CC BY
383
ГОС
КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН
DOI: http://dx.doi.Org/10.14420/ru.2016.6.4
Иванов Алексей Анатольевич, аспирант Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: alexnika3@gmail.com.
Аннотация. Ретроспективный анализ ситуации противодействия коррупции
в Республике Казахстан (далее - РК) показывает динамику этого процесса (рассматривается период с 1997 г. по 2016 г.). Наилучший показатель по индексу восприятия коррупции (ИВК) в Республике Казахстан составил 107 место, а наихудший - 140. В статье используются данные международной Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР). По данным ОЭСР наиболее коррумпированными являются такие сферы деятельности как таможенный контроль, дорожная полиция, распределение земли, сбор налогов, государственные закупки. Примечательно, что Закон РК «О борьбе с коррупцией» был первым на постсоветском пространстве (принят в середине 1998 г.). В статье уделено большое внимание состоянию противодействия коррупции в сфере правоохранительных органов, судов, образования. Автор выявил тенденцию активизации курса на борьбу с коррупцией, что подтверждается тем, что законодателям пришлось ужесточить уголовную ответственность за коррупционные преступления. УК РК претерпел ряд инноваций, направленных исключительно на совершенствование и усиление уголовной ответственности за коррупционные преступления.
Ключевые слова: конституционное право, противодействие коррупции, предотвращение коррупции, взятка, должностные преступления, индекс восприятия коррупции (ИВК), уголовная ответственность, конфискация имущества, Республика Казахстан, коррупция в Казахстане.
Республика Казахстан обрела свою независимость в 1991 г после распада Советского Союза. Как и большинство Республик, входящих в состав СССР столкнулась с рядом существенных проблем
«К,
в своём развитии. Одной из ключевых проблем явилась доставшаяся в «наследство» коррупция, которая значительно снижала экономическое и политическое развитие, препятствовала осуществлению демократических преобразований, подрывала конституционные основы и принципы, являющиеся правовым фундаментом в создании и развитии молодой республики.
Наверное, будет не справедливо во всех «коррупционных грехах» обвинять исключительно пережитки СССР и необходимо обратиться к истории развития Казахстана, как независимой республики. Одной из крупнейших исследовательских компаний в РК является «Центр исследований «Сандж»». Эта компания была основана в 1993 г и на протяжении продолжительного времени сотрудничает как с международными организациями, так и государственными органами РК. В 2002 г. «Сандж» повёл исследование «Коррупция в Казахстане глазами государственных служащих, предпринимателей и населения»1 в котором приняли участие не только казахстанские граждане и предприниматели, но и государственные служащие различных ведомств (118 человек), в том числе 14 депутатов Сената и Ма-жилиса РК. На вопрос, увеличились или уменьшились размеры коррупции в РК по сравнению с периодом, когда Казахстан входил в состав СССР подавляющее большинство респондентов (59%) ответили, что размеры коррупции увеличились, 20% считали, что коррупция осталась на прежнем уровне, 18% затруднились ответить на этот вопрос и только 3% опрашиваемых утверждали, что коррупции стало меньше. Большая часть респондентов (62%) были уверенны, что коррупция настолько же распространена в Казахстане, как и в других странах, 16% считали, что Казахстан является одной из самых коррумпированных стран в мире, а 10% полагали, что коррупции в Казахстане больше, чем в других странах. По мнению трети, опрошенных государственных служащих (31%), к самым распространенным формам коррупции относились взяточничество, подкуп и вымогательство, 22% респондентов-госслужащих назвали оказание услуг по признаку родства и «блат». В свою очередь респонденты-предприниматели уверены в том, что взяточничество распространено в полиции, таможне, налоговой полиции, в армии, а также в контролирующих органах. Со слов одного из предпринимателей «не берут взяток только в музее». Опрошенные граждане Казахстана акцентировали внимание на низком уровне образованности преподавателей в ВУЗах, полагая, что это обстоятельство является следствием коррупции в сфере образования. По их мнению, «есть такие преподаватели, знания которых ниже, чем у студентов». В том, что коррупция является острой проблемой для Казахстана, были уверены 89% всех респондентов, однако 6% опрошенных считали, что лично их это не касается, а 5% - полагали, что коррупция не является острой проблемой. Резуль-
1 Джандосова Ж. и др. Коррупция в Казахстане глазами государственных служащих, предпринимателей и населения / Ж. Джандосова, Н. Байтугелова, Ф. Джандосова, С. Куница. Астана, 2002. URL: http://sange.kz/files/2913/6021/7436/_rus.pdf.
таты данного исследования позволяют сделать вывод, что через десять лет независимости Казахстана, общество выделяло коррупцию в ранг приоритетных проблем.
В данном случае будет интересен сравнительный анализ позиций населения Казахстана относительно внутренней коррупции, в рамках социологических исследований Центра исследований «Сандж» в 2002 г. и института общественной политики партии «Нур Отан» в 2014 г.1 Так на вопрос: «Насколько актуальна проблема коррупции в Казахстане?» - в 2014 г. только 37,1% респондентов ответили, что проблема актуальна и требует решения, а 56,1% респондентов ответили, что относятся к данной проблеме толерантно, считая, что проблема существует, но есть и более важные проблемы. На другой вопрос: «Насколько распространена коррупция в Казахстане?» - 42,2% респондентов ответили, что уверены в том, что коррупция распространена широко, 45% считают, что распространена в средней степени, а 7,4% считают, что коррупция распространена, но в малой степени. 45,2% респондентов положительно оценивают эффективность и результативность борьбы с коррупции в РК, при этом они считают, что коррупции стало меньше. Следует отметить, что 33,1% уверены в том, что всё остается по-прежнему и борьба обозначается только для успокоения общественного мнения. Т. е., несмотря на сохраняющуюся коррупцию, прослеживается позитивная динамика в оценке респондентами проблемы внутренней коррупции в Казахстане.
Международные оценки уровня коррупции в Республике Казахстан
По данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру «Трансперенси интернешнл»2 Казахстан последние 14 лет имеет следующие результаты: с 2000 по 2003 гг. РК входит в первую сотню стран с наименьшей коррупцией, в 2004 г. делит 122 место с Киргизией и Украиной, в 2005 г. улучшает свои показатели и делит 107 место с Беларусью. Наихудшие результаты Казахстан продемонстрировал в 2007 и 2008 гг., заняв при этом 150 и 145 места. В 2009 г. делит 120 место с Арменией, а 2010 г. для Казахстана стал наилучшим (105 место). За последние годы (с 2011 по 2014 гг.) резких скачков в показателях ИВК не наблюдалось, так в 2011 г.-120 место, в 2012 г.- 133 место (делит с Россией), в 2013 г.- 140 место, а в 2014 г.- 126 место. Следует обратить внимание на то, что в первые годы (с 2000 г. по 2004 г.) в исследовании уровня коррупции принимали участие не более 150 стран, а начиная с 2007 г. уже в среднем - 180 стран, что естественно сказалось на результатах.
1 Результаты социологического опроса населения «Комплексный анализ формирования «нулевой терпимости» к правонарушениям». Астана, 2014. URL: http://www.myshared.ru/slide/989067/.
2 Индекс восприятия коррупции // Transparency International Россия. URL: http://transparency.org. ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/blog.
«К,
В отчёте международной Организации Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР) за 2014 г. «Антикоррупционные реформы в Казахстане»1 коррупция в Казахстане воспринимается населением как одна из серьёзных проблем и затрагивает в основном сектор расходования государственных средств. Наиболее коррумпированными являются такие сферы деятельности как таможенный контроль, дорожная полиция, распределение земли, сбор налогов, государственные закупки. Необходимо акцентировать внимание на том, что из 17 рекомендаций, полученных Казахстаном от ОЭСР и непосредственно затрагивающие борьбу с коррупцией, выполнено 13 и то только частично, а 4 рекомендации выполнены не были. В частности, проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов не было распространено на акты Президента. Не был принят Закон «О доступе к информации», а работа над соответствующим законопроектом была приостановлена. Отсутствует прогресс в сфере реформирования судебной власти. При этом в отчёте положительно оценивается активная политика органов власти Казахстана, направленная на борьбу с коррупцией, изменения законодательства «О государственных закупках», а также массовое освещение антикоррупционной деятельность в СМИ.
Актуальным остается вопрос вступления РК в ГРЕКО.
Генезис борьбы с коррупцией в Республике Казахстан
Авангардом в борьбе с коррупцией в РК явился непосредственно Президент Н.А. Назарбаев. Так в послании к народу (октябрь 1997 г.) он заявляет о том, что к букету «качеств» бюрократии, заложенных прежним режимом и проявившихся в последние годы в республике, можно отнести ведомственность, местничество, кумовство, коллективную безответственность и коррупцию. Он также считает, что борьба с коррупцией должна быть решительной, а положительный результат напрямую зависит от поддержки казахстанских граждан. При этом «решительную и беспощадную борьбу с коррупцией» Президент включает в семь основных принципов стратегии развития Казахстана (Стратегия «Казахстан-2030»), на основе которой были окончательно сформированы Правительство и местная власть2. Вышеназванная стратегия была утверждена Указом Президента РК от 28.01.1998 № 38343. В середине 1998 г, впервые на постсоветском пространстве, при непосред-
1 Антикоррупционные реформы в Казахстане: [отчет утвержден на пленарном заседании Стамбульского плана действий 10.10.2014 г. в штаб-квартире ОЭСР в Париже]. URL: http://www.oecd. org/daf/anti-bnbery/Kazakhstan-3rd-Round-Monitonng-Report-RUS.pdf.
2 Послание Президента страны народу Казахстана 1997 г. «Казахстан - 2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/hozyaystvennaya_ deyatelnost/id-K970002030_/.
3 Указ Президента Республики Казахстан от 28.01.1998 № 3834 «О мерах по реализации стратегии развития Казахстана до 2030 г.» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online. zakon.kz/Document/?doc id=1008743.
ственном участии Президента Республики, принимается Закон РК «О борьбе с коррупцией». Данный Закон стал логическим продолжением начатых антикоррупционных инициатив. В дальнейшем для выработки и принятия согласованных мер, направленных на усиление противодействия коррупции, руководствуясь подп. 20 ст. 44 Конституции РК, Президентом РК издается Указ от 02.04.2002 № 839 «Об образовании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции»1. В состав комиссии вошли Генеральный прокурор, главы министерств и ведомств, руководители силовых блоков. В связи с этим у Главы государства появился консультативно-совещательный орган с ограниченными полномочиями.
Созданная в 1999 г. по инициативе Н.А. Назарбаева народно-демократическая партия «Нур Отан» полностью разделяла позицию своего лидера в вопросах жёсткой борьбы с коррупцией на протяжении всех последующих лет, оказывая ему при этом поддержку на политической арене. Председателем партии на первом съезде был выбран Н.А. Назарбаев, который и остаётся её несменным лидером. В целях содействия пресечению нарушений антикоррупционного законодательства, а также совершенствованию государственной политики, направленной на борьбу с коррупцией, при партии создаётся ещё один консультативно-совещательный орган - Республиканский Общественный Совет по противодействию коррупции (РОСПК)2.
За поддержкой в области борьбы с коррупцией партия обратилась к СМИ. Так Алматинский областной филиал НДП «Нур Отан» в 2008 г. объявил о начале антикоррупционных конкурсов по четырём номинациям: «Лучшее антикоррупционное перо», «Лучший антикоррупционный микрофон», «Лучший антикоррупционный объектив» и «Лучший антикоррупционный плакат».
Конституционные основы
Правовое регулирование борьбы с коррупцией в Казахстане начинается именно с Конституции и с этим нельзя не согласиться. Ведь «непременным условием дальнейшего становления Казахстана является неуклонное соблюдение, применение норм, принципов и идей Конституции всеми гражданами страны, государственными органами, должностными лицами и общественными объединениями как основа правопорядка, законности, реализации прав и свобод человека, дальнейшего повышения качества жизни, утверждения политической стабильности и общественного согласия»3. Конституция имеет выс-
1 Указ Президента Республики Казахстан от 02.04.2002 № 839 «Об образовании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/ natsionalnaya_bezopasnost/id-U020000839_/.
2 Республиканский Общественный Совет по противодействию коррупции при партии «Нур Отан» // «Нур Отан». URL: http://nurotan.kz/ru/dialog/respublikanskiy-obshchestvennyy-sovet-po-protivodeystviyu-korrupcii-pri-partii-nur-otan.
3 Конституция Республики Казахстан: научно-практический комментарий. Алматы: Раритет, 2015.
шую юридическую силу, а также прямое действие на всей территории Казахстана (ч. 2 ст. 4 Основного Закона)1. Нормы Конституции являются действующим правом, ей должны соответствовать постановления Конституционного Совета, Верховного суда, международные договоры, а также иные нормативные правовые акты (ч. 1 ст. 4 Основной Закон).
Отличительной особенностью конституционного контроля в РК, от аналогичного в РФ, является то, что в отличие от Конституционного суда в РФ, который является судебным органом конституционного контроля, в РК аналогичные функции выполняет Конституционный Совет. В отличие от Конституционного суда Конституционный Совет является квазисудебным органом, состоящим из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет, пожизненными членами Конституционного Совета являются по праву экс-Президенты Республики. Основные положения Конституционного Совета закреплены в Конституции РК в Разделе VI «Конституционный Совет». Организация и деятельность Конституционного Совета регулируются Конституционным Законом РК от 29.12.1995 № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан»2.
Необходимо выделить и нормы международного права, которые неукоснительно входят в нормативную правовую базу в области борьбы с коррупцией. Так, руководствуясь ст. 4 и ст. 8 Основного Закона Казахстан уважает нормы международного права, проводит политику сотрудничества отношений между государствами, а также признаёт приоритет перед нормами международного права. Исключением являются только случаи, при которых для применения международного договора требуется издание нового закона. В первую очередь необходимо выделить основные Конвенции, подписанные РК и направленные на противодействие коррупции, это:
- «Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции» от 31.10.2003 г., ратифицирована Законом РК от 04.05.2008 № 31-^3.
- «Конвенция Организации Объединённых Наций против транснациональной организованной преступности» от 15.11.2000 г., ратифицирована Законом РК от 04.06.2008 № 40-^4.
- «Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 07.10.2002 г. Данная Кон-
1 Конституция Республики Казахстан: [от 30.08.1995 г.] // WEB-ВЕРСИЯ: законодательство стран СНГ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1162.
2 Конституционный закон Республики Казахстан от 29.12.1995 № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/ Document/?doc_id=1004022.
3 Закон Республики Казахстан от 04.05.2008 № 31-IV «О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против коррупции» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: http://www.adilet.gov.kz/ru/node/57.
4 Закон Республики Казахстан от 04.06.2008 № 40-IV «О ратификации Конвенции Организации Объединённых Наций против транснациональной организованной преступности» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=30185312.
венция была подписана странами Содружества Независимых Государств, а именно: Азербайджанской Республикой, Республикой Армения, Республикой Беларусь, Грузией, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Республикой Молдова, Российской Федерацией, Республикой Таджикистан и Украиной. Казахстан ратифицировал данную Конвенцию Законом РК от 10.03.2004 № 5311. Необходимо так же добавить, что 10.12.2010 г. был подписан «Договор государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц»2. Данный договор был направлен на создание эффективных правовых механизмов в области межгосударственного розыска лиц, обвиняемых в том числе, за коррупционные преступления. Он был ратифицирован Законом РК от 16.10.2013 № 135^3. К числу международных нормативных правовых актов, имеющих непосредственное отношение к борьбе с коррупцией, можно смело отнести и международные двухсторонние соглашения, которые затрагивают области транснациональной преступности, тесно граничащие с коррупцией. К этой категории соглашений можно отнести: борьбу с организованной преступностью, терроризмом и незаконным оборотом наркотических средств. Из двухсторонних соглашений следует выделить:
- «Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в борьбе с преступностью» от 19.05.2005 г.
- «Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Объединённых Арабских Эмиратов о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью, терроризмом, незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их прекурсоров и аналогов, и иными видами преступлений» от 13.05.2010 г.
Необходимо добавить, что Республикой Казахстан подписаны аналогичные соглашения практически со всеми развитыми странами. А «Соглашение об обмене информацией в сфере борьбы с преступностью» от 22.05.2009 г. относящееся к государствам СНГ усиливает информационное взаимодействие между государствами.
Внутреннее законодательство, регулирующее противодействие с коррупцией в РК можно разделить на две группы. Где в первую группу вхо-
1 Закон Республики Казахстан от 10.03.2004 № 531 «О ратификации Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: http://adilet.zan.kz/rus/docs/Z040000531_.
2 Договор государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц // Интернет-портал СНГ. URL: http://www.e-cis.info/page.php?id=20195.
3 Закон Республики Казахстан от 16.10.2013 № 135-V «О ратификации Договора государств-участников Содружества Независимых Государств о межгосударственном розыске лиц» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31457984.
дят нормативные правовые акты прямого действия, направленные непосредственно на борьбу с коррупцией. К ним можно отнести:
- Закон РК от 18.11.2015 № 410^ «О противодействии коррупции»1;
- Закон РК от 18.11.2015 № 411^ ЗРК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции»2.
Во вторую группу входят нормативные правовые акты косвенного действия, которые затрагивают вопросы борьбы с коррупцией, но регулируют в первую очередь общественные взаимоотношения, не относящиеся к коррупции. К ним можно отнести:
- Конституционный закон РК от 26.12.1995 № 2733 «О Президенте Республики Казахстан»;
- Конституционный закон РК от 18.12.1995 № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан»;
- Конституционный закон РК от 16.10.1995 № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов»;
- Закон РК от 23.11.2015 № 416^ ЗРК «О государственной службе Республики Казахстан»;
- Закон РК от 23.01.2001 № 148-11 «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;
- Закон РК от 06.04.2016 № 480^ «О правовых актах».
- Закон РК от 15.04.2013 № 88^ «О государственных услугах».
В Законе РК «О противодействии коррупции» чётко обозначено, что законодательство, регулирующее борьбу с коррупцией основывается исключительно на Конституции РК (ст. 3). Из отличительных особенностей, заложенных в вышеназванный Закон, в сравнении с аналогичным Законом РФ, можно выделить ст. 14 «Недопустимость совместной службы (работы) близких родственников, супругов или свойственников», в рамках которой должностные лица не могут занимать должности, находящиеся в непосредственной подчиненности должностям, занимаемым их близкими родственниками и свойственниками, за рядом исключений. Гл. 4 Закона РК «Устранение последствий коррупционных правонарушений» направлена на правовое регулирование при условии уже совершившегося коррупционного правонарушения. Так в частности ст. 25 вышеназванной главы, закрепляет положения о взыскании незаконно полученного имущества, а ст. 26 определяет недействительность сделок, договоров, актов и действий, которые были совершены в результате коррупционных правонарушений. Дефиниция коррупции в Законе РК затрагивает в основном только лиц, занимающих государственную должность и лиц уполномоченных на выполнение государственных функций. В российском Законе в определение кор-
1 Закон Республики Казахстан от 18.11.2015 № 410-V «О противодействии коррупции» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/m/document/?doc_id=33478302.
2 Закон Республики Казахстан от 18.11.2015 № 411-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32928272#pos=1;-173.
рупции входят помимо злоупотребления служебными положениями и полномочиями, которые касаются непосредственно чиновников, так же коммерческий подкуп, затрагивающий интересы предпринимательства, а п. б) ч. 1 ст. 1 вышеназванного Закона, расширяет диапазон коррупции в этой области с физических до юридических лиц. При этом ст. 16 Закона РК направлена исключительно на регулирование противодействия коррупции в сфере предпринимательства.
В целях повышения требований к морально-нравственному облику и деловым качествам государственных служащих Президент РК издает Указ от 03.05.2005 № 1567 «О Кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан»1, в рамках которого утверждается «Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих)». Особое внимание в данном документе заслуживают такие положения как: «Антикоррупционное поведение государственных служащих» и «Поведение государственных служащих во внеслужебное время». В данный момент этот документ утратил юридическую силу и на его смену пришёл «Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих)»2.
Немаловажной особенностью для граждан РК, поступающих на государственные должности, явилось введение в действие с 01.01.2016 г. поправок к Закону «О государственной службе»3. Так, в частности, в рамках ст. 26 граждане, поступающие на государственные должности корпуса «Б» проходят обязательное тестирование, включающее в себя знание государственного языка и законодательства РК. Конечно, данная инициатива будет способствовать на начальном этапе исключению возможности попадания на должности государственной службы претендентов с низкой юридической квалификацией. Потенциальный государственный служащий, удачно сдавший тестирование, будет осознавать свою юридическую ответственность, в том числе за коррупционные преступления.
Государственные учреждения наиболее подверженные коррупции
По данным социологического исследования «Трансперенси интернешнл» - «Барометр мировой коррупции» - в Республике Казахстан в 2013 г.4 34% опрошенных респондентов сообщили о том, что они давали
1 Указ Президента Республики Казахстан от 03.05.2005 № 1567: [утратил силу Указом Президента Республики Казахстан от 29.12.2015 № 153] // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/trud/id-U050001567_/#z0.
2 Указ Президента Республики Казахстан от 29.12.2015 № 153 «О мерах по дальнейшему совершенствованию этических норм и правил поведения государственных служащих Республики Казахстан» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_ kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_gosudarstvennogo_upravleniya/id-U1500000153/#z42.
3 Закон Республики Казахстан от 23.11.2015 № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=36786682#pos=1;-209.
4 Барометр мировой коррупции Транспаренси Интернэшнл 2013 // Transparency Kazakhstan.
взятки, при получении государственных услуг. Среди наиболее подверженных коррупции государственных институтов, с отрицательными рейтинговыми показателями, можно выделить: правоохранительные органы, суды, систему образования и государственную службу.
Исследования Общественного фонда «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»» дают похожие результаты. Так в докладе «Анализ угроз национальной безопасности РК на среднесрочную перспективу»1 как наиболее коррумпированные выделены правоохранительные органы, суды и таможня. Определяя ключевые угрозы национальной безопасности РК эксперты, в докладе «Экспертная оценка нетрадиционных угроз национальной безопасности РК»2 за 2014 г., склонились к выводам о том, что вопросы политической безопасности являются наиболее актуальными в 2014 г. Важным аспектом является то, что в рейтинге «Угроз в политической сфере» коррумпированность государственных органов власти и неэффективность работы государственного аппарата занимают лидирующие позиции.
Коррупция в правоохранительных органах и судах. По данным Департамента Агентства по делам госслужбы по Восточно-Казахстанской области, по данным социологического опроса населения в 2016 г.,3 более 71% респондентов уверены в том, что полиция РК в той или иной степени коррумпирована, 26% опрошенных затруднились выразить своё мнение в отношении коррумпированности. При этом, при встрече с сотрудниками полиции около 43% респондентов не испытывают никаких эмоций, 39,3% испытывают чувство беспокойства и только 9,5% опрошенных чувствуют себя в безопасности. Позитивное отношение к сотрудникам полиции испытывают всего лишь 22,1% или каждый пятый опрошенный казахстанец. Согласно статистическим данным генпрокуратуры РК сотрудники органов внутренних дел в 2012 г. и первом полугодии 2013 г. нарушили конституционные права 855 человек4. При этом 372 человека были незаконно привлечены к уголовной ответственности, 209 были незаконно задержаны, в отношении 104 был незаконно применен арест. За этот период привлечено к дисциплинарной ответственности 804 должностных лица из правоохранительных ор-
URL: http://tikazakhstan.org/barometr-mirovoj-korruptsii-transparensi-interneshnl-2013/.
1 Анализ угроз национальной безопасности РК на среднесрочную перспективу // Общественный фонд «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»». URL: http://ofstrategy. kz/index.php/ru/research/politic-research/item/189-analiz-ugroz-natsionalnoj-bezopasnosti-rk-na-srednesrochnuyu-perspektivu.
2 Экспертная оценка нетрадиционных угроз безопасности РК // Общественный фонд «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»». URL: http://ofstrategy.kz/index.php/ru/ research/politic-research/item/386-ekspertnaya-otsenka-ugroz-netraditsionnoj-bezopasnosti-rk.
3 Какие эмоции вызывают полицейские в народе, выясняли в ВКО // informБЮРО. URL: https:// informburo.kz/novosti/kakie-emocii-vyzyvayut-policeyskie-v-narode-vyyasnyali-v-vko.html.
4 Выполнение Республикой Казахстан рекомендаций Комитета ООН правам человека в сфере уголовного правосудия и укрепления независимости судебной власти: материалы экспертной конференции. Алматы, 2013. URL: http://lprc.kz/files/library/180/rus/Сборник%2027.09.13.pdf.
ганов, возбуждено 119 уголовных дел. Для сравнения, за первое полугодие 2016 г. в МВД РК поступило 10 тыс. жалоб и заявлений на неправомерные действия сотрудников правоохранительных органов. По результатам проверок, 279 сотрудников привлечены к дисциплинарной ответственности, в том числе 10 - уволены, к уголовной ответственности привлечены 65 сотрудников1. Значительную часть данных преступлений и правонарушений имеют коррупционный оттенок.
В 2012 г. «Трансперенси интернешнл» оценила степень прозрачности и уровень доверия со стороны населения к судебной системе РК всех уровней2. Почти половина опрошенных респондентов (49%) оценивают работу судебной системы РК в целом как средне, 34,9% оценивают хорошо, оценку плохо дают 9,1%, очень плохо - 3,4% и только 3,1% казахстанцев оценивают судебную систему на отлично. Не доверяют судебной системе 24,1% казахстанцев, при этом уровень доверия к судам значительно выше, чем в РФ и составляет 74,9% опрошенных. Справедливость данных исследований дополняют результаты социологического опроса посетителей судов в 2015 г., проведённые международной организацией «Программа развития ООН в Казахстане» совместно с Центрами исследования правовой политики и Изучения общественного мнения3. Так общий уровень удовлетворённости казахстанцев деятельностью судов составил 71,3%. В двух исследованиях отмечаются компетентность, вежливость и профессионализм судей во время судебных процессов, при этом в исследовании «Транспе-ренси интернешнл» акцентируется внимание на ключевую проблему судебной системы РК, это коррупция. Уверенность в том, что в казахстанских судах всех уровней превалирует коррупция, выразили большинство казахстанцев и только 14% респондентов уверены в том, что коррупции в судах нет. Мнение большинства основано на том, что знакомым или родственникам опрашиваемых приходилось давать взятки, а также на том, что, по их мнению, все люди, относящиеся к власти, связаны с коррупцией. При этом удивительным фактом является то, что только 10% респондентов соприкасались с коррупцией в судах лично. Среди основных причин существования данного зла, растлевающего общество в казахстанских судах, можно выделить: 1) местный менталитет и традиции, при которых желание казахстанцев «уладить дело» преобладает над нормами права; 2) абсолютную убеждённость в том, что по-другому жить нельзя; 3) стремление к личной выгоде
1 К уголовной ответственности в этом году привлечены 65 сотрудников МВД // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://www.zakon.kz/4799443-k-ugolovnojj-otvetstvennosti-v-jetom. html.
2 Прозрачность судов в Казахстане - отчёт 2012 г. // Transparency Kazakhstan. URL: http:// tikazakhstan.org/prozrachnost-sudov-v-kazahstane-otchet-2012-g/.
3 В СЦК состоялся брифинг по результатам социологического опроса по вопросам удовлетворенности деятельностью судов // Верховный Суд Республики Казахстан. URL: http://sud. gov.kz/rus/news/v-sck-sostoyalsya-brifing-po-rezultatam-sociologicheskogo-oprosa-po-voprosam-udovletvorennosti.
со стороны судей и работников судебной системы; 4) несовершенство самой системы; 5) не соблюдение законов и «круговая порука» судей.
Статистические данные за 2013 - 2014 г. подтверждают наличие коррупции в судебной системе Казахстана. Так за этот период на основании положений Уголовного Кодекса РК и Закона «О борьбе с коррупцией» были возбуждены уголовные расследования в отношении 8 судей, 6 из которых были осуждены1.
Положения Конституции РК в отношении судебной власти закреплены в Разделе 7 «Суды и правосудие», а ст. 7 чётко обозначает её предназначение. Судебная власть должна осуществлять защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, но никак не служить во благо своим корыстным интересам. Такие же нормы заложены и в Конституционном Законе РК от 25.12.2000 г. № 132-11 «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»2. Наряду с вышеуказанными нормами данный закон гарантирует каждому судебную защиту от любых неправомерных решений и действий как от государственных органов и организаций, так и должностных или иных лиц (ч. 2 ст. 1). Из основных требований, предъявляемых к судьям всех судов, можно выделить: неукоснительное соблюдение конституционных норм и противодействие коррупции во всех проявлениях, а также противостояние попыткам незаконного вмешательства по отправлению правосудия (ч. 1 ст. 28).
В свою очередь Закон РК от 23.04.2014 № 199^ «Об органах внутренних дел Республики Казахстан»3 чётко определяет предназначение органов внутренних дел. Так в ст. 1 вышеназванного Закона закреплены положения, в рамках которых правоохранительные органы предназначены исключительно для защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека. Из основных задач, поставленных перед ними, можно выделить охрану общественного порядка и борьбу с преступностью (ч. 1 ст. 4). При этом Министр внутренних дел обязан организовать работу по противодействию коррупции непосредственно в своей структуре (ч. 2 ст. 9). Опираясь на статистические данные, приведённые выше, можно с уверенностью заявить, что не все сотрудники правоохранительных органов РК работают именно по своему непосредственному предназначению, выполняя при этом возложенные на них задачи. Можно только добавить, что, при коррупционной угрозе гражданам со стороны коррупционеров в погонах, нарушаются основные принципы
1 Дживага А. Казахстан: судебная система и гражданское общество // Казахстанское Международное бюро по правам человека и соблюдению законности. URL: https://bureau.kz/novosti/ sobstvennaya_informaciya/sudebnaya_sistema_i_grajdanskoe_obshestvo/.
2 Конституционный закон Республики Казахстан от 25.12.2000 № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=1021164.
3 Закон Республики Казахстан от 23.04.2014 № 199-V «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=31538985.
и нормы, заложенные в Конституции (Раздел I «Общие положения», Раздел II «Человек и гражданин»).
Необходимо отметить, что правоохранительные органы и суды являются именно теми структурами, которые обеспечивают правосудие и правопорядок в стране, в том числе являясь защитниками общества от коррупционных проявлений и преступлений. По этой причине, проявление коррупции в них, подрывает доверие общества не только по отношению к ним, но и к исполнительной власти в целом.
Коррупция в системе образования. «Образование - одна из самых коррумпированных отраслей в Казахстане». Такое мнение выразил на селекторном совещании партии «Нур Отана» в 2015 г. председатель Республиканского общественного совета по противодействию коррупции при партии «Нур Отан» Каирбек Сулейменов. Он так же добавил, что только в одном городе Актау в течение года привлечено к уголовной ответственности 8 директоров школ за коррупцию1. В подтверждение данных утверждений необходимо обратить внимание на данные органов правовой статистики в сфере образования за 2013 - 2014 гг.
Так в 2014 г. в сфере образования зарегистрировано 252 коррупционных преступления, при этом из общего массива аналогичных преступлений в других сферах, каждое шестое совершено именно работниками МОН РК. Для сравнения в 2013 г. подобных преступлений было зарегистрировано 145. Важным аспектом является и то, что при государственных закупках в сфере образования, органами финансового контроля выявлены нарушения в 2013 г. на сумму 11 304,8 млн тенге, в 2014 г. - на сумму 13 116,5 млн тенге2. По данным Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции только за 9 месяцев 2016 г. за коррупционные преступления в сфере образования осуждён 61 представитель данной сферы, эти показатели выше на 50% в сравнении с показателями аналогичного временного периода за 2015 г.3 При этом, большая часть преступлений совершены руководителями управления сферы образования, а состав преступлений связан с присвоением и растратой вверенного имущества и получением взяток.
Об отношении студентов и преподавателей ВУЗов к коррупционным проявлениям в области образования, можно судить по результатам исследования «Трансперенси интернешнл» за 2012 г., представленным в докладе «Уровень восприятия коррупции в системе высшего образова-
1 Образование одна из самых коррумпированных отраслей в Казахстане // Агентство «Хабар». URL: http://khabar.kz/archive/ru/obshchestvo/item/31614-obrazovanie-odna-iz-samykh-korrumpirovannykh-otraslej-v-kazakhstane.
2 В Казахстане каждое шестое коррупционное преступление совершено работниками образования // Нур Отан. URL: http://nurotan.kz/ru/news/7741.
3 Названы самые коррупционные в сфере образования регионы Казахстана // TENGRINEWS. URL: https://tengrinews.kz/kazakhstan_news/nazvanyi-samyie-korruptsionnyie-sfere-obrazovaniya-regionyi-305898/.
«к,
ния в РК»1. Большинство опрошенных преподавателей (59%) считают, что в системе образования превалирует высокий и средний уровни коррупции, с тем, что коррупции в системе образования нет, согласны лишь 8% респондентов-преподавателей. Основная часть опрошенных студентов уверенна в наличии коррупции в учебных заведениях. При этом почти половина из них (49,09%) считает, что коррупция имеется во всех ВУЗах, но в каких-то больше, в каких-то меньше. В том, что это общее явление для всех учебных заведений, уверенны 29,09%. С мнением, что случаи коррупции очень редки или её нет, согласны лишь 9,27% опрашиваемых студентов. Основными причинами коррупции в системе образования в РК, по мнению преподавателей, являются низкая заработная плата, так считают 33% и сложившийся порядок 16%. Мнение студентов в этом вопросе противоположно. С тем, что это - сложившийся порядок согласно большинство (27,8%), и лишь 16,1% - уверенны в том, что причиной является низкая заработная плата у преподавателей. При этом 15,7% опрашиваемых студентов выразили мнение, что основными причинами являются безответственность и безнаказанность. Важным критерием является и то, что основным предметом взятки, по мнению студентов, являются деньги, такое мнение выразили 75% опрашиваемых и только 16,9% считают, что подарки. В данном случае нарушаются конституционные принципы, заложенные в ст. 30, в рамках которой гражданам РК гарантируется бесплатное среднее образование и бесплатное (на конкурсной основе) высшее образование в государственных учебных заведениях РК.
Основываясь на статистических данных и результатах опросов студентов и преподавателей ВУЗов можно заключить, что коррупция в системе образования есть, и ее вектор не имеет снижающей тенденции.
Сфера предпринимательства не входит в систему государственных институтов, коррупционный рейтинг которых мы оценивали выше. При этом коррупция в данном сегменте есть, и в подтверждение данной гипотезы необходимо обратиться к результатам опроса экономического издания Forbes Kazakhstan совместно с фондом «Даму» в 2015 г. - был составлен рейтинг конкурентоспособности собственников малого и среднего бизнеса в 16 регионах Казахстана2. Многие предприниматели называют именно коррупцию самым неблагоприятным фактором для развития бизнеса в РК. Так считают 80% респондентов в Кызылординской области (это наибольший показатель по сравнению с другими регионами). Важным аспектом является и то, что больше половины (53%) опрошенных предпринимателей за год ни разу не сталкивались с проявлениями коррупции. Это говорит о том, что с одной стороны предприниматели не готовы говорить открыто о своих пробле-
1 Уровень восприятия коррупции в системе высшего образования в Республике Казахстан, 2012 г. // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/625-2/.
2 Предприниматели РК: да, коррупция - проблема, но мы с ней не сталкивались // Forbes Kazakhstan. URL: http://forbes.kz/stats/optimistyi_pessimistyi_i_dorogi_1.
мах и коррупция приобретает латентный характер, с другой стороны, можно предположить, что коррупции в данном сегменте действительно с годами становится меньше.
Для сравнения оценок восприятия предпринимателями уровня коррупции в сфере предпринимательства обратимся к результатам социологического исследования, выполненного по заказу Национальной палаты предпринимателей РК «Атамекен» - «Деловой климат - 2015»1. По данным исследования каждый второй предприниматель сталкивался с коррупцией. В том, что коррупция мешает развиваться уверенны 46% предпринимателей, при этом 6% опрашиваемых отмечают положительное влияние коррупции на их предпринимательскую деятельность. В исследовании так же отмечено что, несмотря на проводимую политику в области противодействия коррупции в сфере предпринимательства, коррупция остается на прежнем уровне в течение последних пяти лет.
Необходимо отметить, что правовое регулирование противодействия коррупции в этом секторе экономики осуществляет в первую очередь Конституция РК. Так в рамках ст. 26 каждый имеет право на свободу предпринимательской деятельности, а также свободно использовать своё имущество для любой законной предпринимательской деятельности. В частной собственности у граждан РК может быть любое законно приобретенное имущество, которое в дальнейшем гарантируется законом. При этом ст. 6 Основного Закона уравнивает государственную и частную собственность, обязывая собственников пользоваться ею не только для своих целей, а также для общественного блага. В государственной собственности РК находятся: земля и её недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы. При этом земля может находиться и в частной собственности, на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом.
При коррупционных угрозах со стороны как чиновников, представляющих интересы государственных органов, так и сотрудников правоохранительных органов и судей, конституционные права любого предпринимателя могут быть нарушены. В ч. 3 ст. 26 Основного Закона РК чётко обозначены условия, при которых любой человек может быть лишен своего имущества. В первую очередь таким условием является решение суда, но если предположить, что судья, выносящий такое решение, окажется коррупционером, например, подкупленным противоположной стороной гражданско-правовых отношений, то в этом случае конституционные права предпринимателя будут нарушены по ч. 1, ч. 2, ч. 3 ст. 26, ст. 6 Основного Закона РК. В дополнение к конституционным основам, регулирующим область предпринимательского права, необходимо выделить и Закон РК «О противодействии коррупции». Так, в частности ст. 16 вышеназванного закона, обозначает меры противодействия коррупции в сфере предпринимательства, которые на-
1 Социологическое исследование «Деловой климат - 2015». URL: palata.kz/uploads/content/files/ Деловой%20климат-2015%20 rpdf.pdf.
правлены на минимизацию причин и условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений.
Уголовная ответственность должностных лиц за коррупционные
преступления
Уголовно-правовое регулирование противодействия коррупции на территории РК осуществляется Уголовным кодексом РК и Уголовно-процессуальным кодексом РК. Основой данного регулирования является Конституция РК, которая имеет высшую юридическую силу.
Для продолжения намеченного курса на борьбу с коррупцией, законодателям пришлось ужесточить уголовную ответственность за коррупционные преступления, в связи с этим УК РК претерпел ряд инноваций, направленных исключительно на совершенствование и усиление уголовной ответственности за коррупционные преступления. Важным аспектом является то, что Гл. 15 УК РК1 полностью посвящена коррупционным и иным уголовным правонарушениям против интересов государственной службы и государственного управления. Рассмотрим более подробно некоторые статьи данной главы и максимальное наказание, предусмотренное по этим статьям.
Ст. 361 УК РК «Злоупотребление должностными полномочиями» направлена на усиление уголовной ответственности при попытке лицом, уполномоченным на выполнение государственных функций, извлечения выгод и преимуществ вопреки интересам службы, как для себя, так и для других лиц или организаций. Максимальное наказание, которое может понести коррупционер за это преступление (ч. 4), это лишение свободы на срок от четырех до восьми лет с конфискацией имущества, а также с пожизненным лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью.
Ст. 362 УК РК «Превышение власти или должностных полномочий» регулирует отношения, в рамках которых, лицо, уполномоченное на выполнение государственных функций, выходит за пределы своих прав и полномочий, при этом причиняя существенный вред правам и законным интересам, как гражданам, так и организациям. Максимальное наказание, предусмотренное данной статьей (ч. 4), выражается в лишении свободы на срок от пяти до десяти лет. При этом, если судом будет доказан факт извлечения выгод и преимуществ, как для себя, так и других лиц или организаций, либо нанесение вреда, эта статья подразумевает конфискацию имущества и пожизненное лишение права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью (п. 3 ч. 4).
Ст. 364 УК РК «Незаконное участие в предпринимательской деятельности» регулирует вопросы незаконного участия чиновников разного
1 Уголовный кодекс Республики Казахстан от 03.07.2014 № 226-V // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/m/Document/?doc_id=31575252#pos=383;-49&sel_ link=1004096328.
уровня в предпринимательской деятельности. Максимальное наказание в виде штрафа в размере до четырех тысяч месячных расчетных показателей, либо лишения свободы до четырех лет, с конфискацией имущества и с пожизненным лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью, грозит чиновнику, если он в момент преступления занимал ответственную государственную должность (ч. 3).
Ст. 365 УК РК «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» направлена на регулирование возможности воспрепятствования со стороны лиц уполномоченных на выполнение государственных функций, законной предпринимательской деятельности. Максимальное наказание в виде лишения свободы от трех до семи лет, с конфискацией имущества, а также с пожизненным лишением права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью (ч. 3), грозит чиновнику в тех случаях, если данное преступление совершено в особо крупном размере, либо преступной группой (в интересах преступной группы), либо лицом, занимающим ответственную государственную должность.
По данным статистики основная масса коррупционных преступлений сопряжена напрямую или косвенно со взятками. Так, в рамках ч. 4 ст. 366 УК РК «Получение взятки», за получение взятки в особо крупном размере или в составе преступной группы, чиновнику-коррупционеру грозит наказание в виде штрафа в размере восьмидесятикратной суммы взятки, либо лишения свободы на срок от десяти до пятнадцати лет. В том случае, когда коррупционером является взяткодатель (ст. 367 УК РК «Дача взятки»), максимальное наказание может выражаться как в виде штрафа, эквивалентного пятидесятикратной сумме взятки, так и в виде лишения свободы на срок от десяти до пятнадцати лет (ч. 4). При посредничестве во взяточничестве (ст. 368 УК РК «Посредничество во взяточничестве») максимальное наказание выражается как в виде штрафа в размере двадцатикратной суммы взятки, так и в виде лишения свободы на срок до шести лет (ч. 2). Необходимо добавить, что все статьи УК РК, относящиеся к категории «взятка», подразумевают конфискацию имущества и пожизненное лишение права занимать определённые должности или заниматься определённой деятельностью. Важным аспектом является и то, что по коррупционным преступлениям не применяются как сроки давности (ч. 6 ст. 71 УК РК), так и условное осуждение (ч. 6 ст. 63 УК РК). Данная категория преступлений приравнена к таким тяжким преступлениям как преступления против мира и безопасности человечества, террористическим и экстремистским преступлениям.
Во избежание юридических коллизий, а также в целях единообразного и правильного применения в судебной практике норм законодательства РК о коррупционных преступлениях, Верховный Суд РК вынес нормативное постановление от 27.11.2015 № 8 «О практике рассмотрения неко-
торых коррупционных преступлений»1. Данный нормативный правовой акт является важной судебной доктриной в области судебной практики по преступлениям коррупционного характера. В нем даётся подробное разъяснение по следующим спорным и неоднозначным вопросам: какие преступления относятся к категории коррупционных, кто является субъектами коррупционных преступлений, как определить статус субъекта коррупционного преступления, относится ли деяние к коррупционному преступлению, что может являться предметом взятки, как определить размер взятки, как отличить взяточничество от коммерческого подкупа и др.
Результаты антикоррупционных реформ
В целях реализации ранее намеченной Стратегии развития Казахстана до 2030 г. Президент РК Н.А. Назарбаев издал Указ от 01.02.2010 № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г.»2. Данный нормативный правовой акт стал основанием для разработки и утверждения «Отраслевой программы по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011 - 2015 гг.»3, основной целью которой являлось повышение эффективности борьбы с коррупцией. Ответственность за разработку и реализацию данной программы была возложена на Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция)4. Основным целевым индикатором, заложенным в этой программе, было вхождение РК в первую сотню (не ниже 90 места) стран в рейтинге «Трансперенси интернешнл» по индексу восприятия коррупции за 2015 г. На реализацию программы было намечено выделение средств из республиканского бюджета на сумму 36 2523,5 тыс. тенге.
Необходимо отметить, что до принятия Отраслевой программы, в период 2005 - 2010 гг. в РК было выявлено 10 929 коррупционных преступлений. При этом количество преступлений этой категории ежегодно только увеличивалось. Так, если в 2005 г. их было 1 505, то в 2010 г. их стало 1 911, т.е. прирост составил 27%. Сумма причинённого ущерба по выявленным коррупционным преступлениям в 2005 г. составляла 379 млн тенге,
1 Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 27.11.2015 № 8 «О практике рассмотрения некоторых коррупционных преступлений» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32988867.
2 Указ Президента Республики Казахстан от 01.02.2010 № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г.» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/hozyaystvennaya_deyatelnost/id-U100000922_/#z0.
3 Постановление Правительства Республики Казахстан от 31.03.2011 г. № 308 «Об утверждении отраслевой Программы по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011 -2015 гг.»: [утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 14.04.2015 г. № 234] // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/ pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/natsionalnaya_bezopasnost/id-P1100000308/.
4 Данный орган упразднен с передачей своих функций Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции.
в 2010 г. она увеличилась более чем в 16 раз и составила 6,8 млрд тенге1. Из положительных факторов, снижающих уровень коррупции, можно выделить сокращение количества лицензируемых видов деятельности и разрешений в 3 раза. В результате деятельности правоохранительных органов и их взаимодействия с населением, к административной и уголовной ответственности чаще стали привлекаться представители руководящего состава органов государственной власти. Все государственные органы принимают ведомственные программы по противодействию коррупции. Каждый государственный орган имеет собственный веб-сайт, при этом руководители ведомств для диалога с населением создают личные блоги. Введение «электронного правительства» сыграло положительную роль. Во-первых, позволило создать взаимодействие государственных институтов с населением посредством интернета, а во-вторых, в дальнейшем позволило РК войти в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира. Сотрудничество Верховного Суда РК на базе различных мероприятий по противодействию коррупции с международными организациями, такими как Центр Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Агентство Соединенных Штатов Америки по международному сотрудничеству (ЮСАИД), Германское общество технического сотрудничества (ГГЦ), Программа развития Организации Объединённых Наций (ПРООН) и другие, также положительно отразилось на общей антикоррупционной политике.
К сожалению, результаты Отраслевой программы по противодействию коррупции в РК на 2011 - 2015 гг. не оправдали ожидания. По мнению экспертов, низкая эффективность программы напрямую связана с планом её реализации, основная часть которого носила неконкретный характер. В рейтинге «Трансперенси интернешнл» по индексу восприятия коррупции за 2015 г. РК заняла лишь 123 место, при этом, не попав даже в первую сотню стран с низкими рейтинговыми показателями. За 2012 - 2014 гг. уровень зарегистрированных коррупционных преступлений вырос в среднем на 10% по отношению к 2011 г. При этом в таможенных органах в 2013 г. преступлений этой категории зарегистрировано в 2 раза больше, чем в 2011 г. Увеличилось количество коррупционных преступлений в системе госзакупок. Наибольшее количество преступлений этой категории приходится на аки-маты и их структурные подразделения, на втором месте - структура МВД, на третьем - Министерство сельского хозяйства. В 2,6 раза возросло количество преступлений, связанных с присвоением или растратой чужого вверенного имущества2. В своей научной работе, посвящённой противо-
нии отраслевой Программы по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011 -2015 гг.»: [утратило силу постановлением Правительства Республики Казахстан от 14.04.2015 № 234] // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/ pravitelstvo_respubliki_kazahstan_premer_ministr_rk/natsionalnaya_bezopasnost/id-P1100000308/.
2 Подведены итоги отраслевой Программы по противодействию коррупции в РК на 2011 -2015 гг. // Нур Отан. URL: http://nurotan.kz/ru/news/9385.
1 Постановление Правительства Республики Казахстан от 31.03.2011 № 308 «Об утвержде
«к,
действию коррупции, судьи Верховного суда М.Р. Абилкаиров, М.М. Камна-заров, а также заведующий кафедрой уголовного права ЕНУ им. Л. Н. Гумилева, доктор юридических наук С. М. Рахметов1 акцентируют своё внимание на том, что большая часть коррупционных преступлений носит ярко выраженный латентный характер (информация до 2010 г.) и они не регистрируются. Если предположить, что доля не регистрируемых преступлений уменьшилась (с 2011 - 2015 гг.), по причине большего доверия казахстан-цев к власти, то соответственно, общее количество преступлений коррупционного характера могло возрасти. Необходимо также добавить, что удельный вес коррупционных преступлений по отношению к общему количеству преступлений в период с 2010 - 2014 гг. сокращается. И если в 2010 г. таких преступлений было 1,58%, то в 2014 г. их доля составила всего 0,62%2.
К положительным результатам реализации Программы можно отнести формирование системы оценки эффективности и внешнего контроля качества оказания государственных услуг. Так, по сравнению с 2012 г., ежегодное количество нарушений сроков оказания государственных услуг уменьшилось в 8,7 раз, жалоб на качество их оказания на 25%. При этом доля автоматизированных услуг увеличилась более чем в два раза. С годами повышается уровень правовой грамотности и социальной активности казах-станцев3. На период действия Отраслевой программы приходится создание первого профильного ведомства по борьбе с коррупцией. Так в 2014 г согласно Указа Президента РК № 883 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан»4 создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции. За последние годы данное ведомство претерпело ряд реорганизаций, последняя из которых закончилась в 2016 г.5 При этом Агентство получило статус государственного органа при непосредственном подчинении Президенту РК. В его состав входит ведомство «Национальное бюро по противодействию коррупции»6, основной задачей ко-
1 Абилкаиров М.Р., Камназаров М. М., Рахметов С. М. Коррупция как социально негативное явление: научно-исследовательские материалы по противодействию коррупции // Верховный Суд Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/content/korrupciya-kak-socialno-negativnoe-yavlenie.
2 Положение дел в отношении коррупции в Казахстане // Transparency Kazakhstan. URL: http:// tikazakhstan.org/novostnoj-zagolovok-2/.
3 Указ Президента Республики Казахстан от 26.12.2014 № 986 «Об Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015 - 2025 гг.» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_ gosudarstvennogo_upravleniya/id-U1400000986/#z7.
4 Указ Президента Республики Казахстан от 06.08.2014 № 883 «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31587241.
5 Об Агентстве: наша история // Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции: официальный интернет ресурс. URL: http://kyzmet.gov.kz/ ru/kategorii/nasha-istoriya.
6 Национальное бюро по противодействию коррупции Агентства Республики Казахстан по де-
торого являются реализационные функции по вопросам предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования коррупционных правонарушений. Руководство Национальным бюро осуществляет Председатель, который назначается и освобождается от должности непосредственно Президентом РК. Из основных полномочий, наделённых бюро, можно выделить следующие: проведение досудебного расследования, в том числе предварительного следствия, организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности, установление местонахождения и задержание лиц, находящихся в розыске. О результатах деятельности антикоррупционной службы можно судить по итогам её деятельности за первое полугодие 2016 г.1 Зарегистрировано 2 121 уголовное правонарушение, в том числе по фактам коррупции 1 644. Из числа коррупционных правонарушений 31% составляют взяточничество, 28% злоупотребление должностными полномочиями и 20% служебный подлог. В суд направлено 1 576 дел, что составляет 28% от числа находившихся в производстве. По оконченным уголовным делам установлен ущерб на сумму 29,3 млрд тенге, из которых возмещено 7,5 млрд тенге или 25,6%. Наложен арест на имущество на сумму 13,2 млрд тенге.
Выводы
Конституция РК, являясь действующим правом и имея высшую юридическую силу, представляет собой основной регулятор общественных отношений в области противодействия коррупции. Данная парадигма закреплена как в Основном Законе, так и в любом нормативном правовом акте, направленном на борьбу с коррупцией.
После распада Советского Союза одной из основных проблем в развитии молодой республики стала коррупция. Начало активной фазы борьбы с ней было заложено в 1998 - 2000 гг. Именно на этот период приходится принятие ключевых законов, регулирующих противодействие коррупции, а также создание народно-демократической партии «Нур Отан», одним из основных лозунгов которой была борьба с коррупцией. В дальнейшем, на базе этой партии создаётся Республиканский Общественный Совет по противодействию коррупции. Параллельно с данной инициативой создаётся ещё один консультативно-совещательный орган при Президенте РК, это комиссия по вопросам противодействия коррупции. Начиная с 2001 г., начинает формироваться современная нормативно-правовая база, регулирующая область противодействия коррупции. Внешнеполитическая деятельность РК направлена на международное сотрудничество в этой области. В результате чего РК подписывает и в дальнейшем ратифицирует ряд международных конвен-
лам государственной службы и противодействию коррупции. URL: http://anticorruption.gov.kz.
1 Результаты деятельности антикоррупционной службы за 6 месяцев 2016 г. // Национальное бюро по противодействию коррупции Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции. URL: http://anticorruption.gov.kz/rus/about/analiz_ deyatelnosti/osn_itogi_deyatelnosti/?cid=0&rid=204.
ций и соглашений, направленных исключительно на борьбу с коррупцией. При этом область международного права коррелируется с внутренним законодательством, в состав которого входят как основные законы, так и подзаконные акты. В 2011 г. окончательно утверждается «Отраслевая программа по противодействию коррупции в Республике Казахстан на 2011 - 2015 гг.». Основные цели, заложенные в данной программе, реализованы не были, при этом на неё были выделены большие средства из Республиканского бюджета. На период действия программы приходится создание профильного антикоррупционного ведомства «Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции», в состав которого вошло «Национальное бюро по противодействию коррупции». Необходимо отметить, что данный орган был реорганизован в 2014 - 2016 гг. дважды, при этом, расходы на реорганизацию нёс бюджет РК. Эффективность работы данной структуры не вызывает сомнения, но представляется, что результаты могли быть более продуктивными, если бы сотрудники данного ведомства не отвлекались на преобразование одной структуры в другую. Важным критерием, направленным на уголовно-правовое регулирование противодействия коррупции, явилось реформирование уголовного законодательства, которое выражалось в ужесточении уголовной ответственности за коррупционные правонарушения. Так, за коррупционные преступления, приравненные к террористическим и экстремистским, установлена уголовная ответственность, выражающаяся для коррупционеров в длительных сроках лишения свободы, при отягчающих обстоятельствах сопряжённая с конфискацией имущества, а также с пожизненным лишением права занимать определённые должности на государственной службе. Необходимо добавить, что на лиц, совершивших коррупционные преступления, не распространяется срок давности и установлен запрет на условное осуждение. При этом положения, закрепленные ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, направленные на уголовную ответственность государственных служащих за незаконное обогащение, не криминализированы. Международные организации удовлетворительно оценивают антикоррупционные реформы в РК. При этом, основываясь на исследовании «Трансперенси интернешнл» за 2016 г.,1 можно констатировать, что в сравнении с 2013 г. процент казахстанцев, дававших взятки снизился на 10,9%, также значительно увеличилось количество респондентов, уверенных в том, что за последние 4 года уровень коррупции снизился (с 19% в 2013 г. до 37% в 2016 г.). В исследовании 2016 г отмечается, что наиболее коррумпированными государственными учреждениями в РК по-прежнему являются правоохранительные органы и суды. Чаще всего взятки начали давать дорожным полицейским (47%), за получение пособий по безработице (33%), в судах при рассмотрении гражданских дел (31%). Система образования по-прежнему осталась коррумпированной. Так многие казахстанцы уверенны в том, что
1 Люди и коррупция: Казахстан (барометр мировой коррупции - 2016) // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/lyudi-i-korruptsiya-kazahstan-barometr-mirovoj-korruptsii-2016/.
за устройство ребенка в школу или в сад необходимо давать взятки. Мнение о том, что высокопоставленные чиновники вовлечены в коррупцию, выражает наименьшее число респондентов. В целом, работу правительства в сфере борьбы с коррупцией большинство казахстанцев оценили как неудовлетворительную (плохо и очень плохо 46%). Не разделили данную позицию 37% респондентов, уверенных в том, что правительство справилось с поставленными задачами.
Можно сделать вывод о том, что с одной стороны, проблема коррупции в Казахстане стала менее актуальной и общество обращает на неё меньше внимания, но, с другой стороны, достаточно большое число казахстанцев уверены в том, что государственная власть только создаёт видимость активной борьбы с ней. Борьба с коррупцией в Казахстане напоминает бушующее море и каменную дамбу. Где в роли волн, бушующего моря, выступают всё новые и новые стратегии и программы (Стратегия «Казах-стан-2050» - новый политический курс, в рамках которого коррупция объявлена прямой угрозой национальной безопасности, Антикоррупционная стратегия РК на 2015 - 2025 гг.), а в роли каменной дамбы - несокрушимая коррупция. Вспоминаются строки из поэмы древнегреческого поэта Хэрила (V в. до н.э.): «Капля воды долбит камень постоянством», - и следует надеяться только на лучшее.
Библиографический список
1. Конституция Республики Казахстан: [от 30.08.1995 г] // WEB-ВЕРСИЯ: законодательство стран СНГ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=1162.
2. Закон Республики Казахстан от 18.11.2015 № 410-V «О противодействии коррупции» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online. zakon.kz/m/document/?doc_id=33478302.
3. Закон Республики Казахстан от 18.11.2015 № 411-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=32928272#pos=1;-173.
4. Закон Республики Казахстан от 23.04.2014 № 199-V «Об органах внутренних дел Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31538985.
5. Закон Республики Казахстан от 23.11.2015 № 416-V «О государственной службе Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36786682#pos=1;-209.
6. Конституционный закон Республики Казахстан от 25.12.2000 № 132-II «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/ Document/?doc id=1021164.
«к,
7. Конституционный закон Республики Казахстан от 29.12.1995 № 2737 «О Конституционном Совете Республики Казахстан» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=1004022.
8. Нормативное постановление Верховного Суда Республики Казахстан от 27.11.2015 № 8 «О практике рассмотрения некоторых коррупционных преступлений» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http:// online.zakon.kz/Document/?doc_id=32988867.
9. Послание Президента страны народу Казахстана 1997 г «Казахстан -2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех ка-захстанцев» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https:// tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/hozyaystvennaya_ deyatelnost/id-K970002030_/.
10. Уголовный кодекс Республики Казахстан от 03.07.2014 № 226-V // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/iTi/ Document/?doc_id=31575252#pos=383;-49&sel_link=1004096328.
11. Указ Президента Республики Казахстан от 01.02.2010 № 922 «О Стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2020 г.» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/ zakon/prezident_respubliki_kazahstan/hozyaystvennaya_deyatelnost/id-U100000922_/#z0.
12. Указ Президента Республики Казахстан от 02.04.2002 № 839 «Об образовании Комиссии при Президенте Республики Казахстан по вопросам противодействия коррупции // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/zakon/prezident_respubliki_kazahstan/ natsionalnaya_bezopasnost/id-U020000839_/.
13. Указ Президента Республики Казахстан от 26.12.2014 № 986 «Об Антикоррупционной стратегии Республики Казахстан на 2015 - 2025 гг.» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/ zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_ gosudarstvennogo_upravleniya/id-U1400000986/#z7.
14. Указ Президента Республики Казахстан от 28.01.1998 № 3834 «О мерах по реализации стратегии развития Казахстана до 2030 г» // ПАРАГРАФ: информационные системы. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=1008743.
15. Указ Президента Республики Казахстан от 29.12.2015 № 153 «О мерах по дальнейшему совершенствованию этических норм и правил поведения государственных служащих Республики Казахстан» // Министерство юстиции Республики Казахстан. URL: https://tengrinews.kz/ zakon/prezident_respubliki_kazahstan/konstitutsionnyiy_stroy_i_osnovyi_ gosudarstvennogo_upravleniya/id-U1500000153/#z42.
16. Абилкаиров М.Р., Камназаров М.М., Рахметов С.М. Коррупция как социально негативное явление: научно-исследовательские материалы по противодействию коррупции // Верховный Суд Республики Казахстан. URL: http://sud.gov.kz/rus/content/korrupciya-kak-socialno-negativnoe-yavlenie.
17. Анализ угроз национальной безопасности РК на среднесрочную перспективу // Общественный фонд «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»». URL: http://ofstrategy.kz/index.php/ru/research/ politic-research/item/189-analiz-ugroz-natsionalnoj-bezopasnosti-rk-na-srednesrochnuyu-perspektivu.
18. Антикоррупционные реформы в Казахстане: [отчет утвержден на пленарном заседании Стамбульского плана действий 10.10.2014 г. в штаб-квартире ОЭСР в Париже]. URL: http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/ Kazakhstan-3rd-Round-Monitoring-Report-RUS.pdf.
19. Выполнение Республикой Казахстан рекомендаций Комитета ООН правам человека в сфере уголовного правосудия и укрепления независимости судебной власти: материалы экспертной конференции. Алматы,
2013. URL: http://lprc.kz/f¡les/library/180/rus/Сборник%2027.09.13.pdf.
20. Джандосова Ж. и др. Коррупция в Казахстане глазами государственных служащих, предпринимателей и населения / Ж. Джандосова, Н. Байту-гелова, Ф. Джандосова, С. Куница. Астана, 2002. URL: http://sange.kz/ files/2913/6021/7436/_rus.pdf.
21. живага А. Казахстан: судебная система и гражданское общество // Казахстанское Международное бюро по правам человека и соблюдению законности. URL: https://bureau.kz/novosti/sobstvennaya_informaciya/ sudebnaya_sistema_i_grajdanskoe_obshestvo/.
22. Конституция Республики Казахстан: научно-практический комментарий. Алматы: Раритет, 2015.
23. Люди и коррупция: Казахстан (барометр мировой коррупции - 2016) // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/lyudi-i-korruptsiya-kazahstan-barometr-mirovoj-korruptsii-2016/.
24. Положение дел в отношении коррупции в Казахстане // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/novostnoj-zagolovok-2/.
25. Прозрачность судов в Казахстане - отчёт 2012 г // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/prozrachnost-sudov-v-kazahstane-otchet-2012-g/.
26. Результаты деятельности антикоррупционной службы за 6 месяцев 2016 г. // Национальное бюро по противодействию коррупции Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции. URL: http://anticorruption.gov.kz/rus/about/analiz_ deyatelnosti/osn_itogi_deyatelnosti/?cid=0&rid=204.
27. Результаты социологического опроса населения «Комплексный анализ формирования «нулевой терпимости» к правонарушениям». Астана,
2014. URL: http://www.myshared.ru/slide/989067/.
28. Уровень восприятия коррупции в системе высшего образования в Республике Казахстан, 2012 п // Transparency Kazakhstan. URL: http://tikazakhstan.org/625-2/.
29. Экспертная оценка нетрадиционных угроз безопасности РК // Общественный фонд «Центр социальных и политических исследований «Стратегия»». URL: http://ofstrategy.kz/index.php/ru/research/politic-research/ item/386-ekspertnaya-otsenka-ugroz-netraditsionnoj-bezopasnosti-rk.
