CC BY
191
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
УДК 343.140.01 ББК 67.99(2)91
Д. Н. ФЕДОРЕНКО
Антикоррупционная экспертиза
и оперативно-розыскная деятельность: на примере таможенных органов России
В работе рассмотрены основные направления противодействия коррупции в России. Дан анализ антикоррупционной экспертизы как составной части профилактики коррупции. Выработаны предложения по совершенствованию оперативно-розыскной деятельности таможенных органов России по противодействию коррупции.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, таможенные органы России, противодействие, система мер.
D. N. Fedorenko
Anti-Corruption Expert Analysis and Operational Investigation Activities
by the Example of Customs Authorities of Russia
The article deals with the main anti-corruption areas in Russia. The author gives his own evaluation of the anti-corruption expert analysis as the part of the corruption prevention measures and makes proposals on the development of the performance of the Russia's operational investigation activities.
Keywords: corruption, anti-corruption expert analysis, Russia's customs authorities, counteraction, measure system.
Строительство в современной России правового государства, решение задач по обеспечению безопасности (государственной, военной, экономической, экологической и других сфер) Российской Федерации происходят в непростых условиях, которые характеризуются как интеграционными процессами - Россия является участником Таможенного и Евразийского
ФЕДОРЕНКО Дмитрий Николаевич — доцент кафедры оперативно-розыскной деятельности. Институт правоохранительной деятельности Российской таможенной академии. 140009, Московская обл., г. Люберцы, Комсомольский проспект, 4. [email protected].
© Федоренко Д.Н., 2016
экономического союзов, БРИКС1, причем членство в данных объединениях, кроме преимуществ, имеет на начальном этапе и трудности, в том числе экономического характера, так и сложной международной обстановкой.
Продолжают действовать введенные в отношении России экономические санкции со стороны США, стран Евросоюза и ряда других государств в связи с дестабилизацией обстановки на Украине. В качестве ответных Россией применяются отдельные специальные экономические меры, запрещающие осуществление внешнеэкономических операций, предусматривающих ввоз отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия2.
К сожалению, эти процессы происходят на фоне стабильно высокого уровня коррупции во всех сферах общественных отношений, что создает дополнительные трудности в сфере стабилизации отечественной экономики [1; 5].
Мы согласны с О. С. Капинус, что современная коррупция как реальная угроза национальной безопасности - это не обособленная проблема. Коррупционные отношения служат генератором, заказчиком или провокатором наиболее опасных и разрушительных явлений в нашем обществе - техногенных катастроф и аварий, терроризма, заказных убийств, экономических преступлений [2].
Анализ практической деятельности созданных в системе таможенных органов России подразделений по противодействию коррупции подтверждает данный вывод [7-9].
Так, за 10 месяцев 2015 г. по материалам подразделений по противодействию коррупции таможенных органов России по преступлениям коррупционной направленности возбуждено 123 уголовных дела (+19,4 % к показателю по итогам 2014 г.) в отношении 75 должностных лиц таможенных органов (+1,4 %). По результатам рассмотрения в судебных органах уголовных дел, возбужденных по ранее направленным материалам, получены сведения об осуждении 56 должностных лиц таможенных органов (-3,4 %). Возбуждено 55 уголовных дел по ст. 290 УК РФ (получение взятки) (+41 %)3.
Хотелось бы отметить, что оперативные подразделения Службы по противодействию коррупции ДВТУ находятся в общем тренде, по их материалам возбуждено на 11,1 % больше уголовных дел коррупционной направленности4.
1 Группа из пяти стран: Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южно-Африканская Республика. Режим доступа: http://brics2015.ru.
2 Указы Президента РФ от 06.08.2014 № 560 «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» и от 24.06.2015 № 320 «О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
3 Сайт ФТС России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://customs.ru.
4 Там же. Режим доступа: http: //dvtu.customs.ru/index.php?option=com_content& view=article& id=17878: -9-2015-&catid=172: 2011-01-19-16-19-37&Itemid=104.
В соответствии со ст. 1 федерального закона от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» противодействие коррупции идет по трем основным направлениям:
а) предупреждение коррупции, в том числе выявление и последующее устранение причин коррупции (профилактика коррупции);
б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.
Законодатель особо отметил предупреждение коррупции, указав в основных принципах противодействия коррупции приоритетное применение таких мер. Данная позиция в национальном законодательстве отражена в соответствии с международным антикоррупционным правом.
В Конвенции ООН «Против коррупции» задача предупреждения коррупции стоит на первом месте, подчеркивается важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и предусматривается применение специальных мер, например агентурных операций5. Европейские законодатели убеждены в необходимости проводить в первоочередном порядке уголовную политику, которая включает в себя принятие соответствующего законодательства и осуществление профилактических мер6.
За достаточно короткий интервал времени в СНГ было принято два антикоррупционных закона. Если в первом модульном законе СНГ (1999 г.)
" 7
тема предупреждения коррупции не выносилась в качестве первоочередной7, то уже в новой редакции модульного закона (2008 г.) закреплен приоритет мер предупреждения коррупции8.
По нашему мнению, основной задачей государства является предупреждение коррупции, а увеличение количества выявленных преступлений коррупционной направленности скорее свидетельствует о недостаточной эффективности антикоррупционной политики, чем об ее успехах.
Одним из элементов профилактики коррупции является антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых документов и их проектов (далее -антикоррупционная экспертиза). Данная деятельность осуществляется
5 Конвенция ООН от 31.10.2003 «Против коррупции» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
6 Конвенция ЕС от 27.01.1999 БТ8 № 173 «Об уголовной ответственности за коррупцию» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
7 Модельный закон СНГ (принят в г. Санкт-Петербурге 03 апреля 1999 г. постановлением 13-4 на 13 пленарном заседании Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ) «О борьбе с коррупцией» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
8 Модельный закон СНГ (принят в г. Санкт-Петербурге 25 ноября 2008 г. постановлением 31-20 на 31 пленарном заседании Межпарламентской ассамблее государств-участников СНГ) «О противодействии коррупции (новая редакция)» [Электронный ресурс]. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
на основании федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативно-правовых актов и проектов нормативно-правовых актов».
Основными принципами организации антикоррупционной экспертизы являются:
а) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;
б) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;
в) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы;
г) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу;
д) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее - органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы.
Антикоррупционная экспертиза проводится:
1) прокуратурой Российской Федерации;
2) федеральным органом исполнительной власти в области юстиции;
3) органами, организациями, их должностными лицами.
Институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу.
В соответствии с федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Правительством Российской Федерации приняты Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Упомянутые Правила определяют порядок проведения антикоррупционной экспертизы, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, и независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Названная Методика применяется для обеспечения проведения прокуратурой Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, органами, организациями и их должностными лицами антикоррупционной экспертизы в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:
1) широта дискреционных полномочий;
2) определение компетенции по формуле «вправе»;
3) выборочное изменение объема прав;
4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества;
5) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции;
6) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий;
7) отсутствие или неполнота административных процедур;
8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур;
9) нормативные коллизии.
При этом коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и(или) обременительные требования к гражданам и организациям, могут быть:
а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права;
б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами);
в) юридико-лингвистическая неопределенность9.
В Федеральной таможенной службе России при проведении антикоррупционной экспертизы должностные лица руководствуются приказом от 22.03.2010 № 533 «Об утверждении порядка проведения в ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов ФТС России». Этим документом введена в действие Методика, а право на проведение антикоррупционной экспертизы закреплено за Правовым управлением ФТС России.
Система мер по противодействию коррупции в ФТС России состоит из организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых и специальных мер.
В реализации данной системы мер в пределах своей компетенции принимают участие подразделения по противодействию коррупции, оперативно-розыскные10, кадровые, правовые, финансовые, медицинские подразделения, Российская таможенная академия и руководители всех рангов.
9 Об антикоррупционной экспертизе нормативно правовых актов и проектов нормативно правовых актов [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
10 В соответствии с приказом ФТС России от 25.04.2012 № 818 «Об утверждении Порядка взаимодействия правоохранительных подразделений и подразделений по противодействию коррупции таможенных органов» полученная в ходе ОРД информация в отношении должностных лиц таможенных органов передается в установленном порядке в подразделения по противодействию коррупции.
В системе противодействия коррупции ФТС России единственным органом, осуществляющим данную деятельность по всем направлениям, является Управление по противодействию коррупции (УПК)11 в лице подразделений по противодействию коррупции, на которые также возложены функции по обеспечению собственной безопасности. Это обусловлено тем, что специальные меры по противодействию коррупции реализуются путем осуществления оперативно-розыскной деятельности (ОРД), субъектом которой являются подразделения по противодействию коррупции таможенных органов России.
Результаты проведенных исследований показывают, что только подразделения по противодействию коррупции таможенных органов России, являющиеся структурной частью данных органов и субъектом ОРД, знакомые с их спецификой, способны достаточно эффективно бороться с коррупцией в таможенных органах России, в связи с чем занимают ключевое место в общегосударственной правоохранительной системе по противодействию коррупции в таможенной сфере [4; 6].
По нашему мнению, одним из путей повышения эффективности противодействия коррупции является совершенствование оперативно-розыскного законодательства, в том числе нормативного закрепления возможности осуществления ОРД (использование ее результатов) при антикоррупционной экспертизе.
Результаты проведенного в ходе исследования опроса 373 оперативных сотрудников подразделений по противодействию коррупции таможенных органов Российской Федерации показали, что только 30,3 % считают, что действующее законодательство (антикоррупционное, оперативно-розыскное, уголовное, уголовно-процессуальное, таможенное) России отвечает масштабу коррупционных проявлений в таможенных органах.
В таможенных органах России ОРД по противодействию коррупции регулируется федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и закрытыми ведомственными нормативными актами. Одной из задач ОРД является добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической, информационной или экологической безопасности Российской Федерации.
С целью реализации федерального закона «О противодействии коррупции» в федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» были внесены изменения12, позволяющие при наличии запроса, направленного
11 Об утверждении Положения об Управлении по противодействию коррупции ФТС России [Электронный ресурс]: приказ ФТС России от 22.08.2011 № 1708. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
12 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции [Электронный ресурс]: федер. закон от 21.11.2011 № 329-Ф3. Режим доступа: СПС КонсультантПлюс. Версия Проф., 2015.
в соответствии нормативными правовыми актами РФ в области противодействия коррупции, в результате проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) выявлять не только коррупционные преступления, но и коррупционные административные правонарушения, дисциплинарные проступки и некоторые гражданско-правовые деликты [3].
На данный момент нормативно-правовая база ОРД по противодействию коррупции позволяет использовать результаты ОРД при проведении антикоррупционной экспертизы, но прямые нормы отсутствуют [10].
Ранее в ФТС России было предусмотрено обязательное согласование проектов решений таможенных органов по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля с подразделениями собственной безопасности, что являлось одним из элементов антикоррупционной экспертизы13. При этом надо учитывать, что такие вопросы в таможенной сфере являются наиболее коррупциогенными. Этот механизм позволял использовать информацию, полученную гласно и негласно, для корректировки проектов документов, а за счет обязательного порядка согласования всех проектов решений исключалась вероятность расшифровки источника информации о рисках при принятии данных актов, одновременно эффективно использовался анализ фактических материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовных дел.
В настоящее время порядок проведения антикоррупционной экспертизы в ФТС России не предусматривает использования возможностей, связанных с получением информации негласными методами. Однако, по мнению 72,7 % оперативных сотрудников подразделений по противодействию коррупции таможенных органов Российской Федерации, было бы целесообразно использовать результаты ОРД при осуществлении антикоррупционной экспертизы.
Усиление антикоррупционной деятельности в таможенных органах России может быть достигнуто в том числе и путем совершенствования ОРД подразделений по противодействию коррупции. В связи с этим ныне действующий федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» требует корректировки как в части задач, решаемых путем ОРД, так и оснований для проведения ОРМ.
С этой целью предлагается дополнить ст. 2 федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» следующей задачей - «добывание информации о нарушении нормативно-правовых актов Российской Федерации в области противодействия коррупции», определив ее частью пятой
13 Приказы ФТС России от 03.03.2005 № 168 «Об обязательном согласовании с подразделениями собственной безопасности таможенных органов нормативных и иных правовых актов ФТС России, а также проектов нормативно-правовых актов Минэкономразвития России, относящихся к таможенному оформлению и таможенному контролю» и от 01.04.2008 № 350 «Об обязательном согласовании проектов отдельных решений таможенных органов по вопросам таможенного оформления и таможенного контроля с подразделениями собственной безопасности». На данный момент они не действуют.
названной статьи. Принятие данной новеллы подчеркнет важность противодействия коррупции путем осуществления ОРД, позволит максимально расширить возможность использования в установленном порядке, исключающем расшифровку, информации, полученной негласным путем, при антикоррупционной экспертизе.
Кроме того, осуществляя совершенствование оперативно-розыскного законодательства, необходимо учитывать, что оперативные подразделения субъектов ОРД на законодательном уровне должны располагать возможностью осуществлять сбор необходимых данных в целях выявления признаков коррупционных проявлений вне зависимости от получения запроса, направленного в соответствии с федеральным законом от 25.12.2008 № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», другими нормативными правовыми актами РФ в области противодействия коррупции. В то же время необходимо сохранить в действующем законодательстве положение, в соответствии с которым получение названного запроса также является основанием для проведения ОРМ.
Данное предложение основано на личном опыте автора, имеющего практические навыки противодействия коррупции на должностях руководящего и оперативного состава в органах внутренних дел, пограничных и таможенных органах, и нашло поддержку у 84,2 % из числа опрошенных.
По нашему мнению, необходимо предусмотреть в Методике обязанность в государственных органах, оперативные подразделения которых являются субъектами ОРД, привлекать к антикоррупционной экспертизе данные подразделения. А в дальнейшем эту норму имплементировать в ведомственные нормативные акты, которые регулируют проведение антикоррупционной экспертизы и ОРД.
Предлагаемые изменения и дополнения в федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и ведомственные нормативные акты позволят более эффективно использовать оперативно-розыскные механизмы в целях противодействия коррупции и полноценно использовать возможности такого метода ОРД, как оперативный поиск значимой информации.
Список литературы
1. Баранник И. Н. Состояние и эффективность борьбы с коррупцией в таможенных органах // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2011. № 2. С. 64-70.
2. Капинус О. С. Современные проблемы противодействия коррупции // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 3 (47). С. 3-9.
3. Козлов Т. Л. Проблемы профилактики коррупционных правонарушений в государственных и муниципальных органах: монография. М.: Юрлитинформ, 2012. 192 с.
4. Козловский А. Ю. Организация оперативно-розыскной деятельности таможенных органов в целях противодействия коррупционным преступлениям // Сборник статей по проблемам правоохранительной деятельности: спец. вып. 13 (1) по материалам междунар. научно-практ. конф. «Проблемы противодействия коррупции и укрепления законности в таможенной сфере». М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2011. С. 111-117.
5. Номоконов В. А. Борьба с коррупцией в России: первые итоги // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 2014. № 2. С. 88-100.
6. Симонов Н. Е. Актуальные вопросы обеспечения собственной безопасности таможенных органов РФ: учеб. пособие. М.: РТА, 2011. 216 с.
7. Федоренко Д. Н. Противодействие коррупционным преступлениям в таможенных органах России: современное состояние и перспективы // Таможенное дело. 2014. № 2. С. 24-26.
8. Федоренко Д. Н. О противодействии коррупции в таможенных органах России в условиях вступления во Всемирную таможенную организацию и формирования Евразийского экономического пространства // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 12: в 2 т. Т. 2. М.: ООО «Издательство "Юрист"», 2012. С. 425-429.
9. Федоренко Д. Н. К вопросу о латентности коррупционных преступлений, совершаемых должностными лицами таможенных органов России // Проблемы латентности преступлений экономической направленности: материалы межведомственного круглого стола (Москва, 25.10.2013 г.) / под ред. д-ра юрид. наук, доцента Э. А. Васильева. М.: ФГКУ «ВНИИ МВД России», 2014. С. 205-206.
10. Федоренко Д. Н. Совершенствование оперативно-розыскного законодательства регулирующего противодействие коррупционным преступлениям // Вестник Российской таможенной академии. 2015. № 2. С. 69-74.
