CC BY
351
УДК 343.24 ББК 67.400
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ И ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В МЕХАНИЗМЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВОПОРЯДКА
АНДРЕЙ ВИКТОРОВИЧ БЕЗРУКОВ,
докторант кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России, кандидат юридических наук, доцент Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected] Научный консультант и рецензент: доктор юридических наук,
профессор И.В. Гончаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Раскрываются место и роль Правительства Российской Федерации и иных исполнительных органов власти в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка. Рассматриваются основные полномочия Правительства России и направления его взаимодействия с другими исполнительными органами государственной власти, участвующими в обеспечении правопорядка. Обращается внимание на нормотворческие полномочия федеральных органов исполнительной власти, обеспечение корреляции их нормативных правовых актов, подчеркивается роль правоохранительных органов в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка.
Ключевые слова: Правительство России, федеральные органы исполнительной власти, правоохранительные органы, правопорядок, конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка.
Annotation. Reveals the place and role of the Government of the Russian Federation and other Executive authorities in the constitutional legal mechanism of ensuring the rule of law. Examines the basic powers of the Government of Russia and directions of its interaction with other Executive bodies of state power involved in ensuring the rule of law. Attention is drawn to the legislative powers of the Federal bodies of Executive power, ensuring the correlations between normative legal acts, emphasizes the vital role of law enforcement in constitutional legal mechanism of ensuring the rule of law.
Keywords: Russian Government, Federal Executive authorities, law enforcement bodies, the rule of law, constitutional legal mechanism of ensuring the rule of law
В условиях проводимых государственно-правовых преобразований несомненный интерес представляют собой вопросы функционирования системы органов государственной власти, особенно органов исполнительной власти, на которые, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством, ложится основная нагрузка по обеспечению конституционной законности и установлению правопорядка.
Конституция РФ (ст. 110) устанавливает, что исполнительную власть в стране осуществляет Правительство РФ. Оно на федеральном уровне возглавляет всю систему органов исполнительной власти, обеспечивая их согласованную деятельность, что особенно сложно и важно в условиях федеративного государства. Вместе с тем, Правительство осуществляет исполнительную власть не в отрыве, а в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими органами государственной власти.
Правовую основу деятельности Правительства РФ
составляют Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы, Регламент Правительства РФ и нормативные указы Президента РФ.
В науке подвергается сомнению фактическое высшее место Правительства РФ в системе исполнительной власти. Обширный перечень полномочий главы государства по отношению к Правительству РФ (назначение и отставка федерального Правительства, непосредственное руководство рядом министерств, возможность председательствовать на заседаниях Правительства, отмена его актов) дает основания для такой дискуссии. Но, учитывая положения Конституции РФ и ФКЗ «О Правительстве РФ», следует заключить, что формально Правительство возглавляет исполнительную власть в России, а Президент РФ условно стоит над ним и как глава государства оказывает на него огромное влияние.
Федеральное Правительство осуществляет общее руководство и обеспечивает осуществление федеральных полномочий на всей территории России, сочетание интересов Федерации и ее субъектов. Территориальные федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов Федерации в решении вопросов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Органы исполнительной власти субъектов Федерации участвуют в разработке проектов важнейших постановлений федерального Правительства по предметам совместного ведения, вопросам межрегионального значения и федеральных государственных программ, вносят на рассмотрение федеральных органов исполнительной власти предложения по предметам федерального и совместного ведения.
Правительство России и федеральные органы исполнительной власти посредством качественной и своевременной организационно-распорядительной деятельности по исполнению законодательных положений непосредственно участвуют в системе обеспечения правопорядка (п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о Правительстве РФ).
Особенная роль Правительства РФ в обеспечении конституционного правопорядка определяется тем, что согласно Конституции РФ его полномочия распространяются на все ключевые сферы жизни общества и государства. Правительство России является органом общей компетенции, руководящего практически всеми отраслями хозяйства. В соответствии со ст. 13 ФКЗ о Правительстве Российской Федерации, Правительство в пределах своих полномочий организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации, включая обеспечение конституционного правопорядка.
Конституционно полномочия Правительства РФ в сфере правопорядка определены в п. «е» ст. 114 Конституции РФ и конкретизированы в ст. 19 ФКЗ от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии с которым Правительство РФ:
• участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
• осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью;
• разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов;
• осуществляет меры по обеспечению деятельности органов судебной власти.
Правительство РФ является основным инициатором законопроектов в парламенте России, включая сферу обеспечения правопорядка.
В системе действующего законодательства можно обнаружить полномочия Правительства РФ в сфере обеспечения правопорядка, конкретизирующие его конституционные полномочия. Так, Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в числе субъектов обеспечения мер по профилактике коррупции перечисляет Правительство Российской Федерации, которое распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции (ст. 5-6).
Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» в систему организационных основ противодействия экстремистской деятельности включает Правительство РФ, которое определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия экстремистской деятельности; организует разработку и осуществление мер по предупреждению экстремистской деятельности, минимизацию и (или) ликвидацию последствий ее проявлений; организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти по противодействию экстремистской деятельности необходимыми силами, средствами и ресурсами (ст. 4).
Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» в числе организационных основ противодействия терроризму определяет, что Правительство определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, в области противодействия терроризму; организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма; организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами; устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса) (ст.5).
В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такое единство исполнительных органов предполагает их тесные ор-
ганизационно-правовые связи, иерархичность и обязательность предписаний вышестоящих органов для нижестоящих.
Исходя из указанного конституционного принципа и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, согласно которой вопросы: обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности находятся в совместном ведении России и ее субъектов, Правительство России:
• организует в каждом субъекте РФ работу по реализации органами исполнительной власти основных направлений внутренней и внешней политики;
• осуществляет систематический контроль за исполнением в субъектах РФ решений федеральных органов исполнительной власти;
• обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем субъекте РФ;
• вносит предложения Президенту Российской Федерации о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Соответственно проведение государственной политики по реализации федеральных программ по укреплению правопорядка осуществляется федеральным Правительством так же во взаимодействии с исполнительными органами власти субъектов РФ.
Важнейшими полномочиями Правительства России при обеспечении конституционной безопасности и правопорядка являются полномочия, реализуемые в условиях действия на территории России или ее отдельных местностях режима чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных ФКЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации».
Справедливо учеными обращается внимание на необходимость реагирования Правительства РФ на нарушение конституционного порядка в субъекте РФ, когда создаются незаконные вооруженные формирования, противостоящие федеральным силам и посягающие на территориальную целостность, что следует и из Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П, который подчеркнул, что Правительство РФ в соответствии с пунктами «д», «е» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ вправе использовать все имеющиеся у государства средства для обеспечения государственной безопасности, законности, прав и свобод граждан, правопорядка, борьбы с преступностью, ... в
том числе и Вооруженные силы РФ1.
В механизме обеспечения правопорядка задействованы и иные федеральные исполнительные органы. В Конституции РФ не предусмотрено закрепление системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Практика пошла по пути установления их системы посредством принятия указов Президента РФ. За период с 1996 года были приняты несколько таких указов, каждый из которых различно определял систему федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» установлена трехуровневая система федеральных исполнительных органов, в которую входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Решение о создании, преобразовании, ликвидации федеральных органов исполнительной власти принимает Президент РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Положение о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, утверждается Президентом РФ, а других федеральных органах исполнительной власти — Правительством РФ.
Статусу каждого органа исполнительной власти соответствует порядок назначения его руководителя. Так, все федеральные министры, а также руководители федеральных исполнительных органов и их заместители, непосредственно подчиняющиеся главе государства, назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ (первый блок федеральных органов исполнительной власти). Заместители федеральных министров, а также руководители федеральных органов исполнительной власти, не подведомственных Президенту РФ, назначаются и освобождаются от должности федеральным Правительством (второй блок). Заместители руководителей федеральных служб, федеральных агентств, подведомственным федеральным министерствам назначаются соответствующими министрами, а непосредственно подчиняющиеся Правительству РФ (третий блок) — Правительством России.
Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных министерств и иных исполнительных органов, кроме тех, что находятся под руководством Президента РФ (Минюст, МВД, ФСБ и др.). Рост последних ослабляет позиции Правительства РФ и порождает проблемы координации деятельности этих органов.
Таким образом, назрела необходимость законодательного регулирования статуса министерств и иных федеральных исполнительных органов. Также необходимо исходить из того, что в силу ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции, как отмечалось, федеральные и
региональные органы исполнительной власти по федеральным и совместным предметам ведения образуют единую систему исполнительной власти. Важно и то, что федеральные исполнительные органы вправе создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Причем координирующая роль в этой системе отведена Правительству России.
Исполнительные органы государственной власти активно обеспечивают правопорядок посредством, как собственного нормотворчества, так и участия в законодательном процессе (законодательная инициатива, экспертиза проектов правовых актов, дача заключений, отзывов), а так же посредством повседневной исполнительно-распорядительной деятельности.
Однако, и в нормотворческой деятельности федеральных исполнительных органов государственной власти не решены ряд проблем, связанных с обеспечением надлежащей правовой основы такой деятельности и надлежащего качества, корреляции издаваемых нормативных правовых актов различными органами исполнительной власти.
До настоящего времени в действующем законодательстве не закреплено понятие и признаки нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, их юридическая сила, иерархия и структура. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» не дает ответа на поставленные вопросы2.
Вместе с тем, порядок подготовки правовых актов усложнен и дополнен новыми процедурами (антикоррупционная экспертиза, мониторинг правоприменительной практики, обязательное предварительное обсуждение проектов на заседании общественных советов и др.), что позитивно отражается на качестве их подготовки и проработки, но не в полной мере позволяет определить их юридическую природу и место в системе источников права, что не способствует полноценному укреплению конституционного правопорядка.
И здесь важна роль Минюста России, который осуществляет правовую и антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, регистрацию и контроль за опубликованием зарегистрированных им нормативных правовых актов исполнительной власти, регистрацию и контроль за деятельностью общественных формирований3.
Между тем исполнительная власть реализует наибольший объем правоприменительных полномочий в сфере обеспечения правопорядка в различных формах и методах именно посредством правоохранительных органов, для которых правоохранительная деятельность и обеспечение правопорядка является основной задачей.
До настоящего времени законодательно и док-тринально четко не определена система правоохрани-
тельных органов, что свидетельствует о достаточной размытости и свободной трактовке такой категории. В юридической литературе под ними в целом понимаются государственные органы, «...наделенные властными полномочиями, которые в соответствии с конституцией и законодательством осуществляют правоохранительную деятельность в пределах своей компетенции»4.
Правоохранительные органы занимают ключевое место в деятельности по обеспечению правопорядка, основная их часть (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) находится в системе исполнительной власти. Их значение и роль проявляется в обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера (террористические акты, аварии, катастрофы, массовые беспорядки), когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права и свободы граждан, что влечет необходимость правоохранительным органам компетентно и своевременно принять меры по защите конституционных прав граждан и установлению правопорядка. Именно профессионально, качественно и согласованно выполненный комплекс мероприятий правоохранительными органами в различно складывающихся ситуациях, позволит обеспечить реализацию положений Конституции РФ, гарантирующих соответствующие права и свободы личности, обеспечение законности и правопорядка. Однако подробное их рассмотрение является предметом отдельного исследования.
С учетом изложенного, подчеркнем, что в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка основную нагрузку по его обеспечению несут органы исполнительной власти, включая правоохранительные структуры.
Таким образом, Правительство РФ и иные исполнительные органы государственной власти, включая правоохранительные структуры, выполняют важное предназначение в качестве субъектов обеспечения правопорядка, взаимодействуя между собой по вертикали и горизонтали, а так же с иными органами государственной власти, они играют значимую роль в формировании и функционировании конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в России.
1 Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России: монография. М., 2003. С. 34-35.
2 См.: Комовкина Л.С., Власенко В.С. Актуальные проблемы принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 6. С. 105-106.
3 Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// обращения 30 августа 2015 г.).
4 Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации М., 2000. С. 16.
