CC BY
97
Научно-технические разработки
УДК 002 2:614.84:35
М.И. Фалеев, Г.А. Короткин, М.А. Шахраманьян д.т.н., А.П. Попов к.т.н.
О ДАЛЬНЕЙШЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКСТРЕННОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ С УЧЕТОМ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ
Приведены основные положения и направления развития единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) в рамках территориальных и местных подсистем РСЧС
Г.А. Короткин
М.А. Шахраманьян
А.П. Попов
Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. № 1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности» Государственная противопожарная служба (ГПС) МВД России преобразована в ГПС МЧС России.
26 февраля 2002 г. на совместном заседании коллегии МЧС России и военного совета войск гражданской обороны «О развитии государственного управления и совершенствовании структурной политики МЧС России» Министр МЧС России С.К. Шойгу отметил, что «...повышение эффективности и оперативности реагирования на чрезвычайные ситуации — это на сегодня главная задача, и решить её можно, только создав стройную систему государственного управления в этой области».
Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций являются актуальными задачами администраций субъектов РФ, органов местного самоуправления, существующих территориальных и муниципальных служб (по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям, государственной противопожарной службы, милиции, государственной инспекции по безопасности дорожного движения, экстренной медицинской помощи, служб жилищно-коммунального и топливноэнергетического хозяйства и др.) и требуют, как правило, их совместных действий в рамках территориальных и местных подсистем Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС).
В приказе МЧС России от 19 ноября 2002 г. № 536 «О повышении эффективности и организации деятельности системы МЧС России» акцент в этой работе предлагается перенести на территории; поставлена задача завершить уже в 2003 г. создание единых органов управления по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности субъектов РФ и их муниципальных образований.
С этой целью приказами МЧС России от 18 марта 2002 г. № 116 и от 21 апреля 2003 г. № 194 управления и отделы ГПС субъектов РФ и их муниципальных образований подчинены руководителям соответствующих органов управления по делам ГОЧС, а приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. № 317 утверждено примерное «Положение об органах, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в составе или при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления».
Как и любые организационные структуры территориальные и местные подсистемы РСЧС включают в себя: силы, средства и системы управления. В силу этого резервы повышения эффективности реагирования можно разделить на два больших класса. К первому из них относятся факторы, определяющие готовность, профессионализм и техническое оснащение аварийно-спасательных сил. Ко второму — факторы, влияющие на качество управления действиями этих сил и средств в чрезвычайных ситуациях.
В настоящее время для подразделений пожарной охраны время реакции на вызов нормировано и составляет 45 секунд. Нормирование мест дислокации пожарных подразделений ведется с учётом радиуса обслуживания, который для городов и других населённых пунктов составляет 3 км, что в принципе может обеспечить прибытие пожар-
ных подразделений к месту вызова в течение 5 минут. Однако, в настоящее время более 70 % населённых пунктов (в том числе, 96,3 % сельских населённых пунктов) находятся за пределами нормативного радиуса выезда пожарных подразделений [1, 2]. Среднее время прибытия на место пожара первого расчёта около 8 минут в городах и более 18 минут в сельской местности. Часто это бывает связано с недостаточной технической оснащённостью подразделений ГПС: их обеспеченность основными пожарными автомобилями составляет менее 90 % от штата, при этом более половины таких автомобилей сегодня уже выслужили свой срок эксплуатации и подлежат списанию.
Тем не менее, готовность подразделений пожар -ной охраны на сегодняшний день одна из самых высоких среди служб экстренного реагирования. Возникает естественное требование приблизить готовность поисково-спасательных служб к уровню готовности подразделений пожарной охраны. Для этого используются различные способы: совместное дежурство пожарных и спасателей, обучение пожарных спасательным специальностям и их аттестация как спасателей, оптимизация состава и структуры пожарно-спасательной группировки сил и средств, создание пожарно-спасательных центров и др.
В то же время эффективность экстренного реагирования во многом определяется и тем, как быстро будет получено сообщение о возникшем происшествии от населения или организаций. Но эта ситуация складывается не лучшим образом: сейчас среднее время получения сообщения о пожаре в городах составляет 10 минут, в сельской местности — более 20 минут. Таким образом, по этой причине общее время реагирования возрастает более чем в два раза, и часто к моменту прибытия на место вызова пожарных подразделений огнём бывает охвачено уже все здание или его большая часть.
Конечно, этому способствуют и объективные факторы, связанные с состоянием местных систем телефонной связи общего пользования. В настоящее время в стране только 37 семей из 100 в городах и 16 семей из 100 в сельской местности имеют квартирные телефоны; не телефонизировано более 500 тыс. сельских населённых пунктов (около трети от их общего числа), более 35 % объектов социальной сферы на селе не имеют телефонной связи. Коренной перелом в этом вопросе может наступить после вступления в силу с 1 января 2004 г. нового Федерального закона «О связи», в котором определено: «.в каждом поселении должен быть установлен не менее чем один таксофон с обеспечением бесплатного доступа к экстренным оперативным службам», «.время, в течение которого пользователь услугами связи достигает таксофона без использования транспортного средства, не должно превышать одного часа» [3].
Однако, при этом нельзя преуменьшать и влияние качества систем управления, связи и оповещения в чрезвычайных ситуациях.
Обстановку в ЧС по динамизму, неопределенности и оперативности изменения можно сравнить с об-
становкой, складывающейся при ведении современных боевых действий. По мнению многих военных специалистов, хорошо спроектированная система управления войсками способна, по крайней мере, удвоить эффективность применения подчиненных сил и средств. Используя аналогию с вооруженными силами, можно предположить, что совершенствование системы управления мероприятиями по ликвидации ЧС оказывает не меньшее влияние на эффективность ликвидации чрезвычайных ситуаций, чем развитие подчиненных сил и средств.
Учитывая, что социально-экономический эффект от вложения в сферу управления в среднем выше и на один рубль затрат дает отдачу от 3-х до 5-ти рублей, совершенствование управления в чрезвычайных ситуациях при условиях ограниченности выделяемых финансовых ресурсов является приоритетным направлением, позволяющим добиться требуемой эффективности меньшими затратами.
В настоящее время при угрозе или ликвидации ЧС важную роль играют дежурные и диспетчерские органы территориальных и муниципальных служб (дежурно-диспетчерские службы), находящиеся в постоянной готовности к действиям и уполномоченные принимать соответствующие решения для проведения необходимых экстренных мер. На многих объектах экономики и социальной инфраструктуры также организовано круглосуточное дежурство.
Более чем в 500 населённых пунктах России уже созданы и эффективно работают единые дежурнодиспетчерские службы (ЕДДС), функционирующие в рамках объединённых систем оперативно-диспетчерского управления в чрезвычайных ситуациях (ОСОДУ) муниципальных образований и субъектов РФ. ЕДДС предназначены для приёма от населения и организаций сообщений, несущих информацию об угрозе или факте возникновения ЧС и координации совместных действий в ЧС ведомственных дежурно-диспетчерских служб (ДДС), и создавались, как правило, при соответствующих органах управления по делам ГОЧС.
В то же время действующая система центров управления силами (ЦУС), центральных пунктов пожарной связи (ЦППС) управлений ГПС, а также пунктов связи пожарных отрядов (ПСО) и частей (ПСЧ) представляет собой отработанную десятилетиями организацию эффективного взаимодействия с населением по телефонному номеру «01» и оперативного управления подразделениями ГПС в борьбе с пожарами.
В связи с преобразованием ГПС создались благоприятные условия для дальнейшего развития ЕДДС с учётом возможностей ЦУС (ЦППС, ПСО, ПСЧ).
Проведенный анализ показывает, что хотя задачи ЕДДС и ЦУС (ЦППС, ПСО, ПСЧ) были совершенно различны, их диспетчерские функции сильно дублируют друг друга. Диспетчерские службы ГОЧС и ГПС принимают сообщения от населения и взаимодействуют с другими службами жизнеобеспечения, используют телекоммуникационные узлы с аналогичными функциями, автоматизированные системы
Научно-технические разработки
Научно-технические разработки
с однотипными базами данных о территории, объектах экономики, населении и т.д. Параллельное и независимое их развитие ложится дополнительным финансовым бременем на бюджеты субъектов РФ и муниципальные бюджеты. Создание интегрированных ЕДДС по вопросам ГОЧС и ГПС позволит экономить значительные финансовые средства на основе минимизации их структур и исключения дублирования однотипных функций.
Цель такой интеграции — снижение общих расходов на содержание и развитие этих систем, повышение оперативности и эффективности их функционирования.
Принципиальным отличием ЕДДС от других органов повседневного управления РСЧС (пунктов управления, центров управления в кризисных ситуациях и др.), является наличие в ее структуре наряду с оперативной дежурной сменой объединённой диспетчерской службы, предназначенной для приема сообщений о ЧС от населения и организаций и их оперативного доведения до пожарноспасательных подразделений и заинтересованных ДДС. Диспетчерская служба обеспечивает единое информационное пространство в ОСОДУ, позволяющее повысить оперативность и эффективность реагирования на ЧС.
ЦУКС субъекта РФ
ЕДДС «01»
Оперативный
дежурный
Оперативная дежурная смена
Объединённая диспетчерская служба ---------------
Центральные дежурно-диспет-черскне органы городских служб
«01»
«051»
X
Взаимодействующие дежурнодиспетчерские службы
Население и организации
Диспетчерские службы потенциально опасных объектов
Рис. 1. Состав городской объединенной системы оперативно-диспетчерского управления
С учётом выше сказанного приказами МЧС России от 10 сентября 2002 г. № 428 и от 2 декабря 2002 г. № 553 определены основные направления развития единых дежурно-диспетчерских служб с учётом изменения статуса телефонного номера «01» как номера экстренного вызова пожарных и спасателей (ЕДДС «01»), а также сроки опытного функционирования ЕДДС «01».
ЕДДС «01» является органом повседневного управления местной подсистемы РСЧС и центральным звеном муниципальной ОСОДУ.
В состав типовой ОСОДУ города (рис. 1) наряду с ЕДДС «01» входят дежурно-диспетчерские службы экстренного реагирования («02», «03», «04»), жилищно-коммунального и топливно-энергетического хозяйства, наблюдения и контроля за окружающей средой, а также диспетчерские службы потенциально опасных объектов.
Учитывая, что ЦУС (ЦППС) УГПС республик (краёв, областей) обслуживают в части тушения пожаров административные центры субъектов Российской Федерации, ЕДДС «01» в этих городах целесообразно создавать на базе территориальных органов управления по делам ГОЧС. Создаваемый таким образом ЦУКС субъекта РФ совмещает функции ЕДДС города — административного центра субъекта РФ и оперативной дежурной службы (пункта управления, центра управления в кризисных ситуациях) органа управления по делам ГОЧС субъекта РФ. Таким образом, ЦУКС субъекта РФ может создаваться за счет средств консолидированного бюджета — городского и субъекта РФ.
Возможны следующие варианты организации ЕДДС «01» (рис. 2), которые в приведенной ниже последовательности можно считать и основными этапами её дальнейшего развития [4].
Этапность развития ЕДДС
ЕДДС «Раздельные диспетчерские»
ЕДДС «объединённая диспетчерская»
ЕДЦС-РД
Здание дежурной смены
Оперативный
Диспетчеры ГОЧС
«051»
Здание дежурной смены
Старший диспетчер
Диспетчеры ГПС
«01»
НАСЕЛЕНИЕ
ЕДЦС-ОД
Здание дежурной смены ГОЧС
Оперативный дежурный ГОЧС
А
У
Здание дежурной смены ГПС
Старший диспетчер ГПС
ЗЕ
Диспетчеры ГОЧС и ГПС
«01»
НАСЕЛЕНИЕ
ЕДДС «Единая диспетчерская» ЕДДС «Единая служба»
Рис. 2. Варианты (этапы) развития единых дежурно-диспетчерских служб
1. ЕДДС-РД («Раздельные диспетчерские»).
Характеризуется наличием отдельных разнесённых диспетчерских по вопросам ГОЧС и ГПС, между которыми осуществляется тесное взаимодействие по каналам связи и передачи данных. В этом случае телефонные номера «01» и «051» (или любой другой номер, выделенный для обращения граждан в случае ЧС) работают параллельно, при этом проводится разъяснительная работа с населением об изменении статуса номера «01» для передачи сообщений о ЧС.
После получения и анализа диспетчером ГПС сообщения о ЧС оно сразу перекоммутируются на диспетчера ГОЧС, где соответствующим образом обрабатывается. Аналогично, при случайном получении по номеру «051» сообщений о пожарах, они пересылаются в диспетчерскую ГПС.
В этом случае дополнительная информационная нагрузка на номер «01» и затраты на сопряжение диспетчерских ГОЧС и ГПС будут минимальными.
2. ЕДДС-ОД («Объединённая диспетчерская»). Характеризуется размещением рабочих мест диспетчеров ГОЧС и ГПС в одном помещении.
В этом случае всю информационную нагрузку по пожарам, ЧС и стихийным бедствиям берёт на себя номер «01». Возможное снижение времени обработки
вызовов потребует в этом случае увеличения количества линий специальной связи «01» и использования в диспетчерской службе комплексных программно-технических решений по компьютеро-телефонной интеграции, что потребует дополнительных финансовых затрат в сравнении с вариантом ЕДДС-РД.
3. ЕДДС-ЕД («Единая диспетчерская»). Характеризуется дальнейшей оптимизацией состава и функций диспетчеров, при которой их специализация на «пожары» и «другие ЧС» стирается: каждый диспетчер способен принять и обработать любую поступившую информацию.
Реализация варианта ЕДДС-ЕД потребует создания принципиально новой учебной базы для подготовки диспетчеров. В этом случае наряду с затратами, ожидаемыми от реализации варианта ЕДДС-ОД, необходимо вложить значительные средства в создание учебной базы и подготовку (переподготовку) диспетчеров.
4. ЕДДС-ЕС («Единая служба»). На основе рекомендаций Международного союза электросвязи (МЭС) в приказе Минсвязи России от 20 апреля 1999 г. № 71 «Об утверждении и введении в действие «Системы и плана нумерации на сетях связи стран 7-й зоны всемирной нумерации» при переходе на перспектив-
Научно-технические разработки
Научно-технические разработки
ную нумерацию предусмотрен трёхзначный номер доступа к объединённой экстренной службе спасения «112» вместо номеров «01», «02», «03», «04» и «051», а также выход на междугороднюю и международную связь по индексам «0» и «00», соответственно (вместо индексов «8» и «8-10»). Решением Государственной комиссии по электросвязи от 26 апреля 2000 г. № 1 одобрен «Порядок перевода сетей связи России на новую нумерацию».
На этом этапе необходимо нормативно закрепить и организовать передачу непосредственно в ЕДДС сообщений граждан о пожарах, авариях, катастрофах и стихийных бедствиях по бесплатному номеру «112» телефонных сетей общего пользования при одновременном решении вопроса коммутации поступающих сообщений в требуемых случаях и в другие экстренные службы.
Анализ предложенных вариантов показывает, что для реализации в ближайшее время наиболее реальными являются варианты ЕДДС-РДи ЕДДС-ОД.
Вариант ЕДДС-РД может быть рекомендован для муниципальных образований, имеющих на сегодняшний день эффективно работающие ЕДДС. По мере возрастания информационной нагрузки на номер «01» и снижения нагрузки на номер «051» ЕДДС-РД может быть преобразована в ЕДДС-ОД.
Вариант ЕДДС-ОД целесообразно сразу внедрять в городах и районах, где ЕДДС ещё не была создана или не зарекомендовала себя в качестве эффективно работающей службы.
С целью сопряжения создаваемых в городах и районах ЕДДС «01» с единой дежурно-диспетчерской службой субъекта РФ, их организационно-технического объединения с дежурно-диспетчерскими органами ведомственных территориальных и муниципальных служб (милиции, скорой помощи, жилищно-коммунального и топливно-энергетического хозяйства и др.) необходимо дальнейшее развитие объединённых систем оперативно-диспетчерского управления в чрезвычайных ситуациях субъектов и муниципальных образований Российской Федерации с учётом изменения статуса телефонного номера «01» (ОСОДУ «01»).
Реализация проекта ОСОДУ «01» включает в себя два этапа:
— организационный, в течение, которого решаются организационно-управленческие вопросы постро-
ения, функционирования и развития ОСОДУ;
— технический, в продолжение которого разрабатываются и внедряются программно-технические средства автоматизированной системы (АС) ОСОДУ.
На организационном этапе создания ОСОДУ «01» осуществляется подготовка следующих документов:
• положения об ОСОДУ, утверждённого постановлением администрации;
• соглашений об обмене информацией между ЕДДС субъекта РФ и ведомственными ДДС, утверждённых руководителями органов управления по делам ГОЧС и соответствующих ведомственных служб;
• дополнений и изменений в действующие инструкции ДДС (в части их взаимодействия с ЕДДС);
• других регламентирующих документов (при необходимости).
Технический этап начинается с разработки технического задания на создание АС ОСОДУ, а завершается её вводом в эксплуатацию.
Создание ОСОДУ «01» субъекта РФ в рамках единого проекта позволит:
• реализовать научно-техническую политику МЧС России и администрации субъекта РФ в части создания единого информационного пространства по вопросам ЧС на конкретной территории, его включения в информационные пространства Министерства и субъекта РФ;
• существенно уменьшить расходы органов местного самоуправления на развитие городских и районных ЕДДС на основе их типового организационного и технического проектирования;
• развивать специальное программное и информационное обеспечение ОСОДУ на основе долевого участия городов и районов субъекта РФ, что существенно уменьшит финансовые затраты каждого из них;
• организовать централизованную подготовку операторов-диспетчеров и эксплуатационного персонала ОСОДУ;
• обеспечить значительные финансовые скидки на поставляемые программно-технические средства с учетом их массовой поставки в область;
• использовать такие современные формы финансирования как товарные и денежные кредиты, лизинг и другие.
Литература
1. Правительственный час / Выступление С.К. Шойгу 21 мая 2003 г. в Государственной Думе РФ в рамках «правительственного часа» // Спасатель МЧС России. — 2003. — № 10 (16-31 мая).
2. Дешёвых Ю. Борьба с огнём. За жилище // Спасатель МЧС России. — 2003. — № 13 (1-15 июля).
3. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. — 2003. — № 135 (10 июля).
4. Концепция развития единых дежурно-диспетчерских служб в субъектах Российской Федерации. Утверждена приказом МЧС России от 10 сентября 2002 г. № 428.
