CC BY
338
В. В. Невинский
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ФОРМИРОВАНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Раскрываются особенности конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации в условиях смешения парламентарной и президентской форм республиканского правления. Исследуются отдельные направления участия Президента РФ в формировании Правительства РФ: назначение Президентом с согласия Государственной Думы Председателя Правительства; утверждение Президентом по предложению Председателя Правительства структуры Правительства с включением профильных федеральных министерств; персональное назначение Президентом по предложению Председателя Правительства заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Обращается внимание на то, что Президент доминирует на каждом из упомянутых направлений формально-юридически и фактически. Кроме того, отдельные положения Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» не согласуются с нормами президентских указов при определении структуры и состава Правительства, что повышает степень должностного усмотрения Президента. Подчеркивается роль Президента в формировании Правительства как одно из условий признания его формально-юридического и фактического статуса в качестве главы государства и главы исполнительной власти Российской Федерации с сильными полномочиями в отношении иных органов государственной власти при слабой партийно-парламентской системе, что характерно для государства переходного периода.
Ключевые слова: конституция, президент, правительство, гибридная форма правления, закон о президенте
Одним из старейших институтов публичной власти государства является глава государства (монарх, президент, коллегиальный орган). В идеальном представлении он персонифицирует единство народа, государственное единство, арбитра в системе органов публичной власти, возвышающегося над всеми институтами власти. Как отмечал О. Е. Кутафин, «глава государства всегда находится наверху государственной иерархии. Однако, занимая такое положение, он не обязательно занимается вопросами текущего управления делами государства, то есть непосредственным управлением. Он является лицом, стоящим над всеми другими лицами и органами» [Кутафин 2015: 6]. В целом солидаризуясь с этим мнением, А. М. Осавелюк поясняет, что глава государства, обладая самостоятельными полномочиями для обеспечения своего предназначения, «ни в коем случае не должен подменять собой другие органы государственной власти, а также вторгаться в их повседневную (оперативную) деятельность. Образно его роль можно уподобить деятельности дирижера, который, не играя ни на одном
конкретном инструменте, добивается слаженности в исполнении мелодии всем оркестром» [Конституционное (государственное) право зарубежных стран 2010: 690].
В обоих случаях конструируется некая идеальная модель конституционно-правового статуса главы государства, в том числе главы республики - президента. Государственно-правовая практика многих современных республик показывает определенные отклонения от подобной идеальной модели. Чаще всего это проявляется в смешении черт различных форм республики, затрагивающих полномочия президента в разных сферах его деятельности, включая полномочия в части формирования и прекращения деятельности высшего органа исполнительной власти страны - правительства.
Подобная ситуация наблюдается и в России. Здесь смешиваются черты парламентарной и президентской форм республиканского правления вне четкого конституционного определения статуса Президента РФ. Внутренняя конституционно-правовая противоречивость такой модели чаще обнаруживается при определении ме-
ста и роли Президента в механизме разделения властей.
После принятия Конституции Российской Федерации отечественная наука конституционного права, анализируя соотношение ст. 10 (о разделении государственной власти в РФ на законодательную, исполнительную и судебную) и ст. 11 (об осуществлении государственной власти в РФ Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и судами), пришла к спорному выводу о том, что Президент, по буквальному прочтению ст. 10 и 11, не входя ни в одну из трех властей, одновременно признан органом государственной власти в силу участия в той или иной степени в осуществлении каждой из них. При этом он как бы возвышается над ними, олицетворяя особую организационно-функционально обособленную «президентскую власть». В ее основе лежат конституционные полномочия Президента РФ в части определения внутренней и внешней политики государства, участия в установлении системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, формировании и в некоторых случаях прекращении деятельности федеральных органов государственной власти, осуществления исполнительно-распорядительной, координационной и контрольно-надзорной деятельности, а также дополнительные полномочия Президента РФ, которые непосредственно не вытекают из Конституции РФ, но легитимируются федеральными законами, постановлениями Конституционного Суда РФ и указами Президента РФ [Авдеев 2015: 130-144; Кененова 2014: 131-157; Краснов 2011].
В связи с таким оригинальным конституционно-правовым положением Президента РФ О. Е. Кутафин, выражая точку зрения многих российских исследователей, уточнял: «Хотя Конституция Российской Федерации не дает прямого ответа на вопрос о том, к какой ветви государственной власти относится Президент, президентская власть как совокупность конституционных полномочий Президента по своей юридической природе является частью исполнительной власти, а Президент - это прежде всего конституционный орган исполнительной власти, осуществляемой совместно с Правительством Российской Федерации и другими органами государственного управления» [Кутафин 2015: 321]. Подобное «гибридное» конституционно-правовое положение Президента РФ отчетливо наблюдается, например, в его участии в формировании высшего коллегиального органа исполнительной власти России - Правительства РФ.
Прошедшие 18 марта 2018 г. очередные выборы Президента РФ и последующее офици-
альное вступление в эту должность одержавшего на них победу В. В. Путина запустили механизм формирования Правительства РФ, в том числе дачу Государственной Думой согласия Президенту РФ на назначение Председателем Правительства РФ Д. А. Медведева (постановление Государственной Думы от 8 мая 2018 г. № 3894-7 ГД), переутверждение структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 и утверждение Президентом РФ персонального состава Правительства РФ (указы Президента РФ от 18 мая 2018 г. № 220-250 о назначении на должности первого заместителя Председателя Правительства РФ-министра финансов РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и министров РФ). Так как по форме и содержанию процедура формирования российского правительства 2018 г. сохранила основные черты соответствующих процедур, проходивших ранее, то сохранились и некоторые проблемы конституционно-правового регулирования полномочий Президента РФ в области формирования Правительства.
Полномочия Президента РФ в этой области регулируются Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «О Правительстве Российской Федерации» (далее - ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»), указами Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 (ред. от 23 ноября
2016 г.) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 28 сентября
2017 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 15 мая
2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», другими федеральными нормативными правовыми актами, а также правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в отдельных его решениях.
Конституционно-правовое регулирование полномочий Президента РФ в сфере формирования Правительства РФ можно рассматривать в качестве своеобразного ориентира в определении его роли в других сферах организации деятельности Правительства РФ (участие в формировании правовой основы и базовых направлений деятельности Правительства РФ; непосредственное участие в текущей организационной, исполнительно-распорядительной и законопроектной деятельности Правительства РФ; осуществление контроля за деятельностью Правительства РФ; возложение конституционной ответственности на Правительство
РФ в целом и на отдельных его членов, в том числе объявление об отставке Правительства РФ, освобождении от должности отдельных его членов).
С формально-юридической точки зрения участие Президента РФ в формировании Правительства РФ осуществляется по трем последовательным направлениям: первое - назначение Президентом РФ с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83, ч. 1 ст. 111 Конституции Российской Федерации); второе - утверждение Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ структуры федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112); третье -персональное назначение Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112).
Первое направление участия Президента РФ в формировании Правительства РФ связано с назначением Президентом Председателя Правительства РФ при наступлении определенных оснований, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законодательством. В частности, речь идет о назначении Председателя Правительства вновь избранным Президентом РФ, перед которым сложило полномочия ранее сформированное Правительство РФ (ст. 116 Конституции РФ) и назначении Председателя Правительства РФ действующим Президентом РФ при отставке Правительства РФ по собственному желанию (ч. 1 ст. 117), по решению Президента РФ об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117) или в результате выражения недоверия Правительству РФ Государственной Думой, в том числе когда Председатель Правительства РФ сам ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ и получает отказ в таком доверии (ч. 4 ст. 117). Кроме того, Председатель Правительства РФ, согласно ч. 2 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», может быть освобожден от должности Президентом РФ в случае невозможности исполнения им своих полномочий. При этом не поясняется, что означает «невозможность исполнения полномочий». Соответственно здесь имеется значительная степень усмотрения Президента РФ.
В связи с приведенными основаниями прекращения полномочий Председателя Правительства РФ необходимо обратить внимание на оговорку ч. 4 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», согласно которой освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ в целом. При этом, правда, законодатель предусмотрел право Пре-
зидента РФ до назначения нового Председателя Правительства поручить временное (до двух месяцев) исполнение полномочий Председателя Правительства (за тремя исключениями) одному из его заместителей (ст. 8). Тем самым обеспечивается не только персональная конституционная ответственность Председателя Правительства РФ перед Президентом РФ (и в некоторых случаях перед Государственной Думой), но и коллективная ответственность высшего органа исполнительной власти перед главой государства (и Государственной Думой).
Определенная степень самостоятельности Президента РФ в решении вопроса о назначении или, наоборот, о прекращении полномочий Председателя Правительства РФ и отставке Правительства РФ зависит от различных факторов: конституционного положения Президента РФ в системе федеральных органов государственной власти и программных целей Президента РФ и его сторонников, согласованности деятельности Президента РФ и Председателя Правительства РФ (Правительства РФ в целом), соотношения политических сил в Федеральном Собрании РФ, иных институтах власти, возможно - от стратегических субъективных устремлений Президента РФ и др.
В частности, российское законодательство не предусматривает ориентацию Президента РФ при назначении Председателя Правительства РФ на наличие парламентского (депутатского) большинства для выдвижения или поддержки предлагаемого Президентом РФ кандидата на должность Председателя Правительства РФ, как это формально закреплено в государствах с парламентарной формой правления. Однако Президент РФ как глава государства должен обеспечивать согласованную с Государственной Думой деятельность и соответственно учитывать расстановку парламентских сил при решении вопроса о назначении или отправлении в отставку Председателя Правительства РФ. Это имеет значение, например, при назначении Председателя Правительства РФ вновь избранным Президентом РФ; действующим Президентом РФ при отставке Правительства РФ по собственному желанию, по инициативе Президента РФ, по решению Государственной Думы о выражении недоверия Правительству РФ или при отказе в доверии Правительству РФ Государственной Думой (при постановке вопроса о доверии самим Правительством РФ).
Последние 20 лет решение о назначении Председателя Правительства РФ Президентом РФ принималось более или менее согласованно с учетом мнения большинства депутатов Государственной Думы и других вышеназванных
факторов без острого противостояния главы государства и Государственной Думы (как было в 1990-е гг.).
Следует привести один из примеров такого противостояния, поскольку он показывает наличие в российском конституционном праве формально-юридических изъянов, сохранение опасности дестабилизации общества, его политической системы действиями различных политических сил, эффективность существующих в конституционном механизме инструментов преодоления государственно-правового кризиса (имеется в виду роль Конституционного Суда Российской Федерации).
Весной 1998 г. первый Президент РФ Б. Н. Ельцин, ссылаясь на ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации, трижды (9, 17 и 24 апреля) предлагал для одобрения Государственной Думой одну и ту же кандидатуру (С. В. Кириенко) на должность Председателя Правительства РФ. Согласно ч. 4 ст. 111 Конституции после троекратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Депутатское большинство в Государственной Думе исходило из того, что Президент РФ должен предлагать Государственной Думе для одобрения каждый раз разных кандидатов на должность Председателя Правительства РФ. Президент же занял твердую позицию по единственной предлагаемой им кандидатуре, причем в третий раз был готов в случае несогласия Государственной Думы объявить своим указом о назначении С. В. Кириенко Председателем Правительства РФ, роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов ее депутатов. Это привело бы к острому парламентскому кризису и сделало бы политическое будущее большинства действовавших депутатов Государственной Думы неопределенным. В таких условиях в результате тайного голосования депутатов за упомянутого кандидата на должность Председателя Правительства РФ большинство депутатов высказались в его поддержку (251 против 25), предотвратив тем самым роспуск Государственной Думы.
Одновременно Государственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации положения о трехкратном отклонении Государственной Думой представленных Президентом РФ кандидатов (одного и того же или разных) на должность Председателя Правительства РФ. В Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П
по делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации Конституционного Суда РФ указал: положение ч. 4 ст. 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатов в Председатели Правительства РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент Российской Федерации при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Данное Постановление «стража» и официального интерпретатора российской Конституции - одно из формальных свидетельств того, что хотя назначение Председателя Правительства РФ «осуществляется с согласия Государственной Думы, последнее слово остается за главой государства» [Шахрай 2017: 381].
Второе направление участия Президента РФ в формировании Правительства РФ связано с определением и утверждением Президентом структуры федеральных органов исполнительной власти. Решение этого вопроса рассматривается как «первоочередная задача перед формированием Правительства» [Комментарий к Конституции Российской Федерации 2013: 851]. Полномочия Президента в этой части его взаимодействия с Правительством вытекают из положения ч. 1 ст. 112 Конституции РФ о том, что председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Эти предложения касаются, среди прочего, выделения в ней федеральных министерств, подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств, а также самостоятельных федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных непосредственно Президенту РФ и Правительству РФ. Особое значение имеет выделение федеральных министерств, руководители которых (федеральные министры) вместе с Председателем Правительства РФ и его заместителями составляют Правительство РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» федеральное министерство есть федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности; его возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).
Возможно, соответствующие предложения Председателя Правительства РФ по количеству и профилю федеральных министерств, как и по составу Правительства РФ в целом, определяются стоящими перед Правительством задачами, бюджетным финансированием деятельности Правительства на соответствующий финансовый год и представлениями Председателя Правительства и Президента о технологии осуществления исполнительно-распорядительных и иных полномочий Правительства. Интересно заметить: Президент РФ может вносить изменения и дополнения в структуру и состав Правительства РФ, как и иных федеральных органов исполнительной власти, в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год, что вытекает из смысла п. «а» ст. 106, п. «а» ч. 1 ст. 114 и ч. 1 ст. 115, а также ч. 3 ст. 90 Конституции РФ. Но и в этом случае последнее слово в определении количества и профиля федеральных министерств остается за Президентом РФ.
Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В ней выделяются 22 федеральных министерства. Пятью из них, условно именуемыми министерствами «силового блока» (Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстиции РФ), как и подведомственными им четырьмя федеральными службами и одним агентством (в МИД РФ), руководит Президент РФ (ему подведомственны также шесть федеральных служб и три федеральных агентства).
Указанная группа федеральных министерств выделяется в составе Правительства РФ на основе ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Его ст. 32 гласит, том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционным законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии. В развитие этой нормы Президент по представлению Председателя Правительства утверждает положение о каждом из упомянутых федеральных министерств, устанавливая их функции и полномочия своими указами
(п. 7 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»). При этом в силу ч. 3 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в случае изменения в установленном порядке структуры Правительства РФ до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы Президент вправе перераспределять закрепленные федеральными законами функции (полномочия) этой группы федеральных министерств.
Третье направление участия Президента в формировании Правительства включает персональное назначение Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ, ч. 1 ст. 9 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»). В соответствии с указами Президента РФ от 18 мая 2018 г. № 220-250 в Правительство РФ входят Председатель Правительства РФ, его первый заместитель, совмещающий одновременно должность министра финансов Российской Федерации, девять заместителей Председателя Правительства РФ, в том числе заместитель Председателя Правительства РФ-руководитель Аппарата Правительства РФ, заместитель Председателя Правительства РФ-полномочный представитель Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе, семь иных заместителей Председателя Правительства РФ, а также двадцать один федеральный министр.
Приведенные правовые положения не вполне согласуются с нормой ч. 1 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Если в ч. 2 ст. 112 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 9 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» речь идет о назначении Президентом РФ заместителей Председателя Правительства РФ и всех (без исключения) федеральных министров по предложению Председателя Правительства РФ, то в ч. 1 ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» подчеркивается, что Президент РФ назначает по предложению Председателя Правительства РФ руководителей и заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти (в том числе руководителей федеральных министерств - федеральных министров и их заместителей), отнесенных именно к «силовому блоку». В развитие последнего положения п. 7 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливает, что руководители и заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью
которых осуществляет Президент РФ (соответственно подразумеваются также федеральные министры и их заместители), назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ без указания на представление соответствующих кандидатур Председателем Правительства РФ.
Суть несогласованности такова: в одном случае говорится об общем порядке назначения всех без исключения федеральных министров и их заместителей Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ; во втором случае - о назначении Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ федеральных министров и их заместителей, относящихся лишь к «силовому блоку»; в третьем случае - о назначении Президентом РФ федеральных министров и их заместителей, относящихся к «силовому блоку», без предварительного предложения соответствующих кандидатур Председателем Правительства РФ.
Чтобы четко определить персональный состав Правительства РФ (кроме Председателя) и усилить парламентское влияние на формирование Правительства РФ в целом, С. А. Авакьян предлагает дополнить Конституцию РФ, среди прочего, положением о полномочии Президента РФ представлять кандидатуры членов Правительства РФ на согласование Совету Федерации и Государственной Думе с правом последних высказывать свое мнение об обсуждаемых кандидатурах, возможностью в случае необходимости создать согласительную комиссию, но при этом оставить окончательное решение по каждой кандидатуре за Президентом РФ [Авакьян 2013]. Это рационально с точки зрения усиления действия конституционного принципа разделения властей применительно к обеспечению парламентского контроля за осуществлением Президентом РФ полномочий по формированию персонального состава Правительства РФ. Вместе с тем если это предложение реализовать в полном объеме в совокупности с другими механизмами, характерными для парламентарной формы правления (например, представление проекта системы и структуры федеральных органов исполнительной власти на согласование обеим палатам Федерального Собрания РФ, предоставление Государственной Думе полномочия по выражению доверия или недоверия всем членам Правительства РФ или руководителям иных федеральных органов исполнительной власти), то станет очевидно, что оно преждевременно.
Целесообразнее предусмотреть представление Президентом РФ на согласование Государственной Думе лишь кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров-руководителей «сило-
вых» министерств и Министерства финансов. Кандидатуры остальных членов Правительства РФ (на сегодня это половина его состава) были бы представлены Председателем Правительства РФ для утверждения Президенту РФ. В этом случае соблюдаются четкость и сбалансированность распределения конституционно-правовых полномочий между Президентом РФ, Председателем Правительства РФ и выполняющей законодательную, бюджетную и контрольную функции Государственной Думой.
Несогласованность отдельных положений Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и принятых в их развитие подзаконных актов (указов Президента РФ и актов Правительства РФ) в части процедуры назначения на должность федерального министра (или его заместителя) в условиях формально-юридического дуализма полномочий главы государства и Председателя Правительства РФ в области организации федеральной исполнительной власти, и прежде всего формирования российского правительства, стимулирует высокую степень должностного усмотрения Президента РФ. Это наблюдается на фоне «отторжения» Федерального Собрания РФ, прежде всего Государственной Думы, от процесса персонального назначения заместителей Председателя и членов Правительства РФ; формально-юридической и фактической связанности Председателя Правительства РФ авторитетом Президента РФ, обеспечившего ему поддержку при назначении на должность Председателя Правительства РФ; непосредственного подчинения наиболее влиятельных «силовых» федеральных министерств исключительно Президенту.
Безусловно, нельзя отрицать и то, что «без предложений главы Правительства назначения его членов не происходит. При обсуждении кандидатур Президент не может не считаться с мнением Председателя Правительства о лицах, которые предполагается ввести в состав Правительства» [Комментарий к Конституции Российской Федерации 2013: 853]. Однако в условиях неопределенности правового регулирования полномочий Председателя Правительства РФ в части внесения Президенту РФ предложений по конкретным кандидатурам членов Правительства «силового» и «несилового» блоков очевидно, что такие предложения формальны и могут быть проигнорированы.
Есть и другие вопросы в переплетении полномочий Президента РФ и Правительства РФ (его Председателя) при определении персонального состава членов Правительства. Например, до 2010 г. согласно действовавшей тогда ст. 11 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (об ограничениях при пребывании
в составе Правительства РФ) члены Правительства РФ были не вправе занимать другие должности в органах государственной власти. Но Федеральным конституционным законом от 29 января 2010 г. № 1-ФКЗ в ст. 6 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» было внесено дополнение, согласно которому на основании указов Президента РФ заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры могут замещать должности полномочных представителей Президента РФ.
Первым примером такого сочетания должностей стало назначение А. Г. Хлопонина заместителем Председателя Правительства РФ и одновременно полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 83 (пп. 1 и 2). Правда, в п. 3 настоящего Указа оговаривалось, что положение об одновременном занятии должности полномочного представителя Президента РФ в СевероКавказском федеральном округе вступит в силу со дня вступления в силу дополнения в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», что и произошло 29 января 2010 г.
В последующем Указом Президента РФ от 31 августа 2013 г. № 692 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федера-ции-полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе» (ред. от 19 июля 2017 г.) на подобную «совмещенную» должность был назначен Ю. П. Трутнев. Он также был переназначен на упомянутую должность Указом Президента РФ от 18 мая 2018 г. № 228 «О заместителе Председателя Правительства Российской Феде-рации-полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе» после вступления В. В. Путина в должность Президента РФ 7 мая 2018 г.). Эксперты объясняли такой шаг Президента РФ неэффективностью действия существовавшего тогда Министерства по развитию Дальнего Востока и положительным опытом аналогичной работы А. Г. Хлопонина на Северном Кавказе.
Возможно, это так. Но в данном случае возникает проблема в соотношении целесообразности и конституционности. Как известно, полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе «обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства (т. е. самостоятельного органа государственной власти наряду с правительством, парламентом и судами. - В. Н.) в пределах соответствующего федерального округа»; «непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему»; «является федеральным государственным служащим и входит
в состав Администрации Президента Российской Федерации» (пп. 1 и 2 Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 (ред. от 19 июля 2017 г.). Иначе говоря, представитель одного органа государственной власти делегирован в состав другого органа власти. При определенных формах правления, например смешанной, пре-зидентско-парламентарной республике, это возможно. Но тогда, учитывая ранее приведенные и иные обстоятельства, указывающие на слияние власти главы государства с исполнительной властью, необходимо привести Основной закон государства в соответствие с реалиями соотношения исполнительной власти Президента и Правительства.
При современных конституционных полномочиях Президента РФ в области формирования Правительства РФ и иных органов власти, определения основ внутренней и внешней политики государства, по сути неограниченной исполнительно-распорядительной деятельности, арбитражной, координирующей и контролирующей
Сохранение «гибридной» президентско-парламентарной формы республиканского правления Российской Федерации по-прежнему актуально
роли он формально-юридически может совмещать функции главы государства и главы исполнительной власти при наличии Правительства и его Председателя преимущественно как «технических» институтов власти.
Отечественные государствоведы отмечают устойчивое развитие в течение последних десятилетий смешанных, гибридных форм республики. С одной стороны, такие формы правления обеспечивают стабильность правительства, противостоят его замене по разным конъюнктурным соображениям, исключают министерскую чехарду, а с другой стороны, нарушают разделение властей, систему сдержек и противовесов, усиливают власть президента и, более того, усиливают авторитаризм [Чиркин 1997: 131] Применительно к российской государственно-правовой действительности следует заметить, что закрепление в Конституции обширных полномочий Президента РФ с предоставлением ему возможности принятия решений за рамками закона, на основе собственных правовых актов (посланий, указов, распоряжений) было обусловлено стремлением политических элит обеспечить устойчивое социально-экономическое, внутри- и геополитическое развитие
России. В известной мере это было достигнуто. Однако выявилось и негативные процессы: отчасти парализуется деятельность ведущих звеньев государственного механизма, прежде всего осуществляющих исполнительно-распорядительные функции; сдерживается саморегулируемое начало в деятельности соответствующих органов публичной власти и должностных лиц [Современный конституционализм: вызовы и перспективы 2014: 18]. Это сказывается как на устройстве общества и государства, так и на жизни отдельного человека и его семьи.
Можно резюмировать следующее.
Во-первых, сохранение «гибридной» прези-дентско-парламентарной формы республиканского правления Российской Федерации по-прежнему актуально.
Во-вторых, необходимо недвусмысленное конституционно-правовое закрепление статуса Президента РФ как главы государства и главы исполнительной власти (что допустимо при президентско-парламентарной республике) с определением конкретных полномочий, традиционных для главы государства и главы исполнительной власти, осуществляющего свои полномочия лично и через высший коллегиальный орган исполнительной власти (правительство), возглавляемый организационно-функционально обособленным должностным лицом (председателем), получившим доверие большинства
депутатов Государственной Думы. Очевидно, без «подразумеваемых» президентских полномочий не обойтись, но они должны быть минимизированы и открыты для гласности.
В-третьих, большое значение имеет конституционно-правовое уточнение полномочий Президента РФ и Председателя Правительства РФ (как коллегиального органа) в части назначения членов Правительства с включением в этот процесс Государственной Думы.
В-четвертых, комплексные вопросы правового статуса Президента РФ, в том числе затрагивающие его участие в формировании состава Правительства РФ и решении иных связанных с ними кадровых вопросов, не могут быть решены исключительно Конституцией РФ, ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и тем более указами самого Президента РФ. В российских условиях такие юридические действия должны носить законодательный характер. Соответственно необходимо возвратиться к идее о принятии федерального закона «О правовом статусе Президента Российской Федерации». Конечно он не решит всех вопросов совершенствования положения Президента РФ в системе органов публичной власти России, но может стать выражением воли высшего органа народного представительства России и определенным государственно-правовым ориентиром функционирования всей системы власти.
Список литературы
Авакьян С. А. Проекты законов о поправках к Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 20-25.
Авдеев Д. А. Форма правления в России (краткий конституционный очерк): моногр. Тюмень: Изд-во Тюмен. гос. ун-та, 2015. 244 с.
Кененова И. П. Практика и проблемы организации разделения властей в Российской Федерации (федеральный уровень) // Современные проблемы организации публичной власти: коллектив. моногр. / отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 115-174.
Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. Д. Зорькина. М.: Норма; Инфра-М, 2013. 1040 с.
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть: учеб. / под ред. Б. А. Страшуна. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 896 с.
Краснов М. А. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4. С. 91-100.
Кутафин О. Е. Глава государства: моногр. М.: Проспект, 2015. 562 с.
Современный конституционализм: вызовы и перспективы: материалы междунар. науч.-практ. конф., посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации (Санкт-Петербург, 14-15 ноября 2013 г.) / отв. ред. В. Д. Зорькин. М.: Норма, 2014. 480 с.
Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул, 1997. 352 с.
Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации: учеб. для академ. бакалавриата и магистратуры. М.: Статут, 2017. 624 с.
Валерий Валентинович Невинский - почетный работник высшего образования Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (Москва). 125993, Российская Федерация, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9. E-mail: [email protected].
Constitutional and Legal Regulation of the Powers of the President of the Russian Federation in Formation of the Government of the Russian Federation
The article reveals the main features of the constitutional legal status of the President of the Russian Federation in the context of mixed parliamentary and presidential form of government. The researcher explores some directions of the President's participation in formation of the Government such as the appointment of the Chairman of the Government by the President with the consent of the State Duma; Presidents's approval of the governmental structure including relevant federal ministries on the proposal of the Chairman of the Government; personal appointment of the Deputy Prime Minister and the Federal Ministers by the President on the proposal of the Chairman of the Government.
Special attention is paid to the fact of legalistic and factual dominance of the President in each of these directions. Also it is proved that certain provisions of the RF Constitution and Federal constitutional law «On the Government of the Russian Federation» do not fully correlate with the norms of presidential decrees in determining the structure and composition of the Government, which increases the degree of the official discretion of the President. The author stresses the role of the President in formation of the Government as one of the conditions for recognizing his technical and actual status as the head of state and the head of the executive branch of the Russian Federation and who has strong powers against other state bodies under a weak party-parliamentary system. This is a typical feature of a transitional state.
Keywords: constitution, president, government, hybrid form of government, law on the President
References
Avak'yan S. A. Proekty zakonov o popravkakh k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii [Drafts of Laws on Amendments to the Constitution of the Russian Federation], Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo, 2013, no. 2, pp. 20-25.
Avdeev D. A. Forma pravleniya v Rossii (kratkii konstitutsionnyi ocherk) [Form of Government in Russia (a Brief Constitutional Essay], Tyumen': Izd-vo Tyumen. gos. un-ta, 2015, 244 p.
Chirkin V. E. Osnovy sravnitel'nogo gosudarstvovedeniya [Elements of Comparative Studies on State], Moscow, Artikul, 1997, 352 p.
Kenenova I. P. Praktika i problemy organizatsii razdeleniya vlastei v Rossiiskoi Federatsii (federal'nyi uroven') [Practice and Problems of Organization of Separation of Powers in the Russian Federation (a Federal Level)], Avak'yan S. A. (ed.) Sovremennye problemy organizatsii publichnoi vlasti [Modern Problems of Organization of Public Authorities], Moscow, Yustitsinform, 2014, pp. 115-174.
Krasnov M. A. Zakonodatel'no zakreplennye polnomochiya Prezidenta Rossii: neobkhodimost' ili servilizm? [Legislative Authorities of the President of the Russian Federation: Necessity or Servility?], Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, 2011, no. 4, pp. 91-100.
Kutafin O. E. Glava gosudarstva [Head of State], Moscow, Prospekt, 2015, 562 p.
Shakhrai S. M. Konstitutsionnoe pravo Rossiiskoi Federatsii [Constitutional Law of the Russian Federation], Moscow, Statut, 2017, 624 p.
Strashun B. A. (ed.) Konstitutsionnoe (gosudarstvennoe) pravo zarubezhnykh stran. Obshchaya chast' [Constitutional (State) Law of Foreign Countries. A General Part], Moscow, Norma, Infra-M, 2010, 896 p.
Zor'kin V. D. (ed.) Kommentarii k Konstitutsii Rossiiskoi Federatsii [Commentary to the Constitution of the Russian Federation], Moscow, Norma, Infra-M, 2013, 1040 p.
Zor'kin V. D. (ed.) Sovremennyi konstitutsionalizm: vyzovy i perspektivy [Modern Constitutionalism: Challenges and Perspectives]: conference papers (Saint-Petersburg, 14-15 of November 2013), Moscow, Norma, 2014, 480 p.
Valery Nevinsky - honorary worker of education of the Russian Federation, doctor of juridical sciences, professor of the Department of constitutional and municipal law, Kutafin Moscow State Law University (Moscow). 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 19.05.2018
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 15.06.2018
