CC BY
915
УДК 34
ББК 67 © А.П. Скворцова, Т.Я. Коняхина, С.Г. Гусева, 2018
Научная специальность 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность
О СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анна Петровна Скворцова, заместитель начальника научно-исследовательского отдела, начальник Отделения планирования и координации научной деятельности Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Татьяна Яковлевна Коняхина, научный сотрудник Отделения планирования и координации научной деятельности научно-исследовательского отдела Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Светлана Геннадьевна Гусева, старший научный сотрудник Отделения планирования и координации научной деятельности научно-исследовательского отдела Управления организации научной и редакционно-издательской деятельности
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: [email protected]
Аннотация. На основе анализа юридической литературы и законодательства об органах исполнительной власти Российской Федерации обосновано несколько суждений: исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется государственными органами, представляющими взаимосвязанную систему; система государственных органов, осуществляющих исполнительную власть в Российской Федерации, устанавливается подзаконным нормативным правовым актом; ныне функционирующая система государственных органов исполнительной ветви власти в Российской Федерации закреплена в Указе Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Ключевые слова: Российская Федерация, законодательство, Конституция Российской Федерации, федеральный конституционный закон РФ, Федеральный конституционный закон РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», исполнительная власть, государственный орган.
ON THE SYSTEM OF EXECUTIVE BODIES IN RUSSIAN FEDERATION
Anna P. Skvortsova, deputy head of the Research Department, head of the Division for Planning and Coordination of Scientific Activities of the Directorate for the Organization of Scientific and Editorial-Publishing Activities Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Tatyana Ya. Konyakhina, research associate of the Department for Planning and Coordination of Scientific Activities of the Research Division of the Directorate for the Organization of Scientific and Editorial-Publishing Activities Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Svetlana G. Guseva, senior research associate of the Department for Planning and Coordination of Scientific Activities of the Research Division of the Directorate for the Organization of Scientific and Editorial-Publishing Activities Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: [email protected]
Annotation. In the article, based on the analysis of legal literature and legislation on the Executive authorities of the Russian Federation, several judgments are substantiated: Executive power in the Russian Federation is exercised by state bodies representing an interconnected system; the system of state bodies exercising Executive power in the Russian Federation is established by a subordinate regulatory legal act; the current system of state bodies of Executive power in the Russian Federation is enshrined in the decree of the President of the Russian Federation «On the structure of Federal Executive bodies» No. 215 of may 15, 2018.
Keywords: Russian Federation, legislation, Constitution of the Russian Federation, Federal constitutional law of the Russian Federation, Federal constitutional law of the Russian Federation «On the Government of the Russian Federation» of may 14, 1997, Decree of the President of the Russian Federation «On the structure of Federal Executive bodies» No. 215 of may 15, 2018, Executive power, state body.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Скворцова А.П., Коняхина Т.Я., Гусева С.Г. О системе органов исполнительной ветви власти в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2018;(5):203—206.
Поводом к подготовке данной статьи послужило принятие Указа Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1.
Предметом же данной статьи является система государственных органов исполнительной ветви власти в Российской Федерации.
Первоначально о состоянии теории.
Так, А.А. Степанова отметив, что система федеральных органов исполнительной власти определена в Конституции РФ лишь как предмет ведения Российской Федерации, высказала следующее обобщающее суждение: «Между тем эффективное функционирование единой системы невозможно без решения проблем, связанных с «перегруженностью федерального центра различными управленческими функциями; наличием громоздкого управленческого аппарата на всех уровнях власти; вмешательством федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации»; отсутствие законодательно закрепленной взаимной ответственности (в законодательстве установлена ответственность субъекта Федерации) за неисполнение обязанностей также не способствует созданию и функционированию единой системы. Существование подобных проблем не может не сказаться на эффективности государственного управления в целом, предопределяет необходимость дальнейшего поиска оптимальных форм проведения административной реформы. Все это обусловливает необходимость принятия федерального закона либо нескольких федеральных законов, устанавливающих принципы организации исполнительной власти и критерии определения каждого вида органа исполнительной власти, определяющих назначение, цели и задачи, функции отдельных видов органов исполнительной власти»2.
Авторы единомышленники (М.А. Лапина, и Д.В. Карпухин), осуществив научно-методологический анализ проблемных аспектов систематизации функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, сформулировали несколько обобщающих выводов:
«1. В теории управления сущность «функция» — это указание на то, в какой области и что делает субъект управления — орган, его подразделения, служащие системы государственной службы. Вторым главным параметром управления является категория «полномочия субъекта управления» — указатель
того, каким образом и средствами, закрепленными законодательно, достигает субъект управления реализации своих функций.
2. В законодательной практике до настоящего времени отсутствуют четко сформировавшиеся категории «функция управления» и «полномочие управления».
3. Следствием обозначенной методологической проблемы является подмена понятия «функция» понятием «полномочие» в действующих нормативных правовых актах, определяющих правовой статус федеральных органов исполнительной власти; идентичная буквальная трактовка содержания понятий «функция» и «полномочие» — в нормативно-правовых актах.
4. Ключ к решению указанных проблем лежит в совершенствовании методологии классификации функций и полномочий государственного управления органов государственной исполнительной власти. Наиболее оптимальной представляется методология, которая рассматривает главные функции управленческих органов как виды воздействий на объекты управления. Они расчленяются на подфункции, действия и операции с разной степенью властности.
5. Данный подход был использован при разработке классификаций функций и полномочий органов государственной исполнительной власти на основе методов сегментации и типологизации»3.
К.М. Конджакулян удалось обнаружить существенные признаки исполнительной власти: «легальность — определяется функционированием исполнительной власти в рамках Конституции и законов; легитимность — выражается в соблюдении предусмотренного законодательством порядка формирования органов исполнительной власти; независимость — отсутствие подчиненности, при этом изначально независимость данной ветви власти ограничена законодательными рамками; самостоятельность — обосновывается тем, что никакие другие органы государственной власти не вправе принимать на себя функции исполнительной власти и вторгаться в ком-
1 СЗ РФ. 2018. № 21. Ст. 2981.
2 Степанова А.А. Вопросы организации исполнительной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 2.
3 Лапина М.А., Карпухин Д.В. Научно-методологический анализ проблемных аспектов систематизации функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти // Административное и муниципальное право. 2016. № 4. С. 316—329.
петенцию органов исполнительной власти; универсальность — заключается в непрерывности функционирования исполнительной власти на всей территории государства; принуждения — возможность использования принуждения по обеспечению и реализации основ конституционного строя; системность — функционирование исполнительной власти в виде системы органов государственной власти, а также совокупность государственных должностных лиц; подзаконность — разработка органами исполнительной власти нормативно-правовых актов в целях реализации законов, носящих как материальный, так и процессуальный характер; предметность — заключается в том, что нормативно-правовой акт органов исполнительной власти регулирует узкий круг правоотношений»4.
Вероятно, не столь совершенные результаты научных изысканий относительно системы государственных органов исполнительной ветви власти предопределяют и несовершенство законодательства Российской Федерации5.
В первую очередь обращаем внимание на Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г.6. В ст. 10 Конституции РФ закреплено следующее принципиально важное положение: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Систему государственных органов исполнительной ветви власти в Российской Федерации возглавляет Правительство Российской Федерации, организация и деятельность которого урегулированы в нормативном правовом акте, по юридической силе приравненном к федеральному конституционному закону Российской Федерации7. Речь идет о Федеральном конституционном законе РФ от 14 мая 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»8. В ст. 1 Федерального конституционного закона РФ от 14 мая 1997 г. закреплено следующее положение: «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Сама же система государственных органов исполнительной ветви власти закрепляется в подзаконном нормативном правовом акте. Таковым, как правило, является указ Президента РФ. Ныне в Российской Федерация система государственных органов исполнительной ветви власти закреплена в Указе Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Анализ положений Указа Президента РФ от 15 мая 2018 г. позволяет выделить три группы государственных органов исполнительной ветви власти:
1) федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;
3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации.
В первую группу включены федеральные министерства: Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство иностранных дел РФ; Министерство обороны Российской Федерации; Министерство юстиции Российской Федерации (всего пять федеральных министерств).
4 Конджакулян К.М. Понятие и сущность исполнительной ветви власти и ее место в системе разделения властей // Российская юстиция. 2018. № 3. С. 2—4.
5 Мы разделяем суждение тех авторов, которые предлагают с 25 декабря 1991 г. для наименования государства использовать исключительно этот термин (подробнее об этом см.: Галузо В.Н. Конституционно-правовой статус России: проблема именования государства // Вестник Московского университета МВД России. 2010. № 5. С. 119—123).
6 СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. О проблеме неоднократности опубликования Конституции РФ в официальных источниках подробнее см.: Галузо В.Н. Возможно ли обеспечение единообразного исполнения законодательства при отсутствии его систематизации? // Государство и право. 2014. № 11. С. 98—102.
7 О системе нормативных правовых актов в РФ подробнее см.: Галузо В.Н. Систематизация законодательства в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Закон и право. 2009. № 8. С. 28—30; Он же: О роли нормативного правового акта в системе права Российской Федерации // Образование. Наука. Научные кадры. 2009. № 4. С. 27—30.
8 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; ...; 2017. № 1 (ч. I). Ст. 3.
Во вторую группу включены иные федеральные министерства: Министерство здравоохранения Российской Федерации; Министерство культуры Российской Федерации; Министерство науки и высшего образования Российской Федерации; Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; Министерство промышленности и торговли Российской Федерации; Министерство просвещения Российской Федерации; Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока; Министерство Российской Федерации по делам Северного Кавказа; Министерство сельского хозяйства Россий-
Оперативно-розыскная деятельность: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / [И.А. Климов и др.]; под ред. И.А. Климова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. 431 с.
1
Оперативно-
розыскная
деятельность J
УЧЕБНИК ТРЕТЬЕ ИЗДАНИЕ т
UNITY
Изложены базовые положения оперативно-разыскной деятельности (ОРД) в Российской Федерации. Приведены материалы, касающиеся оперативно-разыскной тактики, агентурного метода ОРД, финансового обеспечения, тактических особенностей деятельности различных субъектов ОРД по выявлению конкретных преступлений и других вопросов, составляющих государственную тайну.
В основе учебника — Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 5 июля 1995 г. (с последующими изм. и доп.).
Для студентов, слушателей и курсантов учебных заведений системы правоохранительных органов РФ.
ской Федерации; Министерство спорта Российской Федерации; Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации; Министерство транспорта Российской Федерации; Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации; Министерство финансов Российской Федерации; Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации; Министерство экономического развития Российской Федерации; Министерство энергетики Российской Федерации (всего 16 министерств).
Отдельные федеральные министерства состоят из федеральных служб. Представляется обоснованным критика названий тех федеральных служб, в названии которых использован термин «надзор» (Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и др.), ибо таковой в Российской Федерации должна осуществлять исключительно прокуратура9.
Таким образом, исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется государственными органами, организация и деятельность которых, как правило, регулируется подзаконными нормативными правовыми актами.
Изложенное позволяет нам высказать несколько суждений.
Во-первых, исполнительная власть в Российской Федерации осуществляется государственными органами, представляющими взаимосвязанную систему.
Во-вторых, система государственных органов, осуществляющих исполнительную власть в Российской Федерации, устанавливается подзаконным нормативным правовым актом.
В-третьих, ныне функционирующая система государственных органов исполнительной ветви власти в Российской Федерации закреплена в Указе Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».
9 Галузо В.Н. Правовое регулирование деятельности прокурора в Российской Федерации: состояние и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 4. С. 36, 37; Онже: Проблема институционализации власти прокурора в Российской Федерации // Закон и право. 2009. № 11. С. 21—23; Онже: Институт власти прокурора в России // Государство и право. 2011. № 2. С. 81—85; Онже: От надзора представителей «должности прокурора» в Российской Империи к многофункциональной деятельности прокуратуры в Российской Федерации // Закон и право. 2011. № 10. С. 43, 44.
