CC BY
135
7. УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС, ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ, (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.09)
7.1. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ УЧАСТИЯ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ СОБСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИИ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
Симонов Н.Е, к.ю.н., профессор. Должность: профессор. Место работы: Институт правоохранительной деятельности Российской таможенной академии
Аннотация: Рассматриваются актуальные теоретические вопросы противодействия контрабанде и коррупции в таможенных органах России, анализируется практика оперативно-розыскной деятельности подразделений собственной безопасности.
Ключевые слова: правоохранительная дея-
тельность таможенных органов, противодействие коррупции, собственная безопасность, факторы оперативной обстановки, влияющие на борьбу с коррупцией.
ACTUAL QUESTIONS OF RUSSIAN CUSTOMS SERVICES SELF SECURITY DEPARTMENT PARTICIPATION IN CORRUPTION COUNTERACTION
Simonov N.E., PhD at law, professor. Position: professor. Place of employment: law enforcement institute of Russian customs academy.
Annotation: actual theoretic questions on counteraction to contraband and corruption in customs services of Russia are considered. Operatively-search activities practice of self security department is analyzed.
Keywords: law enforcement activities of customs services, self security, operative environment factors, involving corruption fight.
Первоочередные меры по борьбе с коррупцией сформулированные в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом Российской Федерации, были всесторонне обсуждены на Координационном совещании руководителей правоохранительных органов России в Генеральной прокуратуре России.1 На Совещании особо подчеркивалось, что «... несмотря на принимаемые меры, положение в рассматриваемой сфере остается неблагополучным.. На эффективность борьбы с коррупцией отрицательно влияет практически полная бездеятельность многих министерств и ведомств...».
Важную роль в реализации принятых на нем поистине исторических решений призваны сыграть, наряду с правоохранительными органами и спецслужбами России, также и таможенные органы Российской Федерации.
Как известно, коррупция — это сложное социальноюридическое понятие, охватывающее широкий спектр правоотношений в сфере политики, экономики, государственной службы, налоговой и таможенной систем. Она препятствует поступлению в Россию иностранных инвестиций, стимулирует отток национального капитала за рубеж, создает благоприятную среду для развития терроризма, контрабанды, наркобизнеса и в целом ор-
1 См.: письмо Генеральной прокуратуры РФ от 3.09.2008 г. №20-6-08
ганизованной преступности, что, в конечном итоге, несет прямую угрозу национальной безопасности государства.
Однако, несмотря на высокую общественную опасность данного феномена и несомненную актуальность темы, каких-либо системных изменений в государственной политике противодействия коррупции до 2008 года выработано не было. За два прошедших года, на наш взгляд, в сфере организационно-правового регулирования данных общественных отношений сделано больше, чем за предшествующие двадцать лет. В настоящее время созданы правовые и организационные основы противодействия коррупции на разных уровнях власти, придан новый импульс деятельности правоохранительных органов России, ориентирующий их на создание единого скоординированного механизма реализации национального плана противодействия коррупции.
Уважаемые коллеги! Современная роль таможенных органов в экономической и правовой системах Российской Федерации определяются следующими факторами.
С одной стороны, это фискальный и регулятивный орган, осуществляющий таможенную политику, тарифное и нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, в результате которой в доходную часть бюджета страны поступает около 50% платежей. С другой, - это правоохранительных орган, субъект оперативно-розыскной деятельности, осуществляющий административные расследования и дознание по т.н. «таможенным» составам правонарушений и преступлений. Таким образом, в одном федеральном органе исполнительной власти - ФТС России исторически оказались сосредоточенны сразу несколько важнейших государственных исполнительно-распорядительных функций. Таможенные органы России непосредственно участвуют в формировании и регулировании многомиллиардных финансовых потоков, в которые вовлечены миллионы российских и зарубежных физических и юридических лиц - участников ВЭД, имеющих в этой сфере свои жизненно-важные интересы и объективно носящих противоречивый, нередко конфликный характер.
Указанные факторы, влияющие на оперативную обстановку, объективно создают предпосылки для возникновения и развития коррупционных отношений между ними и должностными лицами таможенных органов. По оценкам российских и зарубежных экспертов, ежегодно контрабандно или с использованием противоправных методов недостоверного декларирования в нашу страну ввозятся товары на сумму около 60 млрд. долларов. Ориентировочная сумма взяток, даваемых должностным лицам органов исполнительной власти, в том числе таможенных органов, оценивается ими в 16 млрд. долларов.
Как показывает правоприменительная практика подразделений СБ ТО России, существование института коррупции в таможенных органах обусловлено следующими двумя основными факторами:
Первый - связан с образованием в стране значительной криминальной социальной группы т.н. «недобросовестных участников ВЭД». Достаточно проиллюстрировать его данными таможенной статистики: так, в 2009 году только таможенными органами возбуждены около 5000 уголовных и 80 тыс. административных дел. С учетом высокой латентности таможенной и коррупцион-
ной преступности в реальной жизни эти цифры могут возрасти в разы. Возникновение подобной криминальной армии во многом обусловлено нерешенностью ряда значимых социально-экономических проблем населения России (например, занятости, уровня жизни, зарплаты и т.д.), приведшая к массовому занятию населением ВЭД, сопряженной с многочисленными нарушениями таможенного законодательства.
Второй фактор обусловлен сформированной в годы кризисного развития России прослойки коррумпированных чиновников на всех уровнях власти, в том числе в таможенных органах. Совершенно очевидно, что именно данная социальная группа и в настоящее время поддерживает и культивирует жизнеспособность криминального таможенного сообщества, создающая участникам ВЭД за незаконное вознаграждение необходимые условия для уклонения от уплаты таможенных платежей и совершения контрабанды.
Этому во многом способствует сложившаяся в России система таможенного администрирования, предоставляющая должностным лицам таможенных органов потенциальную или реальную возможности лично участвовать в принятии управленческих решений, затрагивающих коренные финансовые и имущественные интересы участников ВЭД, в отношении выпуска в свободное обращение товаров и транспортных средств стоимостью в десятки и более миллионов долларов. Подобная сложившаяся ситуация обусловлена нерешенностью многих актуальных правовых, экономических и социальных проблем в сфере ВЭД. Среди них несовершенство таможенно-тарифного регулирования, в том числе вопросов таможенного оформления и таможенного контроля, валютного регулирования; финансового, материально-технического обеспечения таможенных органов.
Создание эффективного механизма государственного противодействия коррупции в таможенных органах также наталкивается на отсутствие развитой системы административных мер общего и специального порядка, направленных на совершенствование структуры таможенных органов, оптимизации их полномочий, порядка прохождения службы должностными лицами и стимулирование добросовестного исполнения ими обязанностей сотрудника государственной службы на высоком профессиональном уровне.
В настоящее время таможенные органы России - динамично развивающаяся структура, которая активно внедряет в практику передовой зарубежный опыт таможенного менеджмента, в том числе в вопросах борьбы с коррупцией. Являясь членом ВТО, таможенные органы в условиях процессов глобализации, ускоренной интеграции России в мировое экономическое пространство проводят политику, ориентированную на цивилизованные и закрепленные в международных конвенциях принципы и нормы таможенного администрирования. Приоритетными направлениями совершенствования правоохранительной деятельности таможенных органов, нормативно закрепленными в Стратегии развития таможенных органов до 2020 года, решениях Коллегий ФТС России, предупреждающими возникновение причин и условий коррупционных проявлений, являются:
- внедрение в практику таможенных органов общемировых принципов «содействия торговле», «гармонизации» таможенных процедур, «транспарентности» таможенного администрирования, рамочных стандартов безопасности, системы управления рисками, широкое применение форм электронного декларирования и предварительного уведомления;
- завершения процесса перехода к таможенному оформлению в режиме «одного окна», сокращения сроков фактического оформления товаров и транспортных средств, активного использования современных инспекционно-досмотровых комплексов (ИДК).
Таким образом, практическая реализация в деятельности таможенных органов комплекса мер противодействия коррупции позволит решить основную задачу модернизации таможенной системы: в максимально возможной степени оградить должностных лиц таможни при принятии ими управленческих решений от коррупционного влияния со стороны клиентов-участников ВЭД.
Ведущая роль в реализации системы мер специального характера в борьбе с коррупцией в таможенных органах принадлежит подразделениям собственной безопасности, созданным 1 апреля 1994 года. Образование подразделений СБ явилось логическим завершением построения в ГТК РФ подсистемы, способной в новых условиях самостоятельно функционировать и выполнять возложенные на нее задачи по борьбе с контрабандой и должностными преступлениями, обеспечения собственной безопасности.
Следует подчеркнуть, что в т.н. классических правоохранительных органах ФСБ-МВД России функция ОСБ существовала с момента их зарождения и реализовывалась специальными силами и средствами. Таможенные органы стали правоохранительными в 1993 году, а субъектами ОРД и органами дознания в 1995 г. В этой связи они создавались по принципу «табула раса», т.е. с чистого листа. В них не было каких-либо условий для успешного функционирования: нормативной правовой базы, системы структурных подразделений, оперативных сил и средств, в том числе профессионально подготовленных кадров для нового вида правоохранительной деятельности.
За короткий период истории ПСБ сформировались в систему специальных подразделений ТО, решающих задачи по обеспечению собственной безопасности должностных лиц ТО, безопасности таможенного дела и объектов таможенной инфраструктуры, информационных ресурсов, проведению профилактики должностных правонарушений. В настоящее время в систему подразделений входят: УСБ ФТС России, службы СБ РТУ, отделы СБ таможен, в которых проходят службу более 900 сотрудников, из которых 560 непосредственно занимаются ОРД.
Уважаемые коллеги! Одной из главных задач подразделений СБ является борьба с коррупционными проявлениями в таможенной сфере, а также попытками подкупа должностных лиц ТО со стороны участников ВЭД. В указанный период в условиях сложной оперативной обстановки сотрудниками подразделений СБ были проведены многие получившие широкий резонанс в обществе специальные операции и ОРМ по выявлению и пресечению фактов коррупционной деятельности должностных лиц ТО как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими правоохранительными органами России.
Об эффективности работы ПСБ говорит тот факт, что доля возбужденных уголовных дел по оперативным материалам ПСБ в отношении сотрудников ТО составляет около 90% и только 10% уголовных дел приходится на все остальные правоохранительные органы страны. Примечательно, что на протяжении последних пяти лет этот показатель не опускался ниже 80%, что говорит о высоком потенциале и стабильности работы этих подразделений.
Ежегодно возрастает количество возбужденных уголовных дел с окраской «должностные преступления». За 2007-2010 гг. в среднем до 500 уголовных дел. Наиболее распространенными видами преступлений коррупционной направленности в таможенных органах, выявленных ПСБ, за последние три года были: превышение должностных полномочий - 20%, получение (дача) взятки 17%, халатность - 16%, злоупотребление должностными полномочиями - 16%, другие коррупционные преступления 21%.
Вместе с тем эффективность деятельности УСБ ФТС России, на наш взгляд, могла быть значительно выше, если бы взаимодействующие с таможенными органами подразделения правоохранительных органов (МВД, Прокуратура ПРФ, Следственный комитет РФ) более оперативно рассматривали направленные им по подследственности материалы с признаками преступлений на предмет возбуждения или отказа в возбуждении уголовных дел коррупционной направленности. Так, в 2007-2009 гг. ФТС России в их адрес в порядке ст.ст. 144-145 УПК РФ было направленно более 300 материалов, по которым до настоящего времени по разным причинам не приняты процессуальные решения.
В последние годы возросла эффективность оперативно-розыскных мероприятий, проводимых УСБ ФТС России не только в отношении рядовых инспекторов таможен, но и такой категории, как руководители таможенных органов и их подразделений. Так, только в 20072008 гг., по материалам подразделений СБ в отношении 124 руководителей было возбуждено 220 уголовных дел, а в 2009 - уже 87 дел в отношении 44 должностных лиц (причем среди привлеченных к уголовной ответственности по ст.285 УК РФ бывшие начальники РТУ и таможен сибирского и московского регионов, в том числе авиационных, Домодедовской и Внуковской.
Своего рода «рекорд мздоимства» в таможенных органах был поставлен заместителем начальника РТУ -начальником тыловой службы В., который организовал хищение денежных средств на крупную сумму (более 150 тыс. рублей). В общей сложности по многочисленным эпизодам инкриминируемых ему преступных деяний в отношении его возбуждено 4 уголовных дела.
Анализ возбужденных ПСБ уголовных дел показывает тенденцию увеличения совершения групповых коррупционных преступлений, их организованный характер с участием, наряду с должностными лицами таможенных органов, также представителей иных федеральных и местных органов исполнительной власти, включая правоохранительные. Например, признаки указанных преступлений были отражены в уголовных делах, возбужденных в отношении должностных лиц администрации ряда районов Московской области, должностных лиц Федеральной службы судебных приставов и некоторых других.
Приводя в качестве отрицательного примера факты коррумпированности ряда таможенников, нельзя не сказать о десятках тысяч честных профессионалов, ежедневно доказывающих свое призвание добросовестной государевой службой. Ежегодно ПСБ осуществляются меры госзащиты в отношении нескольких десятков должностных лиц ТО, которых не удалось подкупить криминалитету. В отношении таможенников совершаются убийства, вооруженные нападения, угрозы, захват заложников, уничтожения и хищения их имущества и другие противоправные действия, связанные с их служебной деятельностью. Только за 2007-2009 гг. подобные противоправные действия были совершены в отношении 104 сотрудников таможенных органов.
Уважаемые коллеги! Новым направлением предупредительно-профилактической деятельности подразделений СБ таможенных органов стала работа по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов ФТС России на предмет наличия в них коррупционных факторов. В УСБ было образовано специальное подразделение, задачей которого является осуществление анализа проектов ведомственных нормативных правовых актов. В 2010 г. подразделениями СБ таможенных органов рассмотрено более 30 тыс. проектов нормативных правовых документов, из которых отклонено 350.
В 2008 г. в соответствии с решением коллегии ФТС России утверждена Аналитическая программа «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах», а также перспективный план работы ФТС России по совершенствованию предупредительной и воспитательно-профилактической деятельности в борьбе с коррупционными проявлениями в таможенных органах, созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих Российской Федерации и урегулированию конфликтов интересов.
С учетом транснационального характера коррупции и необходимости взаимодействия в борьбе с коррупционными правонарушениями, подписан Протокол о сотрудничестве в области обеспечения собственной безопасности таможенных служб государств - участников СНГ. В соответствии с этим документом стороны осуществляют регулярный обмен оперативной информацией, принимают участие в совместных оперативнослужебных мероприятиях. Как нам представляется, проблемы противодействия коррупции носят системный характер и должны решаться комплексно во взаимодействии всех правоохранительных органов Российской Федерации. Одним из путей решения этой проблемы может стать обсуждение, совместная разработка и принятие государственной системы общих и специальных антикоррупционных мер.
В этих целях считаем целесообразным в разрабатываемой в настоящее время государственной системе правовых мер по противодействию коррупции предусмотреть следующие мероприятия:
- ускорить процедуры согласования и принятия Федеральным собранием РФ проектов Федеральных законов РФ «О правоохранительной службе в Российской Федерации» и «О деятельности правоохранительных органов Российской Федерации по профилактике правонарушений и преступлений», «О таможенных органах Российской Федерации».
- внести изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие административную ответственность за коррупционные правонарушения небольшой тяжести, а также ответственность юридических лиц;
- разработать и внести предложения в Совет безопасности РФ о создании централизованного банка данных правоохранительных органов РФ о должностным лицах федеральных и местных органов исполнительной власти, привлекавшихся к уголовной (административной) ответственности за совершение преступлений коррупционной направленности.
Список литературы:
1. Симонов Н.Е. Актуальные вопросы обеспечения собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации: учебное пособие/ Н.Е.Симонов. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2011
2. Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 3.09.2008 г. № 20-6-08
3. Симонов Н.Е. Пробельность закона и сложность практики осуществления некоторых оперативно-розыскных мероприятий подразделениями собственной безопасности таможенных органов России:// пробелы в Российском законодательстве.2009.№3.С.129-132
4. Шумилов А.Ю. Комментарий к Федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности».7-е изд., доп и перераб. М.: ИД Шумиловой И.И.,2007
Literature list:
1. Simonov N.E. Actual questions on Russian customs service self security: students' book. / N.E.Simonov. M.: Publisher's of Russian customs academy, 2011.
2. Letter of General prosecutors' of Russian Federation. 03/09/2008 No 20-6-08
3. Simonov N.E. Gapness of law and difficulty of practice in several operatively-search activities held by self security departments of Russian custom services. // Gaps in Russian legislation. 2009. No 3, pp 129-132
4. Shumilov A.Yu. Comments to Federal law “On operatively-search activities”. Ed. 7th, added and revised. M.: Shumilova I.I. Publishing house, 2007.
