CC BY
38
86
Раздел 9. Обзоры, рецензии, критика
Раздел 9. Обзоры, рецензии, критика
обзор международного научно-теоретического
СЕМИНАРА «ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
(полиции) по противодействию преступлениям коррупционной направленности»
Е.А. Цишковский
(заместитель начальника организационно-научного и редакционно-издательского отдела Тюменского юридического института МВД России, кандидат юридических наук, доцент)
В обзоре дается характеристика проведенного 20 мая 2009 года в Тюменском юридическом институте МВД России международного научно-теоретического семинара «Деятельность ОВД (полиции) по противодействию преступлениям коррупционной направленности». Приводятся общие данные об обсуждаемых в рамках тематики мероприятия вопросах, участниках семинара. Определяются основные выводы и предложения проведенного семинара, а также представляется и обосновывается выявленный передовой и положительный опыт Республики Казахстан в сфере противодействия коррупции.
20 мая 2009 года в Тюменском юридическом институте МВД России состоялся международный научно-теоретический семинар на тему «Деятельность органов внутренних дел (полиции) по противодействию преступлениям коррупционной направленности».
В научном форуме приняли участие представители делегации Академии финансовой полиции Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью.
Семинар был посвящен вопросам совершенствования законодательства по борьбе с коррупцией, уголовно-правовой политики противодействия преступлениям коррупционной направленности, уголовнопроцессуальным и криминалистическим проблемам расследования коррупционных преступлений. Выступления участников мероприятия основывались на сравнительно-правовом анализе законодательства и правоприменительной практики в области противодействия коррупции в Российской Федерации и Республике Казахстан.
Сравнительно-правовой анализ организации и деятельности ОВД (полиции) по противодействию преступлениям коррупционной направленности в Российской
Федерации и Республике Казахстан позволил выявить следующее:
I. Сходство. Обусловлено принадлежностью России и Казахстана к одной, романо-германской правовой семье (в частности, к евро-азиатскому блоку с элементами постсоветского права) и, как следствие, тождеством нормативных, институциональных, идеологических и иных традиций в правовом регулировании противодействия коррупции.
Зависимость правовых систем сравниваемых государств подчинена преимущественной тенденции - рецепции российского права казахстанской нормативной системой с его адаптацией и последующим самостоятельным развитием.
1. Статистический уровень коррупционной преступности в России и Казахстане в целом одинаков. По результатам социологических исследований центра «Транс-паренси Интернешнл», основу которых составляет индекс восприятия коррупции в 180 государствах, в 2008 году в рейтинге состояния коррупции в мире Россия заняла 147 место, Казахстан - 145 место.
2. Оба государства одинаково признают социальный вред коррупции. Проблема коррупционных преступлений актуальна и
Юридическая наука и правоохранительная практика универсальна для всего мира: коррупция представляет собой один из самых серьезных внутренних вызовов национальной безопасности и существует как в развивающихся странах, так и в экономически развитых сверхдержавах. Россия и Казахстан предпринимают меры по противодействию коррупции.
3. Уровень, структура, динамика и иные статистические показатели коррупционного поведения недостаточно адекватно отражают реальность вследствие высочайшего уровня латентности коррупционной преступности (в особенности «верховой» коррупции).
4. Правовую основу противодействия коррупции образуют: базовый закон (федеральный, республиканский), конкретизирующий его указ главы государства, национальный план (программа) противодействия коррупции. В соответствии с ними осуществляется отраслевое правовое регулирование.
5. В законодательстве России и Казахстана закрепляется легальное определение коррупции. Большинство признаков коррупционного поведения, отраженных в дефиниции, совпадает, что обусловливает тождество в организационно-правовых формах и методах противодействия ему.
6. В России и Казахстане сложился азиатский тип коррупционной преступности. Этот тип основан на том, что коррупция является привычным, общественно приемлемым культурным и экономическим явлением, связанным с функционированием государства.
7. Как в России, так и в Казахстане в настоящее время сформировалась олигархическая криминологическая модель противодействия коррупции. Для нее характерны: реализация ответственности по клановому принципу («свой-чужой», «наш-не наш»). Властная «команда» защищает «своих» от ответственности всеми возможными способами и собирает компрометирующий материал в отношении «чужих», пытается легализовать его. В этой модели исключительно большое значение придается деньгам, поэтому с их помощью решаются многие вопросы, в том числе в правоохра-
нительной сфере. Поскольку олигархические кланы не поддерживают обратной связи с населением и управленческими структурами (в том числе в правоохранительной сфере), то борьба с коррупцией приобретает инструментальный и выборочный характер и рассматривается как орудие в межклано-вых схватках за власть.
8. Изучение общественного мнения в России и Казахстане показывает, что в обоих государствах еще не сформировано нетерпимое отношение граждан к коррупции. Напротив, практически половина населения (44 %) относится к коррупционным связям лояльно, считая процедуру дачи взятки должностному лицу вполне допустимой. Вторая тенденция здесь - противоречивые ответы респондентов. Так, 89 % респондентов в России считают, что милиция полностью коррумпирована, хотя сталкивались с такой практикой лишь 5 % из них.
9. Общими причинами коррупции в России и Казахстане выступают:
ошибки проводимых экономических и социальных реформ;
дефекты правового и нравственного сознания общества в виде лояльного отношения населения, должностных лиц к коррупции;
криминализация значительной части политической и бизнес-элиты;
нерешительность, а иногда и полное политическое безволие государственной власти;
неэффективная (зачастую и незаконная) кадровая и воспитательная политика в отношении государственных служащих;
дефекты антикоррупционного законодательства;
кадровая, техническая и оперативнотактическая неподготовленность правоохранительных органов к противодействию организованной преступности, в том числе и коррумпированным структурам всех уровней;
минимальный риск разоблачения коррупционеров и отсутствие по отношению к ним жесткой репрессии.
10. Для успешного противодействия коррупционному поведению необходима эффективная правоохранительная система,
в которой надлежащим образом обеспечивается собственная безопасность. В качестве предпосылок ее создания можно назвать: развитое национальное антикоррупционное законодательство, гармонирующее с принципами и нормами международного права;
единообразная правоприменительная практика, подчиненная руководящим разъяснениям высших судебных инстанций, обеспечивающая беспристрастное рассмотрение уголовных дел, возмещение причиненного государству вреда, признание корректной легализации результатов ОРД;
мониторинг действующих и экспертиза создаваемых нормативных правовых актов, государственных решений с целью минимизации правовых норм, институтов, конструкций, допускающих коррупционное поведение;
правовое воспитание граждан, должностных лиц в духе нетерпимости к коррупционному поведению, в особенности - государственная пропаганда антикоррупционных установок;
наличие специализированных правоохранительных органов и (или) подразделений, компетентных осуществлять противодействие коррупционной преступности;
тщательные подбор, подготовка, переподготовка, аттестация и расстановка кадров в таких органах и (или) подразделениях.
II. Различие. Обусловлено различными политико-экономическими, социальнопсихологическими, культурными и иными условиями жизнедеятельности населения, главным образом - менталитетом наций.
1. Россия по сравнению с Казахстаном не имеет опыта реализации базовых правовых актов и программ, направленных на противодействие коррупции. Так, с момента начала реализации нормативных актов, образующих общую правовую основу борьбы с коррупционным поведением в России, прошло менее одного года, в то время как в Казахстане эта практика составляет в целом свыше 10 лет (базовый закон Республики принят в 1998 году).
2. Правовая основа противодействия коррупции в Республике Казахстан не-
Раздел 9. Обзоры, рецензии, критика сколько шире, чем в Российской Федерации. Во-первых, принятию базового закона предшествовало утверждение двух указов Президента РК (1992 и 1997 гг.), предусматривающих меры противодействия коррупции. Во-вторых, наряду с тремя названными основными ее элементами, развито отраслевое законодательство, содержащее антикоррупционные институты: законы РК «О национальной безопасности», «О государственной службе», «Об органах финансовой полиции», «Правила служебной этики государственных служащих Республики Казахстан».
3. Определение коррупции в Федеральном законе РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» сконструировано путем перечисления составов преступлений коррупционной направленности. Законодатель предусмотрел возможность его расширительного толкования, т.к. к коррупции также относится «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».
Определение коррупции по законодательству Казахстана производится через указание на незаконность принятия должностным (приравненным к нему) лицом имущественных благ и преимуществ либо иное получение имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. Понятие коррупции не нуждается в расширительном толковании, т.к. его объем изначально шире, чем объем аналогичного понятия в российском законодательстве.
4. Определения субъектов коррупционной преступности в национальном законодательстве двух стран пересекаются, но полностью не совпадают. В российском праве указание субъектов содержится в
Юридическая наука и правоохранительная практика абстрактной гипотезе - таковыми выступают физические или юридические лица. В казахстанском праве гипотеза конкретизирована - все должностные лица и все государственные служащие. Таким образом, перечень субъектов коррупции в Казахстане менее объемен, но более детализирован.
5. Круг субъектов коррупционного поведения детерминирует ответственность за него. В Федеральном законе РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» юридическая ответственность дифференцирована применительно к физическим и юридическим лицам, но конкретные санкции не установлены (нормы базового закона имеют бланкетный характер).
В законе РК от 2 июля 1998 г. № 267-1 «О борьбе с коррупцией» специальные нормы об ответственности не установлены, но в определении ответственности содержится указание на уголовную, дисциплинарную и административную ответственность за коррупционное поведение.
6. Созданные в Республике Казахстан условия для противодействия «верховой» коррупции гораздо более эффективны, чем в Российской Федерации. Успешному противодействию коррупционному поведению способствует эффективная правоохранительная система:
существует систематическая практика ротации государственных служащих в виде их перемещения по службе в другие административно-территориальные образования и регионы;
создан специальный правоохранительные орган, имеющий свои территориальные подразделения - Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция), находящееся в прямом подчинении у Президента Казахстана;
вследствие более развитого правового регулирования, обусловленного десятилетней практикой реализации антикоррупционного законодательства, разработаны необходимые криминалистические методики расследования коррупционных преступлений;
созданы современный ведомственный вуз - Академия финансовой полиции
и собственная специализированная система подготовки кадров для органов финансовой полиции, учитывающая новейшие социально-экономические реалии.
III. Общие выводы и предложения. В целях совершенствования противодействия преступлениям коррупционной направленности необходимо:
1. Систематическое правовое воспитание граждан и государственных служащих в духе нетерпимости к коррупционному поведению как к общей угрозе безопасности государства и общества, правовая пропаганда образа честного и неподкупного государственного служащего.
2. Правовое информирование населения о социальной опасности и вреде коррупции, об установленной юридической ответственности за коррупционные преступления и правонарушения. Широкое освещение успешных судебных процессов, изобличающих случаи коррупции в средствах массовой информации.
3. Проведение административной реформы, касающейся статуса государственных служащих и условий государственной службы, целью которой должно быть формирование новой кадровой политики, максимально исключающей замещение государственных должностей недобросовестными лицами.
4. Осуществление непрерывного мониторинга антикоррупционного законодательства и его постоянное совершенствование, систематическое проведение антикоррупционной экспертизы всех федеральных и региональных нормативных правовых актов.
5. Обеспечение единообразия правоприменительной практики в части квалификации, раскрытия и расследования преступлений коррупционной направленности.
6. Дальнейшее развитие, интенсификация международного сотрудничества, обмена передовым опытом, информацией, методиками в сфере деятельности органов внутренних дел (полиции) по предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию соответствующих преступлений.
7. Улучшение внутриведомственной и межведомственной (МВД России, Гене-
ральная прокуратура России, ФСБ России) координации совместных усилий правоохранительных органов по противодействию коррупции.
IV. Выявленный передовой и положительный опыт для России.
Со второй половины 2008 года в государственной (внутренней) политике России четко определился приоритетный вектор - противодействие коррупции. Вопрос минимизации коррупционных проявлений весьма актуален и ставится на самом высоком государственном уровне не менее остро, чем вопрос борьбы с терроризмом и экстремизмом. Основным инициатором концентрации сил на борьбе с коррупцией выступил Президент России Д.А. Медведев. Так, в срок, составивший чуть более полугода, были приняты три важнейших документа: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции», Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568) и Федеральный закон РФ от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (до этого проект закона не мог быть принят почти десять лет).
Столь пристальное внимание высшего руководства государства к вопросам противодействия коррупционной преступности неизбежно отразится и на политике федеральных органов исполнительной власти, осуществляемой во исполнение законодательства. Наибольшие коррективы в ведомственные нормативные акты, целевые программы, штатное расписание и иные документы должны будут внести правоохранительные органы, в компетенции которых находятся вопросы противодействия коррупции.
Так, Министерством внутренних дел России активно разрабатываются и принимаются нормативные и индивидуальные правовые акты, обеспечивающие исполнение законодательства в сфере противодействия коррупции. Общество ожидает от МВД России и государства в целом принятия реальных, ощутимых антикоррупционных мер, для которых нужна новая, качественно иная система противодействия кор-
Раздел 9. Обзоры, рецензии, критика рупции. С учетом актуальности проблемы и внимания к ней государства и общества, по итогам сравнительно-правового анализа противодействия преступлениям коррупционной направленности в Российской Федерации и Республике Казахстан в качестве передового и положительного опыта предлагается:
1. В порядке совершенствования действующего законодательства и правоприменительной практики:
установление и применение дисциплинарной ответственности государственных служащих за несообщение о ставших им известных в связи с исполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных и иных правонарушений либо уголовной ответственности за заранее не обещанное несообщение о преступлении коррупционной направленности;
установление и применение уголовной ответственности за посредничество во взяточничестве, обоснованное тем, что, во-первых, посредник не действует от своего имени, не преследует своих интересов, не является инициатором взяточничества, действуя по поручению взяткодателя или взяткополучателя, во-вторых, оказывает содействие в совершении одновременно двух преступлений (дача и получение взятки), в-третьих, ч. 5 ст. 33 УК РФ (пособничество) не способна охватить все возможные ситуации посредничества во взяточничестве;
установление и применение нового вида уголовного наказания - пожизненного лишения права занимать определенные должности (для государственных служащих) или заниматься определенной деятельностью (для служащих коммерческих организаций);
введение и применение института ротации руководящих кадров. Ротация выступает в качестве систематической практики перемещения государственных служащих по службе в другие административно-территориальные образования и регионы. Эффективность этой меры подтверждается опытом Республики Казахстан - ротация руководящих кадров позволяет исключить условия, способствующие возникновению коррупционных отношений: формирова-
Юридическая наука и правоохранительная практика ние кланов как основ «верховой» коррупции, сращивание бизнеса и власти; распределение сфер влияния, возникновение тесной региональной поруки и т.п.
2. В порядке совершенствования правоохранительной системы и подготовки ее кадров:
создание специального правоохранительного органа (федеральной службы при МВД России либо отдельной структуры), включающего центральный аппарат и территориальные подразделения, исключительной компетенцией которого были бы вопросы профилактики и противодействия коррупционной преступности. В структуру этого органа желательно передать направление (службу) противодействия налоговым и иным преступлениям в сфере экономической деятельности. Актуальность создания специальной службы определяется и вернувшейся проблемой дефицита федерального бюджета, масштабами хищения бюджетных средств, сокращением показателей собираемости налогов в условиях известной макроэкономической ситуации;
создание собственной или специализированной (в зависимости от решения первого вопроса) системы подготовки кадров для органов и подразделений внутренних дел, осуществляющих борьбу с коррупционной преступностью. В минимальном варианте - внесение изменений в учебные планы, рабочие программы и иные руководящие, организационные, методические документы, регламентирующие подготовку кадров для ОВД. В первую очередь необходима система повышения квалификации (переподготовки) сотрудников ОВД, привлекаемых к борьбе с коррупцией. Первые
шаги в этом направлении сделаны, однако требуемая система, основанная на современных социально-экономических реалиях, еще не создана. Базовым (экспериментальным) вузом системы МВД России в этом направлении могла бы стать Академия экономической безопасности МВД России;
создание и внедрение системы мониторинга и контроля качества образования, основу которой составляет деятельность обособленного подразделения вуза МВД России (отдела, отделения, центра и т.п.). Такое подразделение, в целях объективности и независимости его деятельности, должно быть подконтрольно и подотчетно напрямую начальнику образовательного учреждения. Контроль качества подготовки реализуется путем промежуточной аттестации обучаемых (на всех курсах и факультетах) с использованием процедуры тестирования (без участия преподавателя). Процедура контроля качества образования строго регламентирована. Четко определен порядок формирования тестовых баз, предупреждения утечки информации и автоматизированной подготовки протокола тестирования обучаемого. Итоговая оценка по дисциплине выводится как среднее значение оценки по результатам тестирования и оценки, выставленной на рубежном контроле (традиционный экзамен). Тем самым сочетается традиционный и инновационный способы контроля качества знаний обучаемых. Такая практика существует в Академии финансовой полиции Республики Казахстан с 2003 г. Она позволила не только создать систему контроля качества образования, но и оценить эффективность работы кафедр и отдельных преподавателей вуза.
