CC BY
117
ПРАВО
НОРМАТИВНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН В СФЕРЕ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ: РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ
Касымова М.О.
В данной статье автор исследует нормативные правовые акты Республики Казахстан, регулирующие вопросы борьбы с коррупцией, роль и значение в этой борьбе актов Президента.
THE NORMATIVE LEGAL BASE OF THE REPUBLIC OF KAZAKHSTAN IN THE SPHERE OF FIGHTING CORRUPTION:
RETROSPECTIVE ANALYSIS
M.O. Kasymova
Normative acts the Republic of Kazakhstan are being researched by an author in this article, than regulates struggle against corruption, role and meaning in this struggle acts of President.
История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Своими корнями это негативное социальное явление уходит в глубокое прошлое. Об этом свидетельствуют библейские изречения о фактах, расценивающихся в настоящее время как проявления коррупции. Вот некоторые цитаты из этой книги: “Князья твои законопреступники и сообщники воров; все они любят подарки, и гоняются за мздою...”; “Горе тем; которые за подарки оправдывают виновного и правых лишают законного!” [1, а13].
Из истории Казахстана известно, что нормы обычного права, принятые в родовых общинах на территории Казахской степи, были во многом предопределены традициями законодательного характера, установленными принципами кочевой культуры.
По мнению Ж.А. Туякбая, первый этап становления основ правовой системы в Казахстане следует отнести к периоду среднего и позднего Средневековья и условно датировать XIV - первой половиной XIX вв. При этом основными чертами его явилось
сочетание правовых устоев традиционной мусульманской системы права и обычноправовых институтов монгольской кочевой цивилизации с определяющим влиянием последних.
С начала XVI века в Казахстане действовали законы хана Касыма, так называемая “Столбовая дорога Касыма”, в основу которых были заложены нормы обычного права (адата). Нормы обычного права казахов были окончательно кодифицированы и дополнены в конце XVI века при хане Тауке в виде единого свода под названием “Жет жары” (Семь установлений).
Положения фундаментального свода казахского права “Жет жары” довольно разнообразны. Они содержат нормы гражданского, административного и уголовного права, а также положения о религии, налогах и другое, охватывая, таким образом, все стороны казахского общества.
Децентрализация власти и отсутствие единого государственного чиновничьего аппарата, осуществление государственного управления органами феодальной родовой власти в совокупности исключало возмож-
ность хотя бы и формально зарождения в казахском праве норм, предусматривающих ответственность за взяточничество, злоупотребление положением и т.д., то есть за коррупцию.
Следующий этап формирования правовой системы в Казахстане, которая объективно повлияла на изменение социальноправовой сущности коррупции, начинает отсчет с периода утверждения российской колониальной политики и расширения границ империи. При этом судебное устройство Казахстана в период его присоединения к России представляло собой две параллельно действовавшие системы:
1) местные национальные суды - суды биев и суды казиев, разбиравшие относительно незначительные уголовные и гражданские дела между казахами, которые действовали на основе адата и шариата;
2) общеимперские судебные учреждения, разбиравшие особо важные уголовные дела казахов и все дела, возникавшие между представителями различных народностей.
Ужесточение и широкое применение карательных мер не привели к сокращению количества данного вида преступлений. Поэтому в царской России стали изыскивать новые подходы к борьбе с лихоимством, обеспечивающие выявление и устранение причин, способствующих распространенности этого явления. При правлении Николая II в 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исполнительных, которым было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество. Эта глава называлась “О мздоимстве и лихоимстве” и включала в себя тринадцать статей.
В 1903 г. было разработано “Уголовное уложение” России, куда автоматически были перенесены все нормы о должност-
ных преступлениях из предшествующего “Уложения о наказаниях уголовных и исправительных” 1885 г. Несмотря на то, что большая часть норм “Уголовного уложения” 1903 г. носила бланкетный характер, вызывая определенные трудности и неудобства при установлении нарушенных пунктов тех или иных правил, того или иного постановления или устава, тем не менее, оно во многом было прогрессивнее предшествующего нормативного акта. Значительно упростилась система построения нового уголовного законодательства, сократилось количество статей, было сформулировано определение должностного лица.
Советский период изобиловал различными формами и проявлениями борьбы с коррупцией. Так, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в XX в. - это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.
Декрет СНК РСФСР “О взяточничестве” от 8 мая 1918 г. стал первым в РСФСР правовым актом, предусматривавшим уголовную ответственность за данные деяния. Согласно ему к ответственности за взяточничество привлекались лица, состоявшие на государственной или общественной службе, “виновные в принятии взяток за выполнение действия, входящего в круг их обязанностей, или за содействие в выполнении действия, составляющего обязанности должностного лица другого ведомства”.
Декретом СНК от 16 августа 1921 г. формулировка статьи в части квалификации деяния взяткополучателя была несколько изменена. В новой редакции ответственности подлежали лица, “которые состоят на государственной, союзной или общественной службе, лично или через посредника получили или пытались получить в каком бы то ни было виде взятку за выполнение в интересах дающего взятку какого-либо действия, входящего в круг их служебных обязанностей” [2, а 30].
Касымова М.О.
История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими интересными и важными чертами. Во-первых, власти не признавали слово “коррупция”, позволив ввести его в употребление лишь в конце 80х годов. Вместо него использовались термины “взяточничество”, “злоупотребление служебным положением”, “попустительство” и т.п. Отрицая сам термин, отрицали понятие, а значит и явление, тем самым заранее обрекая на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми проявлениями. Во-вторых, советское “правосознание” всегда удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений.
Заметим, что среди стран СНГ Казахстан первым приступил к разработке антикоррупционного законодательства и государственной системы противодействия этому явлению. На ранних этапах становления суверенного государства принимались нормативные правовые акты, направленные непосредственно на борьбу с коррупционными правонарушениями, на поддержание правопорядка в стране. Так, в Указе Президента РК “О мерах по усилению борьбы с организованными формами преступности и коррупции” от 17 марта 1992 года предусматривались меры, направленные на выявление, предупреждение и раскрытие подобных преступлений. Генеральной прокуратуре предписывалось принимать все необходимые меры по их раскрытию.
Во исполнение Указа Президента была проделана определенная работа, однако обстановка продолжала оставаться сложной. Комплексное исследование всех сторон проблемы борьбы с преступностью, в том числе и коррупционной, поставило задачу дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства и методов ведения борьбы с ней. Существенную роль в борьбе с организованной преступностью и коррупцией сыграли Указ Президента РК
от 20 июня 1997 года № 3558 “О Государственной программе Республики Казахстан по борьбе с преступностью на 1997-1998 годы и основным направлениям правоохранительной деятельности до 2000 года” и изданное во исполнение этого Указа распоряжение Премьер-министра от 6 августа 1997 года № 263-Р “Об утверждении плана мероприятий по реализации Указа Президента от 20 июня № 3558”’. Данными актами была разработана Государственная программа Республики Казахстан по борьбе с преступностью на 1997-1998 годы и основным направлениям правоохранительной деятельности до 2000 года. Государственная программа предусматривала целый комплекс мер, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы борьбы с преступностью, в том числе и в области международного правового сотрудничества [3, с. 92].
Впервые был принят такой масштабный документ, предусматривающий целый комплекс мер борьбы с преступностью, в том числе и экономическими преступлениями и коррупцией, ориентирующий на тесное взаимодействие с правоохранительными органами других стран.
Складывающаяся в конце 90-х годов прошлого столетия криминогенная обстановка потребовала от руководства страны принятия новых мер, направленных на укрепление национальной безопасности, оптимизацию структуры правоохранительных органов и специальных служб государства, усиление борьбы с организованной преступностью и коррупцией, которые воплотились в Указе Президента РК от 5 ноября
1997 года № 3731 “О мерах по укреплению национальной безопасности, дальнейшему усилению борьбы с организованной преступностью и коррупцией”.
Данным Указом Президента предусматривались разработка и представление законопроектов, предусматривающих:
- наделение органов национальной безопасности и внутренних дел правом дознания и предварительного следствия по
делам о преступлениях, передаваемых в их ведение в соответствии с п. 3 Указа;
- признание не имеющими юридической силы и недействительными актов, решений и сделок, связанных с коррупцией;
- установление контроля за денежными расходами должностных лиц государственных органов и принятие иных мер финансового контроля в целях недопущения легализации (отмывания) незаконно нажитых денег и иного имущества;
- обязательность проведения специальной проверки государственных служащих при их аттестации и решении вопроса о повышении в должности.
Следует признать, что принимаемые Президентом и Правительством нормативные правовые акты, направленные на борьбу с коррупционными правонарушениями, не в полной мере отражали потребности общества в урегулировании этой деятельности: необходимо было создать полноценную законодательную базу. Решению этой проблемы способствовало принятие законов РК “О национальной безопасности” от 26 июня 1998 года и “О борьбе с коррупцией” от 2 июля 1998 года, которые были направлены на защиту национальной безопасности Республики Казахстан от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, устойчивое функционирование государственных институтов.
Реализация положений Закона «О борьбе с коррупцией» предусматривала расширение демократических начал, гласности и контроля в управлении государством, на укрепление доверия населения к государству и его структурам, создание условий для поступления на государственную службу компетентных и неподкупных лиц. Учитывая реалии, сложившиеся в сфере государственного управления, а также состояние борьбы с коррупционной преступностью, в целях реализации Послания к народу Казахстана от 30 августа 1998 года 12 ноября
1998 года Президентом РК принимается Указ № 4113 «О государственной комиссии
по борьбе с коррупцией», который предусматривал создание специализированного органа - Государственной комиссии, непосредственно подчиненной и подотчетной Президенту. Специализировалась Комиссия на рассмотрении дел, связанных с коррупцией в государственных органах.
С целью улучшения координации деятельности правоохранительных органов, совершенствования системы борьбы с преступностью постановлением Правительства Республики Казахстан №764 от 7 июня 2001 года была образована межведомственная комиссия по борьбе с преступностью при Правительстве РК, возглавляемая непосредственно Премьер-министром. Следует признать, что данная комиссия проделала определенную работу в этом направлении и внесла свой вклад в качестве консультативно-совещательного органа при Правительстве Республики Казахстан.
Распоряжение Президента РК №201 от 2 февраля 2001 года «О Концепции борьбы с правонарушениями в сфере экономики» и Указ Президента № 949 от 20 сентября 2002 года «О Концепции правовой политики РК» свидетельствуют о решительности в вопросах ведения борьбы с правонарушениями в различных сферах, в том числе и с коррупцией.
Как показывает анализ, действующее антикоррупционное законодательство Республики пока далеко от желаемой модели. В качестве недостатков можно назвать некоторую пробельность в вопросах международного сотрудничества, проведения антикоррупционной экспертизы, расплывчатость, нечеткость дефиниций. Отсюда разное понимание и толкование антикоррупционного законодательства теоретиками и практиками. В качестве примера можно привести протест Генерального прокурора РК от 22 февраля 2002 года на нормативное постановление Верховного Суда «О практике рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях, связанных с коррупцией». Коррупция, имея высокую степень
Касымова М.О.
приспособляемости, используя любую брешь в действующем законодательстве, непрерывно изменяется, чего нельзя сказать о нашем законодательстве. Отсюда наблюдаются определенные сложности в выявлении коррупции и борьбы с ней. А размах коррупции в стране в начале 3-го тысячелетия приобрел угрожающие размеры.
С учетом сложившейся ситуации Президентом в Послании народу Казахстана «На пути ускорения экономической, социальной и политической модернизации» предложена конкретная программа по ускорению дальнейших преобразований в стране до 2010 года, которая предусматривает реформирование в различных областях: исполнительной, законодательной, судебной, административной и других. Пункт 4.3 данного Послания предусматривает реформу исполнительной власти, направленную на дальнейшую децентрализацию власти, упорядочение и повышение эффективности системы государственного управления, а прозрачность деятельности исполнительной власти должна стать нормой. Решение этих задач должно способствовать снижению коррупции [4, с. 32].
Следующим логическим шагом в борьбе с коррупционными правонарушениями в Республике явилось принятие Президентом 14 апреля 2005 года Указа № 1550 «О мерах по усилению борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности государственных органов и должностных лиц». Принятие данного Указа преследовало цель дальнейшего совершенствования мер по борьбе с коррупцией, выполнения мероприятий, направленных на противодействие коррупционным проявлениям, а также повышения ответственности должностных лиц государственных органов за соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией. Реализация обозначенных целей предполагала деятельность в нескольких направлениях:
- совершенствование действующего антикоррупционного законодательства, что
предполагает проведение ревизий действующих подзаконных актов на предмет внесения в них норм, исключающих условия для коррупционных правонарушений и преступлений;
- совершенствование деятельности самих государственных органов, укрепление в них дисциплины и порядка, усиление ответственности государственных органов, должностных лиц за нарушение антикоррупционного законодательства. Особая роль здесь отводится дисциплинарным советам Агентства РК по делам государственной службы в областях, городах Астане и Алматы;
- привлечение к борьбе с коррупционными правонарушениями и преступлениями сил общественности, широкое освещение в средствах массовой информации результатов этой борьбы.
Во исполнение данного Указа Президента РК Правительством РК и Агентством по борьбе с экономической и коррупционной преступностью была разработана и введена в действие 23 декабря 2005 года Государственная программа борьбы с коррупцией на 2006-2010 годы, а в феврале 2006 года вышло Постановление Правительства Республики Казахстан о плане мероприятий по реализации этого стратегического документа.
Результаты реализованных ранее государственных программ борьбы с коррупцией показали целесообразность и необходимость дальнейшего проведения последовательной системной работы всего государства и общества по формированию действенных мер, препятствующих дальнейшему развитию коррупции.
В целях выработки комплекса взаимосвязанных мер, направленных на противодействие коррупции, которые будут реализованы как государственными органами, так и гражданским обществом, разработана отраслевая Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы.
Программа направлена на достижение основных целей Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 1 февраля 2010 года №922.
Для достижения целей Программой предполагается решение следующих задач:
1. Расширение международного сотрудничества и совершенствование национального законодательства по вопросам противодействия коррупции.
2. Повышение эффективности деятельности государственных органов по уменьшению коррупционных рисков.
3. Повышение антикоррупционного мировоззрения.
4. Снижение уровня теневой экономики [5].
Анализируя антикоррупционное законодательство Республики, следует отметить,
что проведена определенная работа. При наличии политической воли государство и общество способны адекватно реагировать на угрозы коррупционной деятельности и снизить ее до уровня, безопасного для общества и государства. Борьбу необходимо вести комплексно с обязательным привлечением общественности. Пока общество не осознает важность и обязательность борьбы с этим злом, успехов ожидать не следует. Мы же вынуждены вести эту борьбу, так как поставили цель войти в число 50-ти наиболее развитых стран мира. Успехи в экономике можно связывать лишь с укреплением принципа верховенства закона - одним из основных принципов функционирования правового государства, а без его реализации мы не можем говорить об учреждении правового государства в Республике Казахстан.
ЛИТЕРАТУРА
1. Кузнецов Ю.А., Силинский Ю.Р., Хомутова А.В. Российское и зарубежное законодательство о мерах противодействия коррупции. Владивосток, 1999.
2. Симонов С.В. Ретроспективный анализ рассмотрения терминов «коррупция» и «коррупционная деятельность» в Казахстане // Правовая реформа в Казахстане. 2011. № 2 (54).
3. Алпысов С.М., Акылбай С.Б. Антикоррупционная политика в Республике Казахстан: Монография. Астана: Полиграф-мир, 2006.
4. Назарбаев Н.А. Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации: Послание Президента Республики Казахстан народу Казахстана. Астана: Елорда, 2005.
5. Отраслевая Программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011-2015 годы.
