CC BY
51
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
трибуня молодого ученого
УДК 343.01
Иманов Ибрагим Альжанович Imanov Ibrahim Alzhanovich
прокурор Южно-Казахстанской области
Прокуратура Южно-Казахстанской области (010000, Республика Казахстан, Южно-Казахстанская область, Шымкент, ул. Тауке-хана, 97)
prosecutor of the Southern Kazakhstan area
Prosecutor’s office of the Southern Kazakhstan area (97 Tauke-han st., Shimkent, Southern Kazakhstan area, Respublika Kazahstan, 010000)
E-mail: [email protected]
К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики Казахстан
To the question of need of improvement of a conceptual framework of counteraction of corruption by the legislation of the Republic of Kazakhstan
Данная статья раскрывает вопросы несовершенства действующего законодательства Республики Казахстан по противодействию коррупции. Даны рекомендации по внесению дополнений в существующий закон «О борьбе с коррупцией».
Ключевые слова: коррупция, органы прокуратуры, законодательство.
This article opens questions of imperfection of the current legislation of the Republic of Kazakhstan on corruption counteraction. Recommendations about entering of additions into the existing law «About fight against corruption» are made.
Keywords: corruption, bodies of prosecutor’s office, legislation.
Круг фундаментальных законодательных актов, затрагивающих противодействие коррупции в Республике Казахстан, включает в себя:
— Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 г.) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 2 февраля 2011 г.);
— Уголовный кодекс Республики Казахстан от 3 июля 2014 года № 226-V (с изменениями и дополнениями от 7 ноября 2014 г.);
— Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 года № 235-V (с изменениями и дополнениями по состоянию на 19 мая 2015 г.);
— Закон Республики Казахстан от 2 июля
1998 года № 267-I «О борьбе с коррупцией» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29 декабря 2014 г.);
— Закон Республики Казахстан от 23 июля
1999 года № 453 «О государственной службе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 13 января 2014 г.);
— Закон Республики Казахстан от 4 мая 2008 года № 31-IV «О ратификации Конвенции
Организации Объединенных Наций против коррупции»;
— Закон Республики Казахстан от 6 января 2011 года № 380-1V «О правоохранительной службе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 29 декабря 2014 г.);
— Указ Президента Республики Казахстан «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» от 22 апреля 2009 года № 793;
— Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858;
— Кодекс чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих), утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 3 мая 2005 года № 1567 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 октября 2013 г.);
— Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015—2025 годы, утвержден-
266
Юридическая наука и практика
трибуня молодого ученого
ная Указом Президента Республики Казахстан № 986 от 26 декабря 2014 года.
Помимо этого вопросы противодействия коррупции также раскрываются в ведомственных нормативных актах, которые имеют локальный, ограниченный характер.
Исходя из круга источников, можно сделать вывод, что ответственность за коррупцию в Республике Казахстан носит уголовный, административный и дисциплинарный характер.
В целом следует отметить, что, начиная с периода независимости, Казахстан уверенно идет по пути усиления и повышения эффективности противодействия коррупции. Так, наша страна первой на постсоветском пространстве приняла антикоррупционный закон, ввела соответствующие изменения в сопутствующее законодательство. Более того, Республика Казахстан подтверждает свои антикоррупционные инициативы и на международном уровне. При этом следует отметить, что, несмотря на достаточно совершенное законодательство и наличие политической воли руководства страны к противодействию коррупции, говорить о минимизации коррупции как социально-политического негативного явления еще рано. Примером этому могут служить все новые и новые коррупционные скандалы в административно-политической элите государства. Однако сам факт выявления и публичного расследования таких фактов говорит об открытости Казахстана к противодействию коррупции. В данном материале мы намерены подробно рассмотреть законодательные основы противодействия коррупции в Республике Казахстан и при наличии пробелов дать обоснованные рекомендации по их устранению.
Говоря о понятии противодействия коррупции по законодательству Республики Казахстан, следует отметить, что категориально-понятийная работа в данном направлении еще недостаточна и требует активизации.
Так, ни Закон Республики Казахстан от 2 июля 1998 года № 267-I «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон «О борьбе с коррупцией»), ни Указ Президента Республики Казахстан «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией и дальнейшему совершенствованию правоохранительной деятельности в Республике Казахстан» от 22 апреля 2009 года № 793 (далее — Указ «О дополнительных мерах по усилению борьбы с преступностью и коррупцией») не содержат дефиниции понятия противодействия коррупции. Отсутствует такое определение и в Антикоррупционной страте-
гии Республики Казахстан на 2015—2025 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан № 986 от 26 декабря 2014 года (далее — Антикоррупционная стратегия).
При этом отметим, что в 2013 году в Республике Казахстан встал вопрос о необходимости смены антикоррупционной парадигмы от борьбы с коррупцией к противодействию коррупции и, соответственно, кардинальной смены антикоррупционного законодательства. Был разработан проект закона «О противодействии коррупции» и размещен для общего обсуждения. Так вот, пунктом 3 статьи 5 данного закона давалось следующее определение противодействия коррупции: «3) противодействие коррупции — деятельность субъектов противодействия коррупции в пределах их полномочий:
— по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
— по пресечению коррупционных правонарушений и ликвидации их последствий» [1]. Как видно из текста определения, оно является тавтологичным, то есть определяется само из себя (противодействие — деятельность субъектов противодействия).
Интересным с практической точки зрения видится нам определение противодействия коррупции, данное в ведомственном документе под названием «Политика противодействия коррупции в АО “Фонд недвижимости «Самрук — ^азына”», гласящее: «Противодействие коррупции — деятельность должностных лиц фонда недвижимости в пределах их полномочий:
— по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
— по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией)» [2].
Других сколько-нибудь значимых определений понятия «противодействие коррупции» в казахстанских источниках нами не было найдено.
Такой законодательный пробел требует своего разрешения, поскольку сам термин «противодействие коррупции» применяется весьма и весьма широко, он встречается как в текстах выступлений Главы государства, так и в газетных публикациях, научной полемике, документах правящей партии и иных материалах. По этой причине автор берет на себя смелость выработать собственное понимание и определение понятия «противодействие коррупции» и вносит предложение о закреплении его на законодательном уровне.
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
267
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
трибуня молодого ученого
Итак, в первом приближении данное понятие может быть определено как некая деятельность, результатом которой ожидаема минимизация коррупции. При этом данная деятельность, как это продемонстрировано в предыдущих дефинициях и с чем согласен автор, должна включать в себя как устранение последствий уже совершенных коррупционных правонарушений, так и определенные превентивные меры по недопущению совершения новых правонарушений. Очевидно, что второй вид деятельности должен быть приоритетен. Здесь также следует остановиться на принципиальной разнице между противодействием коррупции и борьбой с коррупцией. Эти термины зачастую соседствуют в текстах СМИ и публичных выступлениях, тем не менее они далеко не равнозначны. Вывод об этом можно сделать как из факта разработки нового законопроекта «О противодействии коррупции», должного прийти на смену действующему закону «О борьбе с коррупцией», так и из факта смены ориентира соответствующего правоохранительного ведомства — Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) передало свои полномочия вновь созданному Агентству Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции [3]. При этом подчеркнем, что до сих пор нет законодательно установленного определения понятия «борьба с коррупцией». В связи с этим и с учетом изученных нами источников предлагаем следующее определение понятия «противодействие коррупции»:
«Противодействие коррупции — это совокупность мер, принимаемых уполномоченными на то лицам:
— по изучению и устранению причин и условий совершения коррупционных правонарушений;
— по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений;
— по устранению общественно опасных последствий коррупционных правонарушений».
Аналогичная ситуация наблюдается в определении понятий «содержание противодействия коррупции» и «система противодействия коррупции». Поэтому налицо необходимость дать им обоснованное определение.
Говоря о термине «содержание», отметим, что его смысл довольно неоднозначен и требует своего уточнения применительно к нашей проблематике. Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой (онлайн-версия)
дает следующее толкование термина «содержание»:
«1. см. содержать.
2. Единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выражаемое в форме (в 1 знач.) и неотделимое от нее. Единство формы и содержания.
3. Основная суть изложения; фабула. Пересказать с. доклада. Книга с интересным ~м.
4. Перечень разделов в начале или в конце книги, оглавление. С. в конце книги.
5. Количество чего-н., находящегося в чем-н. другом. С. витаминов в черной смородине.
6. Заработная плата, жалованье (офиц.). Отпуск с сохранением содержания.
7. Средства, к-рые даются кому-н. для обеспечения существования, иждивение (устар.). Назначить с. кому-н. Жить у кого-н. на содержании» [4].
Большой толковый словарь современного русского языка Д.Н. Ушакова (онлайн-версия) дает следующее толкование:
«1. Действие по гл. содержать в 1,2, 3, 4 и 5 знач. Содержание дома в чистоте. Содержание преступников в домах заключения. Аккуратное содержание имущества.
2. Издержка на кого-что-нибудь, совокупность затрат, расходов, необходимых для обеспечения жизни, существования или действия кого-чего-нибудь. Содержание семьи. Деньги на содержание штатного состава служащих. Довольствие, оборудование, деньги или материальный инвентарь, необходимый для поддержания кого-чего-нибудь (офиц. канц.). Денежное содержание. Ремонтное содержание. Получить месячное содержание.
3. Иждивение, материальные средства (устар.). Жить или быть на содержании у кого-нибудь (вести паразитическое существование на чьи-нибудь средства).
4. То, что составляет сущность кого-чего-нибудь. «...Период диктатуры пролетариата и строительства социализма в СССР есть период расцвета национальных культур, социалистических по содержанию» [5].
Отметим, что известный толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля не со-держиттермина «содержание» [6].
Подводя итог небольшому филологическому экскурсу, подчеркнем, что для нашего исследования в череде данных определений наиболее важными являются: «единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выражаемое в форме (в 1 знач.) и неотделимое от нее» и «то, что составляет сущ-
268
Юридическая наука и практика
трибуня молодого ученого
ность кого-чего-нибудь». Из смысла данного толкования мы и будем исходить при анализе содержания противодействия коррупции.
Следует отметить, что содержательная сто -рона такого сложного и долговременного процесса, как противодействие коррупции, даже с учетом отсутствия ее четкого определения, наиболее логично и последовательно раскрывается в двух программных документах нашего государства. Это, с одной стороны, Программа противодействия коррупции партии «Нур Отан» на 2015—2025 годы (далее — Программа партии), с другой — Антикоррупционная стратегия Республики Казахстан на 2015—2025 годы (далее — Антикоррупционная стратегия). Структура данных документов как нельзя лучше раскрывает содержание противодействия коррупции и полностью соответствует данному нами выше определению противодействия коррупции.
Так, основными компонентами содержания коррупции, согласно обозначенным документам, являются:
— формирование антикоррупционной культуры, образования и воспитания;
— снижение предпосылок возникновения коррупции посредством снижения административных барьеров для бизнеса, повышения качества оказания государственных услуг и совершенствования системы государственной службы, квази государственного сектора;
— усиление партийного и общественного контроля деятельности государственных органов, квазигосударственного сектора и субъектов монополий через повышение открытости, прозрачности и подотчетности перед обществом государственных органов, квазигосударственного сектора и субъектов монополий и обеспечение прозрачности деятельности правоохранительных и судебных органов;
— расширение полномочий местного самоуправления.
Эти компоненты корреспондируют с компонентами Антикоррупционной стратегии, а именно:
— противодействие коррупции в сфере государственной службы;
— внедрение института общественного контроля;
— противодействие коррупции в квазигосударственном и частном секторе;
— предупреждение коррупции в судебных и правоохранительных органах;
— формирование уровня антикоррупционной культуры;
— развитие международного сотрудничества по вопросам противодействия коррупции.
Таким образом, мы видим, что в вопросе содержания противодействия коррупции есть определенное концептуальное единство, которое позволяет нам выработать некое обобщенное понимание данного понятия и дать ему следующую дефиницию:
«Содержанием противодействия коррупции выступают действия, направленные:
1) на формирование общественной атмосферы нетерпимости к коррупции;
2) на вовлечение общественности в контроль за деятельностью коррупциогенных секторов экономики и политики;
3) на совершенствование законодательства, затрагивающего вопросы противодействия коррупции;
4) на изучение и имплементация успешного зарубежного противодействия коррупции».
Исходя из всего вышеизложенного, дадим определение понятию «система противодействия коррупции». Используя уже примененный нами ранее способ филологического анализа, изучим смысл понятия «система».
Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой (онлайн-версия) дает следующее толкование термина «система»:
«1. Определенный порядок в расположении и связи действий. Привести в систему свои наблюдения. Работать по строгой системе.
2. Форма организации чего-н. Избирательная с. С. земледелия.
3. Нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Грамматическая с. языка. Периодическая с. элементов (Д.И. Менделеева). С. взглядов. Философская с. (учение). Педагогическая с. Ушинского. С. каналов.
4. Общественный строй, форма общественного устройства. Социальная с. Капиталистическая с.
5. Совокупность организаций, однородных по своим задачам, или учреждений, организационно объединенных в одно целое. Работать в системе Академии наук.
6. Техническое устройство, конструкция. Самолет новой системы.
7. То, что стало нормальным, обычным, регулярным (разг.). Зарядка по утрам превратилась в систему (вошла в систему, стала системой)» [7].
Большой толковый словарь современного русского языка Д.Н. Ушакова (онлайн-версия) дает следующее толкование:
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
269
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
трибуня молодого ученого
«1. Порядок, обусловленный правильным, закономерным расположением частей в определенной связи. Привести в систему свои наблюдения. Строгая система в работе. Расположить книги на полках в определенной системе. Нарушить систему.
| Обычный, установленный распорядок чего-нибудь. У него вошли в систему прогулки по утрам.
2. Метод действий, устанавливающий порядок, правила чего-нибудь. Система воспитания. Система работы. «Все у ней делалось по системе, и дочь свою она воспитала по системе.» А. Тургенев.
3. Совокупность мыслей и положений, подчиняющихся каким-нибудь принципам, идеологическое построение (книж.). «Гегель повел философию далее границ, которых не могла переступить система Шеллинга.» Чернышевский. «...Плеханов уже в 80-х годах нанес основной удар народнической системе взглядов...» История ВКП(б). Педагогическая система Песталоц-ци. Поэтическая система футуризма. Философская система Декарта. Художественная система романтизма.
| Классификация (книж.). Ботаническая система Линнея.
4. Устройство, структура, представляющая собой единство закономерно расположенных и функционирующих частей (книж.). Нервная система. Кровеносная система. Солнечная система. Шведская система. Система гимнастики. Система международных союзов. Система уравнений (мат.). Периодическая система элементов (хим.). Речная система (река с ее притоками). Мариинская система (Совокупность каналов, соединяющих притоки Волги с Онежским озером).
5. Форма общественного устройства. «Партия есть основная руководящая сила в системе диктатуры пролетариата» И. Сталин. Экономическую основу Советского Союза составляют социалистическая система хозяйства.
Система налогов. Система обложения.
6. Конструкция, техническое устройство (книж.). Самолет новой системы. Велосипед старой системы.
7. Совокупность пластов земной коры, по времени образования соответствующая определенному геологическому периоду (см. период в 3 знач.; геол.).
8. Совокупность хозяйственных единиц, учреждений, организационно объединенных в единое целое (неол.). Работать в системе Центросоюза. Система ОГИЗА» [8].
Толковый словарь живого великорусского языка В.И. Даля дает следующее определение:
«СИСТЕМА ж. греч. план, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном, связном порядке. Солнечная система, солнечная вселенная. Ботаническая система Линнея, распределение, распорядок. Система ученья, воспитания, порядок, способ, образ, род. Систематичное, систематическое ученье, стройное, порядочное, порядливое, последовательное, разумное, правильное, обдуманное, постепенное. Систематика ж. научное разъяснение систем. Систематик изобретатель новой системы или охотник до строгих, последовательных порядков» [9].
Для нас в данном исследовании из всего многогранья дефиниций наиболее важными являются следующие: «Устройство, структура, представляющая собой единство закономерно расположенных и функционирующих частей», «Нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей», «План, порядок расположения частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном, связном порядке».
В таком аспекте система противодействия коррупции, учитывая наши предыдущие изыскания, должна, по нашему мнению, представлять собой:
«Система противодействия коррупции — это совокупность объектов, в отношении которых ведется антикоррупционная деятельность, субъектов, ведущих данную деятельность, а также мер антикоррупционного характера».
Таким образом, ввиду отсутствия законодательно закрепленных дефиниций таких важных понятий, как «противодействие коррупции», «содержание противодействия коррупции» и «система противодействия коррупции», нами в рамках данного исследования даны отсутствующие определения и вносится предложение об их законодательном закреплении в рамках статьи 2 Закона «О борьбе с коррупцией».
Примечания
1. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=31387138 (дата обращения: 15.08.2015).
2. URL: https://fnsk.kz/images/content/k_statyam/ no-corrup-rus.pdf (дата обращения: 14.08.2015).
3. Указ Президента Республики Казахстан «О некоторых вопросах Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы и противодействию коррупции и внесении изменений и дополнений в
270
Юридическая наука и практика
трибуня молодого ученого
некоторые указы Президента Республики Казахстан № 900 от 29 августа 2014 года (с изменениями от 04.05.2015 г.). URL: http://online.zakon.kz/Document/ ?doc_id=31598157#pos=1 ;-281 &sel_link=1004565482 (дата обращения: 14.08.2015).
4. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ozhegov-term-32861.htm (дата обращения:
15.08.2015) .
5. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ushakov-term-70644.htm (дата обращения:
15.08.2015) .
6. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Dal.htm (дата обращения: 15.08.2015).
7. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ozhegov-term-31868.htm (дата обращения:
17.08.2015) .
8. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ushakov-term-68473.htm (дата обращения:
17.08.2015) .
9. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Dal-term-37214.htm (дата обращения:
17.08.2015) .
Notes
1. URL: http://online.zakon.kz/Document/?doc_
id=31387138 (treatment date: 15.08.2015).
2. URL: https://fnsk.kz/images/content/k_statyam/ no-corrup-rus.pdf (treatment date: 14.08.2015).
3. On some issues of the Republic of Kazakhstan Agency for civil service affairs and anti-corruption, and amendments and additions to some decrees of the President of the Republic of Kazakhstan: decree of the President of the Republic of Kazakhstan, August 29, 2014 № 900 (as amended on 04.05.2015). URL: http://online. zakon.kz/Document/ doc_id = 31598157 # pos = 1; -281 & sel_link = 1004565482 (treatment date: 14.08.2015).
4. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ozhegov-term-32861.htm (treatment date:
15.08.2015) .
5. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ushakov-term-70644.htm (treatment date:
15.08.2015) .
6. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-dic-tionary-Dal.htm (treatment date: 15.08.2015).
7. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ozhegov-term-31868.htm (treatment date:
17.08.2015) .
8. URL: http://www.classes.ru/all-russian/russian-
dictionary-Ushakov-term-68473.htm (treatment date:
17.08.2015) .
9. URL: http://www.classes.ru/all-russian/rus-
sian-dictionary-Dal-term-37214.htm (treatment date:
14.08.2015) .
Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016, № 1 (33)
271
Иманов И.А. К вопросу о необходимости совершенствования понятийного аппарата противодействия коррупции по законодательству Республики...
