CC BY
15
Нормативное определение компетенции многофункционального центра по осуществлению внесудебного банкротства граждан
Дементьев Данил Ильич,
аспирант кафедры гражданского процесса, Уральский государственный юридический университет имени В.Ф. Яковлева E-mail: danil.dementiev@mail.ru
В статье рассматривается вопрос о компетенции и подведомственности многофункционального центра в связи с появлением института внесудебного банкротстве граждан. По результатам анализа законодательства делаются выводы о появлении у многофункционального центра особых полномочий по правоприменению в сфере разрешению юридических дел по проведению процедуры внесудебного банкротства. Делаются выводы о наличии в законодательстве противоречий, в том числе, в сфере разграничения компетенции и подведомственности между многофункциональными центрами и арбитражными судами.
Целью настоящей статьи является исследование правового статуса многофункционального центра (далее - МФЦ) при осуществлении полномочий по ведению внесудебного банкротства гражданин, места МФЦ среди органов власти при осуществлении мероприятий внесудебного банкротства, а также о применимости к МФЦ таких понятий, как компетенция и подведомственность.
Ключевые слова: внесудебное банкротство; несостоятельность; физическое лицо; гражданин; должник; МФЦ; многофункциональный центр; подведомственность; компетенция.
S2
со см о см
СП
01.09.2020 вступили в силу изменения в федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26.10.2002 № 127-ФЗ (далее - Закон о банкротстве), в связи с которыми в Российской Федерации появился институт внесудебного банкротства граждан (параграф 5 Закона о банкротстве).
Правовое регулирование внесудебного банкротства по итогам первого опыта апробации нового института спустя три года корректируется законодателем. Так, 03.11.2023 вступают в силу изменения на основании федерального закона от 04.08.2023 № 474-ФЗ, расширяющие возможность обращения граждан за внесудебным банкротством: нижний предел задолженности понижен с 50 тысяч рублей до 25 тысяч рублей, высший предел повышен с 500 тысяч рублей до 1 миллиона рублей. Указанное позволяет сделать вывод, что законодатель заинтересован в расширении доступности внесудебного банкротства. В связи с этим актуальными являются вопросы, связанные как с отдельными особенностями правового регулирования внесудебного банкротства, так и статусом МФЦ как основного уполномоченного органа, обеспечивающего реализацию положений законодательства в сфере внесудебного банкротства, и о применимости к нему таких категорий, как компетенция и подведомственность.
Начать анализ вопроса необходимо с установления правового статуса многофункционального центра и его места в системе органов публичной власти и управления.
Пункт 5 статьи 2 федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 04.11.2022) (далее - Закон о госуслугах) закрепляет следующее определение: многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - организация, созданная в организационно-правовой форме государственного или муниципального учреждения (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным настоящим Федеральным законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу «одного окна».
Из данного определения следует выделить два признака: 1) МФЦ является юридическим лицом и функционирует как учреждение; 2) МФЦ предоставляет государственные и муниципальные услуги. Напомним, что в силу пункта 1 статьи 123.21 Гражданского кодекса РФ учреждением признает-
ся унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Отметим, что само по себе наличие у МФЦ статуса юридического лица не означает, что оно не может иметь какие-либо властные полномочия. Так, например, даже в статье 50 федерального конституционного закона от 28.04.1995 № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» закреплено, что арбитражный суд является юридическим лицом.
Исходя из определений, приведенных в пунктах 1 и 2 статьи 2 Закона о госуслугах, предоставляемые государственные и муниципальные услуги неразрывно связаны с реализацией функций органов власти. В связи с этим в литературе делается вывод, что подобные публичные услуги следует рассматривать как выполнение публичной функции [2, с. 11], а само МФЦ рассматривается с точки зрения публично-правового статуса, в том числе, в качестве субъекта административного права [8].
В литературе неоднократно делались попытки провести разграничение между смежными понятиями: публичные услуги, государственные и муниципальные услуги, социальные услуги, административные услуги и т.д. [3; 5, с. 10; 9; 11]. В большинстве случаев ученые приходят к выводу о том, что государственные и муниципальные услуги являются особой разновидностью услуг публичного характера, как связанных с контрольно-надзорной функцией государства, так и не связанных с такой функцией (см. упомянутые выше исследования).
Из анализа перечня государственных и муниципальных услуг, приведенного в Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2018 № 43-р следует, что, действительно, деятельность МФЦ напрямую связана с органами власти. Многофункциональный центр по своему назначению является элементом реформы по предоставлению услуг по принципу «Одного окна», который предполагает сближение населения и государства, главным образом, посредством упорядочивания системы предоставления государственных и муниципальных услуг. МФЦ в данной системе отведена роль посредника (см. например, пункт 2 и пункт 3 части 1 статьи 16 и иные положения Закона о госуслугах) [12], что исключает наличие непосредственно у МФЦ полномочий по осуществлению предоставления услуг самостоятельно, а следовательно, и выполнять государственные функции. Таким образом, МФЦ уполномоченным органом власти по предоставлению конкретной услуги не является. Так, к примеру, подавая заявление о постановке недвижимого имущества на кадастровый и государственный учет, гражданин обращается не к МФЦ, а к Росреестру; при необходимости замены паспорта гражданина Российской Федерации физическое лицо через МФЦ обращается к органам МВД и т.д. В конечном итоге, результат оказания услуги связан с решениями компетентного властного органа, а не МФЦ.
В то же время в данном контексте необходимо обратить внимание на положения части 1.3
статьи 16 Закона о госуслугах, согласно которым в силу нормативных правовых актов на МФЦ может быть возложена функция по предоставлению услуг в полном объеме, включая принятие решения о предоставлении государственной или муниципальной услуги или об отказе в ее предоставлении, составление и подписание соответствующих документов по результатам предоставления такой услуги либо совершение надписей или иных юридически значимых действий, являющихся результатом предоставления государственной или муниципальной услуги.
Таким образом, действующее законодательство допускает, что деятельность МФЦ может иметь не только посреднический характер, но и предполагает осуществление публично-властных функций в определенных ситуациях. Так, МФЦ не редко предоставляются полномочия по регистрации юридического факта смерти, заключения брака и т.п. Между тем подобные полномочия по смыслу части 1.3 статьи 16 Закона о госуслугах предполагают делегирование полномочий, т.е. МФЦ лишь заменяет какой-либо компетентный публичный орган, который в обычной ситуации осуществлял бы переданные в адрес МФЦ полномочия. В приведенных выше примерах регистрацию фактов смерти или заключения брака по общему правилу осуществляют органы ЗАГС (статьи 26, 66 ФЗ «Об актах гражданского состояния» в редакции от 24.07.2023). Подобное толкование Закона о госуслугах подтверждает и пункт 2.2 статьи 4 ФЗ «Об актах гражданского состояния», в соответствии с которыми полномочия органов ЗАГС на государственную регистрацию рождения и смерти на основании закона могут быть возложены на МФЦ.
Продемонстрированные подходы к статусу МФЦ не применимы к характеристике новых полномочий МФЦ в сфере внесудебного банкротства по следующим причинам.
Во-первых, никакой иной орган власти не осуществляет функций в сфере внесудебного банкротства, т.е. такие полномочия не делегируются, а принадлежат МФЦ изначально в силу закона. Так, в силу пункта 2 статьи 223.2 Закона о банкротстве заявление о признании гражданина банкротом во внесудебном порядке подается именно в МФЦ, никакой иной орган власти компетенцией в данной сфере не обладает.
Во-вторых, внесудебное банкротство ни Законом о госуслугах, ни иными правовыми актами не отнесено к перечню государственных и муниципальных услуг. Таким образом, МФЦ наделено собственной уникальной компетенцией в сфере выполнения государственных функций, прямо не отнесенных (и фактически не являющихся) государ- р ственными услугами. Д
Чтобы удостовериться в том, что МФЦ действи- Е тельно уполномочено на осуществление публично- К властных функций в сфере внесудебного банкрот- ё ства, проанализируем его деятельность с точки у зрения правоприменения. А
В соответствии с одним из определений под правоприменением понимается реализация норм права в предусмотренных правом случаях и в предписанной им форме правореализующих действий государственного органа (или должностного лица), осуществляемая в пределах его компетенции по разрешению конкретных правовых дел и принятию соответствующих правовых актов [6, с. 487]. При этом правоприменение состоит из следующих стадий: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) юридическая квалификация этих фактических обстоятельств; 3) принятие решения по делу [6, с. 489-492]. Полагаем, что для целей настоящей статьи не имеет принципиального значения, какая именно концепция правоприменения будет использована, поскольку результат так или иначе в данном случае будет идентичным.
В контексте полномочий МФЦ на ведение внесудебного банкротства все три стадии правоприменения следуют из текста Закона о банкротстве. Так, при получении заявления гражданина о внесудебном банкротстве МФЦ устанавливает наличие факта наличия возвращения исполнительного документа взыскателю по основаниям пункта 4 части 1 статьи 46 ФЗ от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», а также факт отсутствия иных возбужденных исполнительных производств (абзац 1 пункта 5 статьи 223.2 Закона о банкротстве). При этом МФЦ осуществляет юридическую квалификацию установленных фактов, в частности, устанавливает, на каком основании возвращен исполнительный документ в ходе исполнительного производства, соответствует ли данное основание норме права, указанной в пункте 5 статьи 223.2 Закона о банкротстве. Результатом установления фактических обстоятельств и их юридической квалификации становится принятие обоснованного решения о возбуждении процедуры внесудебного банкротства, что выражается в опубликовании в Едином федеральный реестр сведений о банкротстве соответствующего сообщения (абзац 2 пункта 5 статьи 223.2) или же возвращение заявления гражданину в случае его несоответствия требованиям закона (абзац 3 пункта 5 статьи 223.2).
При этом решение о возбуждении процедуры внесудебного банкротства обладает признаками правоприменительного акта и влечет определенные правовые последствия как для гражданина, подавшего заявление, так и иных лиц. Например, такие последствия наступают в виде моратория на удовлетворение требований кредиторов по денежным обязательствам (пункт 1 статьи 223.4 Закона о банкротстве), особого порядка прекращения процедуры внесудебного банкротства гражданина (статья 223.5) и иных последствий правового характера, существенно изменяющих правоотно-— шения должника и его кредиторов. 2 В итоге при благоприятном исходе процедуры Я внесудебного банкротства гражданин решением ° МФЦ освобождается от дальнейшего исполнения 1 требований кредиторов (пункт 1 статьи 223.6 За-
кона о банкротстве), что полностью аналогично последствиям вынесения определения арбитражного суда о завершении реализации имущества гражданина с применением правил об освобождении от дальнейшего исполнения требований кредиторов (пункт 3 статьи 213.28 Закона о банкротстве).
В этом контексте представляется ошибочным скорректированное законодателем определение несостоятельности (банкротства), указанное в статье 1 Закона о банкротстве: несостоятельность (банкротство) - это признанная арбитражным судом или наступившая в результате завершения процедуры внесудебного банкротства гражданина неспособность должника в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам, о выплате выходных пособий и (или) об оплате труда лиц, работающих или работавших по трудовому договору, и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей.
Вероятно, законодатель, не разрешив для себя вопрос о статусе МФЦ, не стал отождествлять судебный акт арбитражного суда и решение МФЦ. Однако подобная формулировка вступает в противоречие с самим содержанием внесудебного банкротства граждан. Во-первых, в силу абзаца 3 пункта 1 статьи 223.2 Закона о банкротстве МФЦ устанавливает наличие условий для возбуждения процедуры внесудебного банкротства. Принципиального различия между терминами «условие» и «признак» банкротства в настоящий момент в законодательстве не обнаруживается. Следовательно, МФЦ в действительности устанавливает наличие признаков банкротства и «фактически принимает решение о признании/непризнании должника банкротом» [1, с. 33; 10]. Во-вторых, неспособность должника удовлетворить требования кредиторов возникает не в связи с завершением процедуры внесудебного банкротства, а в силу самого факта невозможности удовлетворения таких требований из-за финансово-правового состояния гражданина. В связи с этим определение, содержащееся в Законе о банкротстве, в целом не логично. В-третьих, какой-либо принципиальной разницы с точки зрения самого значения процедуры банкротства для гражданина, будь то судебное или внесудебное банкротство, не существует, поскольку обе формы банкротства в конечном итоге направлены на освобождение добросовестного должника от дальнейшего исполнения обязательств. Иными словами, законодатель равным образом мог бы указать, что неспособность гражданина удовлетворить требования по денежным обязательствам наступает в результате принятия решения о признания гражданина банкротом (статья 213.24) или завершения процедуры реализации имущества, что не соотносится с доктринальным пониманием несостоятельности (банкротства) [о доктриналь-ном понимании см. подробнее: 7, с. 52-60].
В завершение попробуем определить, какого характера правоприменение осуществляет МФЦ: относится ли оно к административно-правовой сфере или является скорее судебным.
Среди основных различий судебного и несудебного правоприменения необходимо выделить такой признак, как характер разрешаемого юридического дела. Так, административное правоприменение, как правило, не имеет полномочий по разрешению правовых споров, в то время как судебные органы, как правило, занимаются разрешением именно споров. Оговоримся, что такое разделение хоть и является общим правилом, но в действующем законодательстве имеет множество исключений. Так, например, административные органы осуществляют полномочия по привлечению виновных лиц к административной ответственности в соответствии с положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях, а суды обладают полномочиями в рамках приказного производства, которое характеризуются бесспорностью требований.
Внесудебное банкротство в данный момент обладает признаками бесспорной процедуры, что, в частности, подтверждается основаниями для прекращения внесудебного банкротства (статья 223.5 Закона о банкротстве). Кроме того, МФЦ не является судебным органом, что прямо подтверждается отсутствием его упоминания в статьях 1 и 4 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».
Таким образом, существующее в настоящий момент правовое регулирование не дает возможности считать деятельность МФЦ судебной, а принимаемые МФЦ решения - элементом правосудия, хотя последствия внесудебного и судебного банкротства фактически идентичны: «В итоге мы видим придание процедуре того смысла, что образует лишь отправление правосудия как функция судебной власти, приравнивание процедуры (по сути и формально-юридически) к явлению иного порядка - юрисдикционной деятельности органа правосудия по делу о банкротстве посредством вынесения судебного решения и последующих соответствующих судебных актов» [4].
В то же время необходимо обратить внимание на некоторую законодательную неопределенность, существующую в вопросе подведомственности дел о внесудебном банкротстве. Так, «подведомственность является устоявшимся правовым понятием, которое характеризует разграничение предметов ведения между различными юрисдикционными органами, наделенными правом разрешения юридических дел» [13]. Поскольку ранее уже был сделан вывод о том, что МФЦ занимается правоприменительной деятельностью, то само отсутствие в тексте Закона о банкротстве (как, впрочем, и в иных правовых актах) такой фразы, как «дело о внесудебном банкротстве» не свидетельствует о том, что такое дело в действительности не существует.
В связи с этим необходимо отметить наличие на сегодняшний день правовой коллизии в сфере подведомственности дел о банкротстве, о чем уже указывалось в литературе: «В данном случае такая новизна усматривается в диффузии органов, уполномоченных на рассмотрение вопросов бан-
кротства граждан (как тут не вспомнить десятилетиями обсуждаемые проблемы подведомственности): МФЦ и арбитражные суды» [4]. Так, пункт 1 части 6 статьи 27, статья 223 Арбитражного процессуального кодекса РФ, а также статьи 32, 33 Закона о банкротстве относят рассмотрение всех дел о банкротстве (несостоятельности) к компетенции (и подведомственности) арбитражных судов. Между тем дела о внесудебном банкротстве граждан разрешаются МФЦ, что должно быть прямо установлено в указанных положениях законодательства.
По итогам приведенного анализа можно сделать следующие выводы.
Во-первых, МФЦ получило самостоятельное полномочие на осуществление внесудебного банкротства, которое носит государственно-властный характер, что сближает МФЦ с органами власти.
Во-вторых, МФЦ осуществляет правоприменительную деятельность при внесудебном банкротстве, что проявляется в разрешении юридического дела по осуществлению внесудебного банкротства. По итогам разрешения дела МФЦ наделено полномочиями по принятию решения о признании гражданина банкротом, что имеет равную юридическую силу с судебным актом арбитражного суда при завершении процедуры реализации имущества в судебном банкротстве.
В-третьих, к МФЦ применимы категории компетенции и подведомственности в целях разграничения его полномочий с судебными органами (на данный момент - с арбитражными судами, осуществляющими разрешение дел в сфере судебного банкротства физических лиц). В связи с этим законодательство нуждается в корректировке положений в части отнесения разрешения дела о банкротстве к компетенции как арбитражных судов, так и МФЦ.
Литература
1. Адрова П.О. Сравнительный анализ судебного и внесудебного банкротства // Бизнес, менеджмент и право. 2022. № 1(53). С. 32-35.
2. Бондаренко С.А. Правовая природа договорных отношений с участием многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Алтайский вестник государственной и муниципальной службы. 2020. № 18. С. 11-13.
3. Гриценко Е. В., Бабелюк Е.Г. Правовой статус многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных усл-фуг в России и европейский опыт организации «службы единого окна» // Закон. 2012. № 6. С.159-171.
4. Зайцев О., Мифтахутдинов Р., Юхнин А., Карелина С., Сердитова Е., Пацация М., Уксусова Е., Ястржембский И., Архипов Д., Пермяков О., Константинов Д., Строев Н., Бабкин О. Внесудебное банкротство // Закон. 2020. № 9. С. 2138.
5 -о
сз ж
■с
5. Институт государственных и муниципальных услуг в современном праве Российской Федерации: монография / отв. ред. В.И. Фадеев. -Москва: Норма: ИНФРА-М, 2023. - 208 с. URL: https://znanium.com/catalog/product/2038317 (дата обращения: 04.09.2023).
6. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник для вузов / В.С. Нерсесянц. Москва: Норма: ИНФРА-М, 2023. 560 с. URL: https://znanium.com/catalog/product/1938086 (дата обращения: 07.09.2023).
7. Несостоятельность (банкротство). В 2 т. Т. 1: учебный курс / Е.Г. Афанасьева, А.В. Белиц-кая, А.З. Бобылева [и др.]; под ред.д.ю.н., проф. С.А. Карелиной. Москва: Статут, 2019. 925 с. URL: https://znanium.com/catalog/prod-uct/1053976 (дата обращения: 07.09.2023).
8. Рычкова И.Н. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг как субъект административного права // Аспирант. 2016. № 5(21). С. 47-50.
9. Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Фролов И.В. Внесудебное банкротство гражданина и его влияние на специфику и особенности возбуждения и рассмотрения дела о признании гражданина банкротом в судебном порядке // Вестник арбитражной практики. 2021. № 1. С. 3-9.
11. Харинов И.Н. Публичные услуги в России: проблемы идентификации и классификации // Российская юстиция. 2017. № 9. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
12. Юркова О. А. К вопросу о подсудности споров, в которых одной из сторон является многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг // NB: Административное право и практика админи-стрирования.2022.№ 4. С. 40-50.
13. Ярков В.В. Изменение правил разграничения предметов ведения между судами: новые слова и/или новые решения? // Закон. 2019. № 4. С. 92-103.
REGULATORY DEFINITION OF THE COMPETENCE
OF A MULTIFUNCTIONAL CENTER FOR THE
IMPLEMENTATION OF EXTRAJUDICIAL BANKRUPTCY
OF CITIZENS
Dementiev D.I.
Ural State Law University named after V.F. Yakovlev
The article deals with the issue of competence and jurisdiction of the
multifunctional center in connection with the emergence of the in-
stitution of out-of-court bankruptcy of citizens. Based on the results of the analysis of the legislation, conclusions are drawn about the emergence of the multifunctional center of special powers for law enforcement in the field of resolving legal cases for conducting out-of-court bankruptcy proceedings. Conclusions are drawn about the existence of contradictions in the legislation, including in the sphere of differentiation of competence and jurisdiction between multifunctional centers and arbitration courts.
The purpose of this article is to study the legal status of the multifunctional center (hereinafter referred to as the MFC) in the exercise of the powers to conduct out-of-court bankruptcy of a citizen, the place of the MFC among the authorities in the implementation of out-of-court bankruptcy measures, as well as the applicability of
Keywords: Out-of-court bankruptcy; insolvency; individual; citizen; debtor; MFC; multifunctional center; jurisdiction; competence.
References
1. Adrova P.O. Comparative analysis of judicial and extrajudicial bankruptcy // Business, management and law. 2022. No. 1(53). pp. 32-35.
2. Bondarenko S.A. Legal nature of contractual relations with the participation of a multifunctional center for the provision of state and municipal services // Altai Bulletin of State and Municipal Services. 2020. No. 18. pp. 11-13.
3. Gritsenko E. V., Babelyuk E.G. Legal status of a multifunctional center for the provision of state and municipal services in Russia and European experience in organizing a "single window service" // Law. 2012. No. 6. pp. 159-171.
4. Zaitsev O., Miftakhutdinov R., Yukhnin A., Karelina S., Serditova E., Patsatsiya M., Uksusova E., Yastrzhembsky I., Arkhipov D., Permyakov O., Konstantinov D., Stroev N., Babkin O. Extrajudicial bankruptcy // Law. 2020. No. 9. pp. 21-38.
5. Institute of state and municipal services in modern law of the Russian Federation: monograph / rep. ed. V.I. Fadeev. - Moscow: Norma: INFRA-M, 2023. - 208 p. URL: https://znanium. com/catalog/product/2038317 (access date: 09/04/2023).
6. Nersesyants V.S. General theory of law and state: a textbook for universities / V.S. Nersesyants. Moscow: Norma: IN-FRA-M, 2023. 560 p. URL: https://znanium.com/catalog/prod-uct/1938086 (access date: 09/07/2023).
7. Insolvency (bankruptcy). In 2 vols. T. 1: training course / E.G. Afanasyeva, A.V. Belitskaya, A.Z. Bobyleva [and others]; edited by Doctor of Law, Prof. S.A. Karelina. Moscow: Statute, 2019. 925 p. URL: https://znanium.com/catalog/prod-uct/1053976 (access date: 09/07/2023).
8. Rychkova I.N. Multifunctional center for the provision of state and municipal services as a subject of administrative law // Postgraduate student. 2016. No. 5(21). pp. 47-50.
9. Tereshchenko L.K. Services: state, public, social // Journal of Russian Law. 2004. No. 10. Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
10. Frolov I.V. Extrajudicial bankruptcy of a citizen and its influence on the specifics and features of the initiation and consideration of a case on declaring a citizen bankrupt in court // Bulletin of Arbitration Practice. 2021. No. 1. P. 3-9.
11. Kharinov I.N. Public services in Russia: problems of identification and classification // Russian justice. 2017. No. 9. Access from the legal reference system "ConsultantPlus".
12. Yurkova O.A. On the issue of jurisdiction of disputes in which one of the parties is a multifunctional center for the provision of state and municipal services // NB: Administrative law and administration practice. 2022. No. 4. pp. 40-50.
13. Yarkov V.V. Changing the rules for delimiting jurisdiction between courts: new words and/or new decisions? // Law. 2019. No. 4. pp. 92-103.
СЧ
cn
