CC BY
266
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала
Краснодарского университета МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Балдецкий Олег Анатольевич
старший преподаватель кафедры тактико-специальной и огневой подготовки Крымского филиала
Краснодарского университета МВД России (e-mail: olggba@mail.ru)
Нормативно-правовое обеспечение
управленческой деятельности
как общая функция социальных систем
В статье авторы рассматривают проблемы формирования правового обеспечения управленческой деятельности, связанные с необходимостью определения нормативно-правового обеспечения как общей функции (элемента) социальных систем и социального управления.
Ключевые слова: нормативно-правовое регулирование, управление, система, структура, функция социальных систем.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Professor of the Chair of Tactical and Special and Firearms Training of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com;
О.А. Baldetskiy, Senior Lecturer of the Chair of Tactical and Special and Firearms Training of the Crimea branch of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: olggba@mail.ru Normative-legal provision of management activity as general function of social systems In the article the authors highlight problems of formation of legal provision of management activity, connected with the necessity to define normative-legal provision as general function (element) of social systems and social management.
Key words: normative-legal regulation, management, system, structure, function of social systems.
Как известно, формирование и наличие нормативно-правового обеспечения процессов социального управления является непременным условием эффективного управления любыми социальными системами. Особое значение такое обеспечение приобретает в государственном управлении.
Основой формирования нормативно-правового обеспечения государственного управления является административное право, роль которого в этих процессах трудно переоценить. Значение административного права для создания правовых норм управления неоднократно отмечали Ю.Е. Аврутин, А.Б. Агапов,
A.И. Александров, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах,
B.В. Денисенко, А.П. Коренев, Б.В. Россинский, О.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, А.П. Шергин и многие другие ученые.
Например, Д.Н. Бахрах отмечал: «Административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих властных полномочий, в отношениях с представителями исполнительной власти, органов местного самоуправления, с администрацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру, полномочия, принципы, методы и формы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц» [1].
Ю.Н. Старилов, рассматривая задачи и предмет науки административного права, полагал: «Задачами административно-правовой науки является выявление проблем административного права, сложностей в применении
188
его норм, толкование административно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной управленческой деятельности. Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, действия «административно-правовых» законодательных актов, «правотворчество» самих органов государственного управления [2, с. 5].
Такое определение роли, места и значения административного права для нормативно-правового обеспечения управления государством, безусловно, справедливо.
Однако, анализируя практику правоприменения многочисленных административно-правовых актов, призванных обеспечить эффективное управление государственными органами и государством в целом, можно констатировать, что эффективность нормативно-правового обеспечения не в полной мере удовлетворяет потребности субъектов управления.
Существующие нормы не позволяют разрешить многочисленные проблемы практики управления. Прежде всего, это относится к нормам, регламентирующим оптимизацию функциональных структур, призванных устранять функциональное дублирование деятельности подразделений.
Существование проблем, связанных с формированием структур ОВД, неоднократно отмечалось научными исследованиями. Например, социологические исследования управленческой деятельности ОВД, проведенные Ф.В. Лидер, показали следующее:
70% респондентов отметили факты дублирования функций и полномочий;
42% - наличие неоправданной перестройки организационных структур;
47,6% - отсутствие четкого функционального разграничения;
57,7% - необходимость ревизии имеющихся функций [3, с. 16].
На существование указанных проблем в практике управления ОВД неоднократно обращал внимание и министр внутренних дел РФ генерал полиции РФ В.А. Колокольцев, который подчеркивал, что реформирование органов внутренних дел не завершено и будет продолжаться.
Отмеченная ситуация с проблемами правоприменения нормативно-правового обеспечения управленческой деятельности, которое не может обеспечить формирование оптимальных структур и исключить дублирование
функций, закономерна по своей сути. Она обусловлена существованием ряда объективных причин.
В первую очередь к их числу следует отнести отсутствие системного и комплексного подхода при формировании нормативно-правового обеспечения.
В настоящее время в теории административного права превалирует мнение о том, что «целостность системе органов внутренних дел придают нормативные правовые акты, которые и определяют смысл функционирования системы, формируют ее структуру, устанавливают в виде соответствующих нормативно-правовых предписаний цели и задачи для всей системы, регулируют деятельность ее индивидов. Иными словами, нормативные правовые акты формируют органы внутренних дел как систему и позволяют этой системе функционировать для выполнения задач, ради которых собственно она создана» [4, с. 180].
Как видно, приведенные тезисы утверждают, что цели, задачи и структуру системы ОВД формирует нормативно-правовое обеспечение. На первый взгляд, они имеют право на существование, поскольку управление сложной социальной системой, которой является и МВД России, невозможно без соответствующего нормативного обеспечения ее деятельности. Однако эти тезисы, к сожалению, опираются только на административное право и не учитывают положений теории систем и теории управления, что свидетельствует об одностороннем подходе к формированию нормативно-правового обеспечения управления социальной системой.
Обращаясь к теории управления, можно видеть, что она связана с теоретическими положениями многих наук - теории систем, философии, истории, социологии и, конечно, юридических наук. Данное обстоятельство предполагает комплексность рассмотрения проблем управления как с позиций административного права, так и с позиций теории управления и других упомянутых наук.
Основываясь на их теоретических положениях, используя комплексный и системный подход, можно прийти к выводу, что положения административного права относительно формирования структуры социальных систем, в том числе и ОВД, их целей и задач на основе разрабатываемых правовых актов не совсем верны.
Во-первых, в теории социальных систем и управления существует общепринятая детерминация элементов этих систем: «цель - задачи -функции - структура», которая определяет по-
189
рядок формирования структуры любой социальной системы.
Во-вторых, обращаясь к историческим аспектам эволюции социальных систем на примере формирования государств, можно видеть, что первичным действием в этих процессах была смена государственного строя и формирование новых общественных отношений. При этом формирование нормативной базы вновь создаваемых государственных систем было вторичным.
Другими словами, сначала формировалось государство, его структура и новые общественные отношения, а после завершения этих процессов происходило закрепление проведенных преобразований правовыми нормами.
В связи с отмеченным можно утверждать, что формированию нормативно-правового обеспечения для социальных систем управления должно предшествовать создание системы и структуры ОВД на основе теории систем и управления. Созданные (реформированные) социальная система и ее структура (элементы системы и их связи) будут служить основой для формирования правовых норм.
Таким образом, нормы административного права не «создают», а нормативно закрепляют сформированные (оптимизированные) структуры и порядок функционирования их элементов (управленческих связей и функций).
Именно нарушение этой последовательности формирования системы и нормативно-правового обеспечения обусловило проблемы правоприменения существующих правовых норм и привело к непрекращающимся процессам «перестройки» систем, не приносящих желаемых результатов.
Справедливость приведенных тезисов и выводов можно подтвердить, рассмотрев проблему формирования нормативно-правового обеспечения и с иной точки зрения.
Дублирование реализации функций и деятельности ОВД непосредственно связано со сферой общественных отношений, изучаемых административным правом.
Общепринятое мнение административистов относительно сфер применения административного права полагает: «Непосредственное административно-правовое воздействие распространяется на две большие сферы общественных отношений:
1) деятельность органов государственной власти и уполномоченных должностных лиц по реализации функций государственного управления и местного самоуправления;
2) обеспечение общественного порядка и безопасности, борьба с правонарушениями» [1].
Таким образом, нормы административного права предусматривают «воздействие» на уже сформировавшиеся отношения.
Например, обеспечивая общественный порядок, ОВД имеют дело со сложившимися отношениями в обществе и должны выявлять те из них, которые выходят за рамки, установленные законом. Любое «отклонение» рассматривается с точки зрения необходимости формирования изменений (дополнений) нормативно-правового обеспечения.
В случае формирования нормативно-правового обеспечения для систем управления мы имеем дело с несуществующими общественными отношениями. Если социальная система не создана, то не может быть и внутрисистемных отношений (управленческих связей). Нет сложившихся отношений - не может быть и норм, которые должны их закрепить, поскольку отсутствует «предмет» административного права - общественные отношения.
Такая ситуация справедлива для реформирования любых социальных систем, в том числе и системы ОВД. Реформирование предполагает изменение количественного или качественного содержания структуры системы, потребность которого возникает в процессе ее эволюции под воздействием внешних и внутренних факторов.
Поскольку материальная структура социальных систем является совокупностью структурных элементов (управлений, отделов, должностей) и связей между ними (управленческих связей), то «перестройка» структурных элементов приведет к изменению существующих и образованию новых связей. Вполне понятно, что реформируемые и новые связи могут быть закреплены правовыми нормами только после их обновления (создания), а процесс формирования нормативно-правового обеспечения может состояться только после завершения реформирования социальной системы в соответствии с законами теории управления.
К сожалению, порядок формирования структуры социальных систем и нормативно-правового обеспечения постоянно нарушается. Например, Н.И. Глазунова отмечала, что «цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа. Обусловленность структуры функциями (а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом "придумываем" виды занятий)» [5, с. 144].
В практической деятельности нарушение этих положений теории управления привело и
190
к проблемам формирования нормативно-правового обеспечения, поскольку законодательно сначала закрепляются структурные единицы (министерства, ведомства, должности) а потом определяются функции, которые они должны «выполнять».
Наглядной иллюстрацией изложенного может служить «особенная часть» большинства учебников административного права. Например, разделы особенной части включают: управление в сфере антимонопольной деятельности, управление промышленностью, управление транспортным комплексом и дорожным хозяйством, управление агропромышленным комплексом и т.д. Однако содержание этих разделов посвящено только рассмотрению соответствующих структур государственных органов и не связано с регламентацией процессов управления самим министерством или ведомством. Результат - перманентные процессы их реформирования, которые не приносят ожидаемых результатов.
Обобщая проблемы формирования нормативно-правового обеспечения государственного управления, можно говорить, что все они обусловлены нарушением детерминации элементов социальной системы, а также созданием правовых норм до момента формирования функций и структуры системы.
Рассматривая создание «нормативно-правового обеспечения», можно говорить, что мы имеем дело с действием, которое непосредственно связано с конкретной системой: «Непосредственное административно-правовое воздействие распространяется на две большие сферы общественных отношений» [1]. Другими словами, речь идет о двух обособленных видах управленческого воздействия.
В то же время любое обособленное управленческое «воздействие» в системе рассматривается теорией управления как функция системы.
В связи с этим возникает вопрос о наличии в социальной системе соответствующей функции - функции «нормативно-правового регулирования». Этот тезис находит свое подтверждение, если рассматривать «воздействие» с точки зрения теории систем и системы классификации функций социальных систем [6].
В этом случае можно говорить, что «административно-правовые «воздействия» являются результатом латентной [7, с. 135-139] (не осознанной субъектами управления) реализации функции системы.
О целесообразности введения понятия такой функции свидетельствуют и мнения ряда
ученых. Например, Г.Г. Забарный, Р.А. Калюжный, А.В. Терещук, В.К. Шкарупа в число функций государственного управления включали функцию «установления и эффективного проведения в жизнь правовых и организационных основ функционирования государства». Одновременно в число основных функций исполнительной власти они включали функцию «правового регулирования (установления правового режима какой-нибудь деятельности и функционирования соответствующих структур)» [8, с. 12-13].
Как видно, авторы предлагают два вида функций, что не совсем верно с точки зрения системы классификации функций, поскольку с учетом их содержания они являются результатом реализации одной функции.
В связи с этим целесообразно применить один термин «нормативно-правовое обеспечение», а также определить видовую принадлежность функции на основе системы классификации. Поскольку эта функция характерна для любого вида социальных систем, она должна быть отнесена к виду общих функций социальных систем и социального управления [6, с. 361].
Определение «нормативно-правового обеспечения» как функции (элемента) системы предполагает, что в соответствии с детерминацией элементов системы субъектом управления на основе функций системы должны формироваться структура и управленческие связи, которые должны быть закреплены правовыми нормами, создаваемыми при реализации функции «нормативно-правового обеспечения».
Подводя итог рассмотрению приведенного материала, можно сделать следующие выводы:
процессу формирования нормативно-правового обеспечения должно предшествовать формирование социальной системы и ее структуры с законами теории управления социальными системами;
нормативно-правовое обеспечение управления социальными системами необходимо рассматривать как общую функцию социальных систем и подсистем управления, в связи с чем целесообразно провести исследование ее содержания, места в функциональной системе и структуре систем управления и порядка ее реализации в процессах управления;
существующие проблемы административного права, связанные с его особенной частью, предполагают необходимость более детального их исследования и на этой основе коррекции ее содержательной части.
191
1. Бахрах Д.Н. Административное право. http://www.be5.biz/pravo/a002/16.htm
2. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: в 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002.
3. Лидер Ф.В. Особенности использования структурно-функционального подхода в управлении органами внутренних дел: социологический аспект: автореф. дис. ... канд. со-циол. наук. М., 2012.
4. Долгополов А.А. Теоретические основы режимного административно-правового регулирования деятельности органов внутренних дел. М., 2014.
5. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
6. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
7. Костюченко Н.И. Понятие свойства ла-тентности функций системы как инструмента их эффективной реализации // Вестн. Краснодар. ун-та МВД России. 2015. № 2(28). С. 135-139.
8. Административное право Украины: учеб. пособие / Г.Г. Забарный, Р.А. Калюжный, А. В. Терещук, В. К. Шкарупа. Киев, 2001.
1. Bakhrakh D.N. Administrative law. URL: http://www.be5.biz/pravo/a002/16.htm
2. Starilov Yu.N. Course of general administrative law: in 3 vol. Vol. I: History. Science. Subject. Norms. Subjects. Moscow, 2002.
3. Lider F. V. Peculiarities of structure-functional approach to management of organs of internal affairs: sociological aspect: auth. abstr. ... Master of Sociology. Moscow, 2012.
4. Dolgopolov А.А. Theoretical background of regime administrative-legal regulation of the Interior organs activity. Moscow, 2014.
5. Glazunova N.I. Public administration: textbook for high schools. Moscow, 2004.
6. Kostiuchenko N.I. Classification of social systems functions: theoretical and legal fundamentals. Krasnodar, 2016.
7. Kostiuchenko N.I. The concept of property latency of system functions as an instrument for its effective implementation // Bull. of Krasnodar university of Russian MIA. 2015. № 2(28). Р 135139.
8. Adminitrative law of Ukraine: study aid / G.G. Zabarny, R.А. Kaliuzhny, А.V. Тereschuk, V. ^ Shkapura. Kiev, 2001.
ИЗДАНИЯ КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ
1*Г Краснодарским университет МВД России
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
НАУКИ И ПРАКТИКИ
Материалы
IV Всероссийской научно-практической конференции
курсантов, слушателей и студентов
{14 апреля 1016 г.)
В трех тома»
Краснодар 2016
Актуальные вопросы науки и практики : материалы IV Всерос. науч.-практ. конф. курсантов, слушателей и студентов, 14 апр. 2016 г: в 3 т. - Краснодар : Краснодарский университет МВД России, 2016.
В сборнике опубликованы материалы IV Всероссийской научно-практической конференции курсантов, слушателей и студентов «Актуальные вопросы науки и практики», состоявшейся в Краснодарском университете МВД России 14 апреля 2016 г
Для профессорско-преподавательского состава, докторантов, адъюнктов, аспирантов, курсантов, слушателей и студентов образовательных организаций.
192
