CC BY
158
Сближение национальной и наднациональной систем правового регулирования общественной жизни должно служить цели установления наиболее надежных гарантий обеспечения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Наднациональная система защиты прав и свобод призвана лишь дополнять, или, в необходимых случаях, исправлять национальную, но при этом не быть способом оказания политического давления на то или иное государство.
В.В. Харченко
ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТА В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ РОССИИ И ПОЛЬШИ*
После распада Союза Советских Социалистических Республик в декабре 1991 г. на постсоветском пространстве образовалось 15 независимых суверенных государств. В каждом из них была принята новая Конституция, установившая президентскую, парламентскую либо смешанную форму государственного правления. К последним странам можно отнести Россию, Украину, Белоруссию, Казахстан, Армению и Киргизию. Одновременно во всех бывших социалистических государствах Восточной Европы был взят курс на демократизацию общественного строя с переходом от советской модели правления к парламентской либо смешанной республике. Ко второй группе стран принадлежат Польша, Словакия и Румыния.
Однако при наложении в целом классической конституционной модели французской полупрезидентской республики на существующую постсоциалистическую действительность она претерпела значительные изменения, эволюционировав в современные вариации рассматриваемой формы правления. При этом, несмотря на внешнюю схожесть, механизмы сдержек и противовесов между главой государства и институтами публичной власти в каждой из перечисленных стран выстроены по-разному - баланс политических сил может быть смещен как в сторону парламента, так и в сторону президента.
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором Ю.Л. Шульженко.
17
Труды Института государства и права Российской академии наук. № 2/2014.
Следует отметить, что основной целью разделения властей является необходимость избежать таких негативных политических явлений, как злоупотребление и узурпация власти. Разделение и взаимное сдерживание ветвей власти выступает главным условием для обеспечения политической свободы. Форма государственного правления рассматривается как порядок формирования и взаимодействия политических институтов. Республиканская форма правления предусматривает разделение властей и выборность высших должностных лиц и органов. Разновидность формы республиканского правления определяет баланс сил между главой государства, законодательной и исполнительной ветвями власти. В отечественной юридической науке выделяют президентские, парламентские и смешанные республики. В то же время легальной дефиниции указанных форм государственного правления не существует.
Исходя из практики, отличительными чертами механизма сдержек и противовесов в смешанной республике являются следующие признаки: 1) президент вправе отправить в отставку правительство и распустить парламент; 2) парламент вправе выразить вотум недоверия правительству и объявить импичмент президенту; 3) правительство подчиняется премьер-министру и президенту, а ответственность несет перед президентом и парламентом.
Кроме того, смешанная республика имеет присущие только ей характерные особенности взаимодействия президента с парламентом и правительством: 1) «Сосуществование» президента и парламента (в случае отсутствия синхронизации выборов главы государства и законодательного органа предпочтения электората могут измениться, в результате чего президент и большинство парламента будут принадлежать к различным политическим элитам, настроенным оппозиционно по отношению друг к другу, что негативно скажется на формировании состава правительства); 2) дуализм исполнительной власти (правительство формируется на конкурентной основе путем достижения консенсуса между президентом и парламентом и несет ответственность перед ними); 3) бицефальность исполнительной власти (правительство подчиняется как премьер-министру, так и президенту, хотя последний не относится ни к одной из существующих ветвей власти, являясь арбитром политического процесса).
В западной юридической науке при устоявшейся детерминации президентской и парламентской республик отсутствует единый
подход к правовой природе полупрезидентской (смешанной) республики. Ряд ученых считают ее самостоятельной конституционной моделью с присущими ей характерными особенностями, другие же видят в ней лишь девиацию президентской или парламентской форм правления. Известными исследователями в данной области являются М. Дюверже, Ж. Ведель, М. Шугарт, Дж. Кэри, Р. Элджи, А. Лейпхарт, Дж. Сартори и др.
Одним из первых выделил смешанную республику как самостоятельную форму правления французский политолог М. Дюверже в 1970 г., назвав ее «полупрезидентской» и установив возможность чередования президентской и парламентской фаз правления в зависимости от партийной принадлежности главы государства и большинства депутатов нижней палаты1. В дальнейшем выдвинутая гипотеза о возможности «сосуществования» президента и премьер-министра неоднократно подтверждалась на практике в периоды 1986-1988 гг., 1993-1995 гг. и 1997-2002 гг. Данную точку зрения также разделяет другой французский конституционалист Ж. Ведель. В то же время М. Шугарт и Дж. Кэри, в целом соглашаясь с позицией «первопроходца» М. Дюверже, приходят к выводу, что рассматриваемая форма государственного правления не может позиционироваться исключительно как «полупрезидентская», поскольку она представляет собой самостоятельную конституционную модель. В связи с этим они выделяют пре-
зидентско-парламентскую и премьер-президентскую формы прав-
2
ления в зависимости от доминирования того или иного актора . Р. Элджи отмечает, что полупрезидентские республики в рамках одной и той же конституции могут выступать и как президентские, и как парламентские формы правления, что делает их уникальной конституционной моделью3. А. Лейпхарт считает, что выделяемую
1 См.: Duverger M. A New Political System Model: Semi-Presidential Government [...] // European Journal of Political Research. 1980. Vol. 8. P. 165-187; Duverger M. Institutions Politiques et Droit Constitutional [...]. 11 ed. Paris, 1970.
2 См.: ShugartM.S. Parliaments over Presidents? [Book Review] [...] // Journal of Democracy. 1995. Vol. 6. № 2. P. 168-172; Shugart M.S. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics [...]. Cambridge, 1992.
3 См.: Elgie R. Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations [.] // Political Studies Review. 2004. Vol. 2. P. 314-330; Elgie R. "Cohabitation": Divided Government French-Style [.] // Elgie R. Divided Government
в теории полупрезидентскую форму правления невозможно встретить на практике, поскольку в зависимости от партийной принадлежности президента и премьера она выступает либо президентской, либо парламентской системой4. Противником выделения смешанной республики в отдельную категорию выступает Дж. Сартори, пытаясь доказать, что данной формы правления в природе не существует, а имеют место лишь отклонения от классической президентской и парламентской моделей5. Таким образом, в зарубежной политико-правовой доктрине не существует единой точки зрения на существующую форму правления пятой французской республики, которую взяли за образец многие восточноевропейские государства.
Что касается институционального положения президента в смешанной республике, то наиболее распространенной является теория, согласно которой глава государства не относится ни к одной из существующих ветвей власти, выступая арбитром политического процесса. В частности, в конституциях Франции, России и Польши статусу президента посвящены отдельные главы. Данную точку зрения разделяют М.В. Баглай и О.И. Зазнаев, одновременно подчеркивая, что Президент России (так же как и Франции) может возглавлять Правительство вместо Председателя, не позволяя полностью исключить его из системы разделения властей .
in Comparative Perspective / ed. by R. Elgie. Oxford; N.Y., 2001. P. 106-126; Semi-Presidentialism in Europe [...] / ed. by R. Elgie, Oxford, 1999.
4 См.: Lijphart A. Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries [Текст]. New Haven; L., 1999; Lijphart A. Nomination: Trichotomy or Dichotomy? [...] // European Journal of Political Research. 1997. Vol. 31. P. 125-128; Lijphart, A. Comparative Politics and the Comparative Method [...] // American Political Science Review. 1971. Vol. 65. № 3. P. 682-693.
5 См.: Sartori G. Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes [...]. 2-nd edition. L., 1997; Sartori G. Neither Pres-identialism nor Parliamentarism [...] / G. Sartori // The Failure of Presidential Democracy. Comparative Perspectives / ed. by J. J. Linz, A. Valenzuela. Baltimore; L., 1994. P. 106-118; Sartori G. Concept Misinformation in Comparative Politics [...] // American Political Science Review. 1970. Vol. 64. № 4. P. 1033-1053.
6 См.: Баглай М.В. Конституционное право России. 6-е изд. М., 2007; Зазнаев О.И. Полупрезидентская система: политико-правовой анализ: Дисс. ... докт. юрид. наук. Казань, 2006.
Рассмотрим установленный конституциями России и Польши механизм сдержек и противовесов между президентом и политическими институтами.
Российская Федерация. Начиная с 2016 г., Президент России и Государственная Дума избираются асинхронно, причем интервал варьируется от одного до трех лет, что может привести к возникновению «сосуществования» властей. Это стало возможным благодаря внесению поправок в Конституцию в 2008 г., в результате которых нижняя палата парламента стала избираться на 5 лет (начиная с 2011 г.), а глава государства - на шесть лет (начиная с 2012 г.). Таким образом, синхронные выборы будут проходить лишь один раз в 30 лет. Вместе с тем Президент России не был наделен дискреционным полномочием по роспуску Государственной Думы. Следовательно, существует вероятность повторения политического противостояния главы государства и парламента, как это имело место в период с 1993 по 1999 гг., когда против курса Президента выступала оппозиционно настроенная Государственная Дума 1-го и 2-го созывов. Таким образом, при принятии поправок к Конституции России законодателем не был учтен исторический опыт Франции, где в конечном итоге пришли к мнению о необходимости сократить президентский срок полномочий в целях синхронизации выборов с парламентом.
Президент России вправе распустить Государственную Думу лишь при наличии одного из трех оснований при условии отсутствия пяти ограничений. Основаниями для роспуска нижней палаты служат трехкратное отклонение представленных кандидатур Председателя Правительства (в том числе одного и того же лица), двукратное выражение вотума недоверия Правительству в течение трех месяцев (если Президент откажется отправить в отставку Правительство) и выражение вотума недоверия Правительству по вопросу, поставленному его Председателем (если в течение семи дней Президент не отправит в отставку Правительство). Ограничениями на роспуск являются срок в один год после избрания Государственной Думы (за исключением трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства), срок в шесть месяцев до окончания полномочий Президента, срок в три месяца с момента выдвижения обвинения Президента (до принятия соответствующего решения Советом Федерации), в период действия на всей территории государства чрезвычайного или военного положения, а также
исполняющим обязанности Президента. Все это свидетельствует о том, что в отличие от Франции в России для роспуска нижней палаты парламента установлены строгие основания со значительным количеством ограничений, приводящих к сокращению президентской власти.
В свою очередь, Совет Федерации по представлению Государственной Думы при квалифицированном большинстве в 2/3 голосов обеих палат может отрешить Президента России от должности за измену Родине либо совершение иного тяжкого преступления. Однако в процедуре импичмента помимо законодательной власти участвует также судебная власть в лице Верховного Суда (устанавливает наличие в действиях Президента признаков преступления) и Конституционного Суда (дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения), причем срок с момента выдвижения обвинения Государственной Думой и до принятия решения Советом Федерации должен составлять не более трех месяцев. Таким образом, основания для отрешения Президента от должности сужены до совершения им тяжкого либо особо тяжкого преступления (исходя из смысла ст. 15 УК РФ, пришедшей на смену ст. 71 УК РСФСР), а в процедуре импичмента одновременно участвуют два института законодательной и два института судебной власти, что значительно усложняет указанный процесс. С другой стороны, предложенная процедура является гарантией от злоупотребления властью и совершения политических ошибок.
Президент России обладает «скрытым» дискреционным полномочием по формированию Правительства. Согласно Конституции он назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы. Однако в случае трехкратного отклонения представленной кандидатуры глава государства распускает нижнюю палату парламента и утверждает руководителя исполнительной власти самостоятельно. Важно отметить, что ограничение по роспуску в течение одного года после избрания не распространяется на указанный случай. Поэтому в процессе формирования Правительства Государственная Дума фактически не обладает возможностью влиять на решение Президента, что говорит о слабо выраженном дуализме исполнительной власти в России. Так же как и во Франции, Президент России вправе председательствовать на заседаниях Правительства вместо премьера, что является признаком
бицефальности исполнительной власти. Однако институт контрасигнатуры Конституцией не предусмотрен.
Президент России обладает дискреционным полномочием по отставке Правительства. Основаниями для отставки служат решение Президента, представление Председателя Правительства (может быть не удовлетворено), выражение вотума недоверия (1 -2 раза) или отказ в доверии (если не будет распущена Государственная Дума), а также вступление в должность вновь избранного Президента.
В сфере законотворчества Президент России обладает правом законодательной инициативы наравне с обеими палатами Федерального Собрания, Правительством, двумя высшими судами и законодательными собраниями субъектов РФ. Это расширяет конституционные полномочия главы государства по сравнению с Президентом Франции. С другой стороны, ограниченная компетенция, делегированное законотворчество, внесение законопроекта с одновременной постановкой вопроса о доверии, а также блоковое голосование по поправкам Правительства в российском парламентаризме отсутствуют, что говорит о смещении баланса сил в сторону законодательной ветви власти по сравнению с французской республикой.
Органом конституционного контроля России является Конституционный Суд, состоящий из 19 судей (наибольшее количество в мире) не моложе 40 и не старше 70 лет, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента без ограничения срока полномочий. Конституционный Суд осуществляет последующий абстрактный и конкретный конституционный контроль федеральных и региональных законов и подзаконных нормативных актов высших органов государственной власти на соответствие Конституции, разрешает споры о компетенции, участвует в процедуре импичмента, дает официальное толкование Конституции, рассматривает международный договор о присоединении к России иностранного государства, изучает документы по реализации инициативы федерального референдума, а также выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения. Однако в отличие от Франции Конституционный Суд РФ не является органом избирательной юстиции, поэтому за соблюдением правил проведения выборов наблюдает Центральная избирательная комиссия, а ее
решения обжалуются в Верховном Суде в порядке рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений.
Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по уголовным, административным и гражданским делам, а также по разрешению экономических споров. Кроме того, он обладает правом обращения в Конституционный Суд и правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения. Верховный Суд состоит из 170 судей, которые назначаются бессрочно Советом Федерации по представлению Президента, за исключением Председателя, исполняющего свои обязанности в течение шести лет (без ограничения количества переназначений и предельного возраста пребывания в должности).
Польша. Поскольку срок полномочий Президента Польши составляет пять лет, а Сейма и Сената (избираемых и распускаемых одновременно) - четыре года, синхронные выборы возможны лишь один раз в 20 лет, что способно привести к возникновению «сосуществования» властей. Таким образом, при принятии Конституции Польши в 1997 г. законодателем не был учтен исторический опыт Франции по противостоянию Президента и Парламента. Единственные на сегодняшний день синхронные выборы состоялись в Польше в 2005 г.
Так же как и в России, Президент Польши не наделен дискреционным полномочием по роспуску Сейма. Глава государства вправе распустить нижнюю палату Национального Собрания лишь при наличии одного из двух оснований при условии отсутствия двух ограничений. Основаниями для роспуска служат отказ в выражении вотума доверия повторно сформированному Президентом Совету Министров и неутверждение бюджетного закона в течение четырех месяцев с момента его внесения. Кроме того, Конституцией Польши предусмотрена возможность принятия решения о самороспуске квалифицированным большинством в 2/3 голосов нижней палаты. Важно отметить, что одновременно с роспуском Сейма сокращается период полномочий Сената. Очевидно, это было предусмотрено в целях синхронизации выборов в обе палаты парламента для предотвращения их возможного противостояния друг другу. Ограничениями на роспуск являются действие на территории государства исключительного положения и срок в течение трех месяцев после его отмены, а также невозможность роспуска парламента исполняющим обязанности Президента. Таким образом, в
отличие от Франции, аналогично России, для роспуска нижней палаты парламента установлены строгие основания с определенными ограничениями, что говорит о сокращении президентской власти.
В свою очередь, Государственный Трибунал после выдвижения обвинения Национальным Собранием квалифицированным большинством в 2/3 голосов может отрешить Президента Польши от должности при нарушении Конституции, закона или совершении им преступления. На период до вынесения решения Государственным Трибуналом полномочия Президента Польши подлежат приостановлению. Таким образом, основания для принятия решения о смещении с поста главы государства значительно расширены по сравнению с основными законами Франции и России. При этом в процедуре импичмента одновременно участвуют два института законодательной и специальный институт судебной власти, что усложняет указанный процесс, но позволяет добиться большей объективности выносимого решения.
Президент Польши обладает «частичным» дискреционным полномочием по формированию Совета Министров. Согласно Конституции он самостоятельно назначает Председателя и министров с необходимостью последующего одобрения кандидатуры и программы деятельности Сеймом. В случае отказа в выражении вотума доверия Сейм избирает главу кабинета и министров по своему усмотрению с дальнейшим утверждением состава правительства Президентом. Однако при невозможности достижения коалиционного соглашения в парламенте Президент вновь самостоятельно назначает Председателя, но для повторного утверждения его кандидатуры требуется уже не абсолютное, а относительное большинство голосов депутатов (причем всегда - от половины состава палаты). В случае очередного отказа в выражении вотума доверия глава государства распускает Национальное Собрание. Следовательно, в процессе формирования Совета Министров Президент и Сейм активно конкурируют друг с другом, что говорит о ярко выраженном дуализме исполнительной власти в Польше. Кроме того, несмотря на то, что Президент Польши не вправе председательствовать на заседаниях Совета Министров вместо Председателя, он может созвать Совет Кабинета для обсуждения проблемных вопросов, что говорит о частичной бицефальности исполнительной власти. При этом Конституцией предусмотрен институт контрасигнатуры актов Президента аналогично основному закону Франции.
Президент Польши не обладает дискреционным полномочием по отставке Совета Министров. Основаниями для отставки служат представление Председателя (может быть не удовлетворено), выражение вотума недоверия (безальтернативный вариант), отказ в доверии после формирования (первичный), а также вступление в полномочия вновь избранного Сейма.
В сфере законотворчества Президент Польши обладает правом законодательной инициативы наравне с депутатами, Сенатом, Советом Министров и 100 тыс. граждан. Аналогично Конституции России ограниченная компетенция, делегированное законотворчество, внесение законопроекта с одновременной постановкой вопроса о доверии, а также блоковое голосование по поправкам Правительства в польском парламентаризме отсутствуют.
Органом конституционного контроля Польши является Конституционный Трибунал, состоящий из 15 судей, которые назначаются Сеймом сроком на девять лет без права повторного назначения на должность. Указанный порядок позволяет говорить о независимости судей от воли назначившего их органа, поскольку срок полномочий является пресекательным. Однако регулярная ротация состава Конституционного Трибунала в Польше отсутствует. Конституционный Трибунал осуществляет предварительный и последующий абстрактный и конкретный конституционный контроль законов и подзаконных нормативных актов высших органов государственной власти на соответствие Конституции, а также разрешает споры о компетенции.
Верховный суд является высшим звеном судов общей юрисдикции и включает палаты по гражданским, уголовным, трудовым и социальным, а также военным делам. Он осуществляет надзор за деятельностью общих и военных судов в отношении выносимых ими постановлений. Первый Председатель Верховного суда назначается Президентом сроком на шесть лет из числа кандидатов, представленных общим собранием судей Верховного суда. Главный Административный суд является высшим органом административной юстиции. Его Председатель назначается по аналогичной процедуре.
На основании изученного материала можно выделить отличия в механизме сдержек и противовесов политической системы Польши от организации публичной власти в России, которые заключаются в следующих конституционно-правовых особенностях:
1) Сейм голосует за доверие Совету Министров уже после его назначения Президентом. В случае отказа в доверии Сейм избирает новый состав Совета самостоятельно, а Президент лишь утверждает его. Однако при невозможности Сейма прийти к коалиционному соглашению Президент снова назначает Совет Министров. При повторном отказе в доверии Сейм подлежит роспуску одновременно с Сенатом;
2) при выражении Сеймом вотума недоверия Совету Министров (либо персонально одному из министров) Президент Польши обязан с ним согласиться и отправить орган в отставку;
3) Президент Польши не вправе председательствовать на заседаниях Совета Министров, однако он может созвать Совет Кабинета под своим руководством, что указывает на частичную бице-фальность исполнительной власти;
4) акты Президента Польши нуждаются в контрасигнатуре Председателя Совета Министров в предусмотренных законом случаях;
5) импичмент Президенту Польши может быть вынесен Государственным Трибуналом после выдвижения обвинения Национальным Собранием в совершении любого преступления, а также нарушении Конституции и законов;
6) роспуск Президентом Польши Сейма (с одновременным сокращением срока полномочий Сената) возможен только при наличии двух оснований - повторном не утверждении назначенного состава Совета Министров либо невозможности утверждения проекта государственного бюджета в течение четырех месяцев после его внесения на рассмотрение палаты. Помимо этого, Конституцией также предусмотрена возможность самороспуска Сейма;
7) Конституционный Трибунал формируется Сеймом, срок полномочий судьи составляет девять лет без права переназначения, вид конституционного контроля - предварительный и последующий (в том числе конкретный);
8) Президент Польши самостоятельно назначает председателей Верховного и Главного Административного судов;
9) при назначении ряда высших должностных лиц Сейм обязан получить согласие Сената;
10) основная часть постановлений принимается Сеймом абсолютным либо квалифицированным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа
депутатов, а не полного состава палаты. Данный фактор является характерным признаком парламентаризма в странах с развитой демократией.
Таким образом, в отличие от Франции и России в балансе политических сил «треугольника власти» президент - парламент -правительство в Польше наблюдается условный паритет между главой государства и законодательной ветвью в первую очередь в вопросе формирования исполнительной власти. Следовательно, Польша представляет собой более уравновешенную (сбалансированную, симметричную) смешанную республику по сравнению с Францией и Россией, являющихся яркими примерами президент-ско-парламентской формы правления. В то же время потенциальная проблема «сосуществования» президента и парламента как в России, так и в Польше остается нерешенной.
Ю.А. Куликова
ОБ ОСНОВАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ СРОКОВ В КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ*
Юридический срок представляет собой установленный правовой нормой и обусловленный совокупностью физических, исторических, социальных, психологических признаков временной период, обладающий свойствами симметричности, инвариантности, дополнительности и простоты, с наступлением или с истечением которого связано то или иное событие или действие (бездействие), имеющее правовое значение1. Действительно, любой юридический срок - это определенное время (промежуток или период времени), с которым правовые предписания связывают возникновение, изменение и прекращение правоотношений и соответствующие юридические последствия. Наступление или истечение срока автоматически порождает, изменяет и прекращает правоотношения.
* Статья рекомендована к печати кандидатом юридических наук С.И. Некрасовым.
1 См.: Васекина Э.М. Юридические сроки: теоретико-правовое исследование: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 27. 28
