подобной работы требуется применение различных средств коммуникации, в том числе технических (средств вычислительной техники, локальных электронных сетей, автоматизированных рабочих мест, систем межведомственного документационного оборота, ксероксов, сканеров, электронных картотек и т.п.).
