Нормативное правовое регулирование деятельности подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах России Текст научной статьи по специальности «Право»

Д. Н. Федоренко

Д. Н. Федоренко

НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИИ

В статье проанализированы нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах России; представлена их авторская классификация и разработаны основные направления совершенствования российского законодательства в данной сфере деятельности.

Ключевые слова: подразделения по противодействию коррупции в таможенных органах России; нормативное правовое регулирование; оперативно-розыскная деятельность; коррупция.

Оперативно-розыскная деятельность (далее - ОРД) направлена главным образом на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений уполномоченными органами, поэтому основной ее особенностью является разведывательно-поисковая сущность. Чтобы названная деятельность была законной и не нарушала права человека и гражданина, она должна иметь правовую основу.

Правовая основа ОРД не только оказывает целенаправленное управленческое воздействие на общественные отношения, но и служит важным средством совершенствования функционирования непосредственно самого процесса управления [1, с. 23-24].

Правовое регулирование ОРД носит функциональный характер. Причем в рамках этого вида деятельности посредством правовых форм регулируются отношения между государством (его представителями) и гражданином (прежде всего лицом, посягающим на охраняемые уголовным законом нормы) в связи с необходимостью защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Так, правовое регулирование ОРД - это нормативно-властное воздействие государства на возникающие, длящиеся и прекращающиеся в данной деятельности и в связи с ней общественные отношения с целью их упорядочивания [2, с. 163].

В таможенных органах РФ борьбу с коррупцией с использованием ОРД осуществляют подразделения по противодействию коррупции, образованные в связи с ликвидацией подразделений собственной безопасности таможенных органов

[3, 4].

Анализ нормативного правового регулирования деятельности подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах России позволяет отметить, что согласно ст. 4 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД) правовую основу составляют Конституция РФ, названный Федеральный закон, другие федеральные законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. Кроме того, органы, осуществляющие ОРД, издают в пределах своих полномочий на основе российского законодательства нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ). Здесь целесообразно подчеркнуть, что в ст. 4 ФЗ об ОРД не включены международные правовые акты по вопросам борьбы с преступностью, хотя ч. 4 ст. 15 Конституции РФ рассматривает нормы международного права и международные договоры РФ в качестве составной части ее правовой системы. Однако в п. 6 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД указано, что запросы международных правоохранительных организаций являются самостоятельным основанием проведения ОРМ, а в п. 3 ст. 14 закреплено в числе обязанностей органов, осуществляющих ОРД, выполнять запросы правоохранительных органов иностранных государств. Так, анализ содержания ФЗ об ОРД позволяет сделать вывод, что международные правовые акты представляют собой самостоятельный источник правового регулирования ОРД.

В специальной юридической литературе существуют различные точки зрения относительно классификации правовой основы ОРД.

Традиционно правовую основу и систему нормативных правовых источников ОРД принято делить на пять уровней (групп): 1) Конституция РФ и федеральные конституционные законы; 2) ФЗ об ОРД; 3) другие федеральные законы; 4) нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Федерального Собрания РФ; международные правовые акты; 5) ведомственные и межведомственные нормативные акты государственных органов [2, с. 166-169].

Однако И. А. Климов и В. Т. Вербовой выделяют четыре уровня правовой основы ОРД: конституционный, законодательный, подзаконный и ведомственный [5]; Е. С. Дубоносов - международный, конституционный, законодательный и подзаконный [6]; Г. К. Синилов разделяет правовые институты и юридические нормы на устанавливающие и регламентирующие ОРД и те, которые эту деятельность не устанавливают и не регулируют, но находят в ней применение [7].

Ученые, специализирующиеся в области ОРД таможенных органов РФ, также имеют свои точки зрения. А. Ю. Козловский разделяет позицию Е. С. Дубоносова, но важнейшим считает конституционный уровень [8], а Е. В. Лемешев максимально упрощает классификацию до законодательных и подзаконных актов [9].

Проведенный анализ возможных подходов к данной проблеме позволил автору разработать классификацию правовых основ ОРД подразделений таможенных органов РФ по противодействию коррупции, включающую базовый (конституционный), профессиональный и прикладной (ведомственный) уровни. Базовый уровень является основой всех правовых норм, несмотря на специфику регулируемого рода деятельности. На профессиональном уровне ОРД регулируется независимо от специфики и компетентности оперативно-розыскных подразделений (далее - ОРП), а также от ведомственной принадлежности. Задачей прикладного (ведомственного) уровня является регулирование отношений, возникающих в процессе осуществления ОРД конкретными ОРП различных ведомств1.

На базовом (конституционном) уровне основу правового регулирования составляют Конституция РФ (ст. 1, 2, 7, 15, 17, 21-23, 25, 45, 46, 49, 55), федеральные конституционные законы (например, от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» и от 07.12.2011 № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции Российской Федерации») и решения Конституционного Суда РФ (например, определение Конституционного суда РФ от 14.07.1998 № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой» и др.).

На профессиональном уровне ОРД регулируется посредством международных правовых актов (например: Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948; Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 19.12.1966; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, принятая Советом Европы 04.11.1950; Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам, принятая Советом Европы 20.04.1959, и другие документы, подписанные или ратифицированные Россией; постановление Европейского суда по правам человека по делу 4378/02 от 10.03.2009 «Быков против России»; постановление Европейского суда по правам человека по делу 53203/99 от 15.12.2005 «Ваньян против России» и др.; Модельный закон об оперативно-розыскной деятельности, принятый на 27-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление от 16.11.2006 № 27-6) и др.), федеральных законов (например: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»; Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18.12.2001 № 174-ФЗ (с изм. и доп.); Уголовный кодекс РФ от 13.06.1996 № 63-ФЗ (с изм. и доп.); Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» (с изм. и доп.); Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности»; Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (с изм. и доп.); Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (с изм. и доп.);

1 В таможенных органах РФ имеются ОРП по противодействию коррупции, по борьбе с контрабандой, выполняющие иные оперативные задачи (РОПУ, РЭБОТИ), которые осуществляют ОРД в различных условиях, в отношении несхожих субъектов, часто несовпадающими формами и методами.

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202 «О прокуратуре» (с изм. и доп.); Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.) и подзаконных нормативных актов (например: указы Президента РФ от 01.09.1995 № 891 «Об упорядочении организации и проведения оперативно-розыскных мероприятий с использованием технических средств», от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (в ред. от 10.12.2010) и др.; постановления Правительства РФ от 15.04.1995 № 333 «О лицензировании деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны», от 17.07.1996 № 831 «О порядке выдачи оружия лицам, подлежащим государственной защите» (в ред. от 17.11.2004) и др.; приказ МВД России / ФСБ России / ФСО России / ФТС России / СВР России /ФСИН России / ФСКН России / Минобороны России от 17.04.2007 № 368/185/164/481/32/184/97/147 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд»; приказ МВД России / Минюста России / ФСБ России / ФСО России / ФСКН России / ФТС России от 06.10.2006 № 786 / 310 / 470 / 454 / 333 / 971 «Об утверждении Инструкции по организации информационного обеспечения сотрудничества по линии Интерпола» и др.).

На прикладном (ведомственном) уровне деятельность по противодействию коррупции, а также другие смежные отрасли регулируются международными правовыми актами, федеральными законами и подзаконными нормативными актами.

На прикладном (ведомственном) уровне целесообразно особо выделить три основные группы международных нормативных актов (источников международного права):

1) международные правовые акты, регламентирующие создание и функционирование Таможенного союза (далее - ТС) (например: Таможенный кодекс ТС от 27.11.2009; Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10.10.2000; Соглашение о взаимной административной помощи в таможенных органах государств - членов ТС от 21.05.2010; План основных организационных и практических мероприятий оперативных подразделений таможенных служб государств-членов ТС на 2010-2011 г. от 01.10.2010 и др.);

2) международные правовые акты, регламентирующие борьбу с коррупцией (например: Уголовно-правовая конвенция о коррупции от 27.01.1997; Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 31.11.2000; Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003; Модельный закон о противодействии коррупции, принятый на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (постановление от 25.11.2008 № 31-20) и др.);

3) международные правовые акты, регламентирующие сотрудничество в таможенной сфере вне рамок ТС (например: протокол о сотрудничестве в области обеспечения собственной безопасности таможенных служб государств - участников СНГ от 12.09.2002; Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15.04.1994; Соглашение между Правительством РФ и Правительством Японии о сотрудничестве и взаимной помощи в таможенных делах от 12.05.2009 и др.).

Положения международных правовых актов прикладного (ведомственного) уровня находят отражение в федеральных законах (например: Федеральный закон от 27.11. 2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»; Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и др.) и подзаконных актах, таких как указы Президента РФ (например: указы Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции» (в ред. от 04.11.2010), от 21.07.2010 № 925 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции», от 13.04.2010 № 460 «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» и др.), постановления Правительства РФ (например, постановление Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе» и др.), а также межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты (приказы, наставления, инструкции и др.).

Межведомственные и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах РФ, по степени доступности могут быть закрытыми (имеющими гриф «Совершенно секретно» или «Секретно»), содержащими сведения ограниченного распространения (гриф «Для служебного пользования») или общедоступными.

Акты закрытого характера, как правило, регламентируют организацию планирования и отчетность ОРП, работу с лицами, сотрудничающими на конфиденциальной основе; тактику проведения ОРМ, формы, методы и другие аспекты ОРД. Общедоступные правовые акты регулируют различные управленческие функции; порядок организации взаимодействия с иными субъектами ОРД (совместные соглашения и приказы или внутриведомственные приказы, распоряжения и указания) или определяют правовое положение подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах РФ и организацию внутриведомственного взаимодействия (например: приказы ФТС России от 12.01.2007 № 23 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и проверки в таможенных органах Российской Федерации сообщений о преступлениях», от 06.12.2007 № 1502 «Об утверждении Инструкции о порядке направления международных запросов о правовой помощи по уголовным делам в иностранные государства» (в ред. от 09.04.2010), от 22.08.2011 № 1708 «Об утверждении Положения об Управлении по противодействию коррупции»; от 31.10.2011 № 2225 «О возложении полномочий органа дознания и заместителя начальника органа дознания на сотрудников Управления по противодействию коррупции ФТС России» и др.).

В целом нормативная правовая база по противодействию коррупции соответствует сложившейся оперативной обстановке, однако, учитывая, что в условиях функционирования ТС целесообразно было бы гармонизировать нормы действующего в России, Беларуси и Казахстане законодательства о противодействии коррупции (например: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 № 165-З «О борьбе с коррупцией», Закон Республики Казахстан от 02.07.1998 № 267-1 «О борьбе с коррупцией».) в соответствии с международными правовыми актами [10; 11, п. 1.1.2]. Полагается, что наряду с гармонизацией законодательства о противодействии коррупции государствам - членам ТС целесообразно также

гармонизировать уголовное, уголовно-процессуальное, оперативно-розыскное и иное законодательство, в соответствии с которым их правоохранительные органы выявляют, предупреждают, пресекают и расследуют преступления, связанные с коррупционными проявлениями.

Российское законодательство также требует совершенствования. Так, в действующем определении коррупции [12, п. 1 ст. 1]1 отражен только корыстный мотив совершения преступлений, на основании чего происходит квалификация преступлений как коррупционных, однако это не раскрывает сути коррупции как явления, ее механизма негативного воздействия на государственные и социальные институты. Отсутствие теоретического осмысления данной проблемы породило множество неверных подходов к ее практическому решению, не принесших ощутимых результатов. Анализ опыта деятельности подразделений собственной безопасности таможенных органов показывает, что коррупционные преступления мо-

2

гут совершаться и для извлечения выгод неимущественного характера .

Приведенная в российском законодательстве достаточно узкая квалификация коррупционных преступлений резко осложняет процесс их выявления и пресечения, хотя международная правоприменительная практика свидетельствует об ином подходе к изложенной проблеме.

Так, на межрегиональном семинаре Генеральной Ассамблеей ООН (1979 г.) по проблемам коррупции в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка коррупция была определена как «злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебным положением», а на первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22-24.02.1995) - как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц» [13, с. 120-141]. Согласно Уголовно-правовой конвенции о коррупции (Criminal Law Convention on Corruption), которая была открыта для подписания 27.01.1999, коррупция совершается для получения «неправомерного преимущества».

Анализ международного и отечественного опыта, а также действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что понятие «коррупция» определяется по двум основным аспектам: 1) установление круга субъектов коррупции; 2) личная заинтересованность. Личная заинтересованность, с одной стороны, может быть корыстной, а с другой стороны, отступление от правильного выполнения функциональных обязанностей должностного лица иногда вызвано желанием помочь

1 Коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

2 Например, сохранить или улучшить отношения, завести «дружбу» с «нужными» людьми; фаворитизм, непотизм-кумовство, покровительство родственникам, карьеризм и т. д.

58 -

вестник российской таможенной академии • № 1 • 2012

(выручить родственника, просьба другого руководителя или авторитетного человека), т. е. главное здесь заключается в том, что нарушается служебный долг.

В определении коррупции необходимо учесть два основополагающих момента: лицо должно быть должностным и использовать либо свой статус, либо связанные с ним возможности для придания приоритетного характера отношениям с отдельным лицом или лицами в противовес другим лицам.

Изучение международного и отечественного законодательства позволило автору сформулировать определение коррупции, под которой следует понимать незаконное использование должностным лицом своего статуса или вытекающих из него возможностей влиять на других лиц с целью получения личной выгоды, как корыстной, так и иной.

К сожалению, в российском уголовном законодательстве отсутствует не только уголовно-правовое понятие коррупции, но и сам этот термин. На наш взгляд, в настоящее время назрела необходимость пересмотра уголовного законодательства и ответственности за коррупцию (установление запретов на занятие в дальнейшем государственных должностей, конфискация имущества и др.), в том числе и расширение составов коррупционных преступлений, имеющихся в Уголовном кодексе РФ (далее - УК РФ), с выделением их в самостоятельную главу.

Автор разделяет точку зрения В. И. Попова и полагает, что если исходить из необходимости коренного перелома в сфере борьбы с коррупцией как явлением, представляющим угрозу национальной безопасности, то требуется дополнить перечень обстоятельств, отягчающих наказание (ст. 63 УК РФ), указанием на коррупционный характер совершенного преступления, влекущий повышенную уголовную ответственность виновного [14].

Из зарубежного опыта предлагается внедрить в практику правоохранительных органов России такой метод борьбы с коррупцией, как провоцирование на коррупционные действия при условии закрепления в трудовом контракте чиновника возможности использования данной технологии.

Исследование показало, что необходимо единое понимание проблемы, связанной с отнесением преступлений к преступлениям коррупционной направленности. Так, совместным указанием от 30.04.2010 № 187/86 Генеральной прокуратуры РФ и № 2 МВД России к преступлениям коррупционной направленности с необходимыми разъяснениями отнесены 38 уголовных составов преступлений, а указанием от 29.12.2008 № 7/224 Следственного комитета (далее - СК) РФ -всего 22 статьи1.

Так, Генеральная прокуратура РФ и МВД России причисляют ст. 286 УК РФ «Превышение должностных полномочий» к преступлениям коррупционной направленности при наличии корыстного мотива, а СК РФ - также и при иной личной заинтересованности, что свидетельствует о различных подходах этих ведомств к определению понятия «коррупция».

Таким образом, на основе проведенного в статье анализа можно сделать следующие выводы:

1. Подразделения по противодействию коррупции в таможенных органах РФ в целом располагают необходимой законодательной и иной нормативной правовой базой для осуществления ОРД в целях решения возложенных на них задач.

1 Оба документа действуют фактически одновременно.

2. С учетом международного опыта правоприменительной практики, на наш взгляд, в целях повышения эффективности борьбы подразделений по противодействию коррупции в таможенных органах РФ с преступлениями, относящимися к их компетенции, целесообразно внести в Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» следующие изменения и дополнения:

- подп. «а» п. 1 ст. 1 изложить в следующей редакции:

«1) коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав, а также иной личной заинтересованности для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами»;

- дополнить ст. 1 пунктом 3 в следующей редакции:

«иная личная заинтересованность - стремление должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность, протекционизм»;

- дополнить п. 1 ст. 9 абзацем 2 в следующей редакции:

«В трудовом контракте государственного и муниципального служащего закрепить возможность использования как средства профилактики метод провоцирования на коррупционные действия».

3. Включить в УК РФ главу «Коррупционные преступления», где определить исчерпывающий перечень составов преступлений коррупционной направленности, подлежащий изменению только в законодательном порядке.

Использованные источники

1. Бугель Н. В. Организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел (системно-правовой и методологический анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001.

2. Оперативно-розыскная деятельность: учебник / под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинско-го, А. Ю. Шумилова. М., 2002.

3. Приказ ФТС России от 01.08.2011 № 1570 «О проведении организационно-штатных мероприятий в центральном аппарате ФТС России».

4. Приказ ФТС России от 08.08.2011 № 1615 «Об организации работы по обеспечению деятельности Управления по противодействию коррупции ФТС России».

5. Климов И. А., Вербовой В. Т. Правовые и организационно-тактические основы борьбы с организованной преступностью и коррупцией. М., 1994.

6. Дубоносов Е. С. Основы оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие. М., 2011.

7. Синилов Г. К. Основы оперативно-розыскной деятельности советской милиции. М.: ВНИИ МВД СССР, 1975.

8. Козловский А. Ю. Использование результатов оперативно-розыскной деятельности в процессе расследования преступлений в сфере таможенного дела: монография. М.: РИО РТА, 2007.

Д. Н. Федоренко

9. Лемешев Е. В. Развитие механизма нормативного правового регулирования в целях совершенствования ОРД подразделений собственной безопасности таможенных органов России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

10. Постановление Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 17.11.2005 № 11 «О рекомендациях по гармонизации законодательства государств - членов Сообщества в сфере обеспечения безопасности внешних границ ЕврАзЭС».

11. Постановление Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 26.05.2006 № 7-16 «О рекомендациях по гармонизации законодательства государств - членов ЕврАзЭС в области торговых аспектов и охраны прав интеллектуальной собственности».

12. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЭ «О противодействии коррупции».

13. Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 120-141.

14. Попов В. И. Преступность, угрожающая национальной безопасности. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского ун-та, 2010.