CC BY
181
В.Н. Бабенко
КОРРУПЦИЯ В РОССИИ: ОТ ОБЫЧАЕВ И ТРАДИЦИЙ К ОБРАЗУ ЖИЗНИ?
Бабенко Василий Николаевич - доктор исторических наук, профессор Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, ведущий научный сотрудник ИНИОН РАН.
Общеизвестно, что коррупция как социально опасное явление появилось с возникновением государства. Поэтому уже в странах Древнего мира предпринимались первые попытки борьбы с коррупционными деяниями. Дошедшие до нас источники и произведения известных мыслителей древности и Средневековья свидетельствуют о том, что Платон и Аристотель выявили тесную связь коррупции с политикой, а Макиавелли в XVI в. приблизился к почти современному пониманию коррупции, определив ее как систему грабежа со стороны чиновников. Гоббс в XVII в. писал в своем знаменитом «Левиафане», что должностные лица совершают преступления, надеясь избежать наказания за счет подкупа судей. Русский теоретик анархизма М. Бакунин в 70-е годы XIX в. отмечал, что коррупция является важным инструментом в руках политиков, которые используют его для сохранения своей власти всеми доступными способами.
Некоторые современные исследователи считают, что бюрократическая система государственной власти и управления без должного контроля со стороны институтов гражданского общества превращает со временем саму власть в товар, а также создает соответствующий механизм продажи власти на рынке властных услуг. О том, насколько опасна коррупция в современной России, можно судить по сентенции Президента РФ Д. Медведева, назвавшего ее «врагом номер один» развитию в стране «свободного демократического и справедливого общества» (12).
1. От системы «кормления» до «кормления от дел»
В Древней Руси взяточничество в качестве специального термина в уголовном законодательстве не упоминалось. В нем употреблялись другие термины и указывались только некоторые виды должностных преступлений, связанных с этим явлением. В целом в 1Х-Х1Х вв. взяточничество в России приобретало различные формы и обозначалось следующими понятиями: «по-честья», «поминки», «посулы», «лихоимство», «мздоимство» и т.п., часть которых носила легитимный характер.
До середины XVI в. даже понятия взятки как должностного злоупотребления в нынешнем его понимании в нашей стране не было. Объяснить это можно, очевидно, существованием в IX-XVI вв. системы «кормления», в соответствии с которой отдельные должностные лица (наместники, волостели и др.) не получали денежное содержание из государственной казны, а их должно было полностью содержать местное население. Как считает М.Ф. Вла-димирский-Буданов, система «кормления», зародившаяся еще в Древней Руси, была схожа с аналогичной системой Московского государства и заключалась «в сборе "корма" натурой (коробейщине), судебных пошлинах и княжеских экономических доходах» (6, с. 103). Как отмечал в связи с этим известный юрист В.И. Сергеевич, «получение корма, натурой или деньгами, есть обыкновенный способ содержания в Москве наместников, волостелей и их пошлинных людей» (19, с. 149). В данный период сложился также порядок «кормления от дел», означавший, что соответствующие должностные лица административно-судебных органов получали дополнительную плату при решении конкретных вопросов и исков.
Несмотря на то, что система «кормления» была в основном ликвидирована в ходе земской реформы 1555-1556 гг. в период правления Ивана Грозного, многие ее традиции сохранились на долгие годы в деятельности местных органов власти. Данное обстоятельство объясняет и то, что в древнерусских источниках достаточно редко говорилось о взятке как о преступном деянии. Так, в статье 48 Псковской судной грамоты термин «посул» применялся в качестве законного вознаграждения судьи за оказанные услуги. Очевидно, в его основе лежит древняя традиция обязательно отблагодарить должностное лицо, участвовавшее в решении возникшего спора.
Однако уже в Судебнике 1497 г. запрещалось давать «посул» (взятку) судье. В частности, в статье 67 говорится о запрещении во всех городах и волостях Московских и Новгородских земель лицам, участвовавшим в процессе, давать «посул» судьям и приставам. В Судебнике 1550 г. указывалось, что дьяк, получивший «посул», отправлялся в тюрьму, а к подьячему применяли такое наказание, как битье кнутом.
Таким образом Русское централизованное государство начинает принимать чрезвычайные меры против подкупа и взяточничества. Тем не менее в России в период сословно-представительной монархии получила достаточно широкое распространение передача взяток судьям, что предопределяло по существу решение конкретных дел. Дошло до того, что в 1647 г. дворяне вынуждены были обратиться с челобитной к царю Алексею Михайловичу, в которой просили запретить данную практику. Следует отметить, что особенно процветало взяточничество в столице России. Недовольство населения произволом приказных людей привело даже к восстанию в Москве в 1648 г., в результате которого значительная часть города была сожжена, а молодой царь Алексей Михайлович вынужден был приказать казнить руководителя Пушкарского приказа Траханиотова и судью Земского приказа Плещеева.
В Соборном уложении 1649 г., которое действовало до 30-х годов XIX в., боярам, окольничим, думным людям, воеводам и дьякам запрещалось брать взятки, а к судьям, уличенным во взяточничестве, применялись соответствующие санкции. Хотя в законодательстве и осуждалось взяточничество, на практике доказать его было очень трудно. Как отмечает И. Андреев, «взятку можно было выдать за традиционное подношение, благодарственную плату за "привет и бережение" воеводы» (1, с. 11). Наряду с приказными избами в городах в XVII в. к взяточничеству приспособились и такие центральные органы управления как приказы. «Брали все - от приказного судьи до последнего подъячего, и по возможности со всех» (там же, с. 12).
Несмотря на то, что служащие приказов получали денежное содержание из государственной казны, они рассматривали «кормление от дел» в качестве основного и легального источника доходов, которые могли зачастую в 3 и более раз превышать жалованье приказных людей. «В представлении людей XVII в. существовало, - отмечает Л.Ф. Писарькова, - четкое деление доходов "от дел" на законные и незаконные, хотя с позиций правовых норм более позднего времени отличия между "почестьями", "поминками" и "посулами" были едва различимы» (16, с. 33). Так, например, «почестье» («почесть») в качестве формы добровольного приношения до начала рассмотрения дела в суде было легитимным еще в Древней Руси. Вполне приемлемыми считались и «поминки», означавшие приношения после завершения судебного дела.
2. Попытки борьбы с мздоимством
в годы правления Петра I и Екатерины II
В первой четверти XVIII в. было издано много нормативно-правовых актов, в которых предусматривались достаточно суровые меры наказания служилых людей за мздоимство. Так, в 1713 г. в соответствии с указом Петра I вводилась равная уголовная ответственность в отношении дававших и полу-
чавших взятки. Однако в связи с тем, что обе стороны в данной ситуации не были заинтересованы в разоблачении, появился институт посредников или пособников, которые обеспечивали функции безопасного осуществления акта взяточничества. В 1714 г. царь разрешил всем людям доносить ему лично о случаях лихоимства. Причем при подтверждении факта взяточничества доносивший на преступника мог получить его имущество и даже чин. Принятие таких мер было обусловлено широким распространением данного общественно опасного явления, а также введением Петром I в 1715 г. фиксированного денежного содержания всем гражданским служащим.
Фискалы, учрежденные в 1711 г. и подчиненные затем генерал-прокурору Сената, принимали активное участие в контроле за противозаконной деятельностью государственных чиновников, включая и взяточничество. Тем не менее даже некоторые члены Сената оказывали сопротивление такому контролю. Так, например, в 1714 г. обер-фискал Нестеров подал в Сенат заявление о колоссальных злоупотреблениях Сибирского губернатора князя Гагарина, но сенаторы на донос не обратили внимания, а сенатор Мусин-Пушкин даже приказал уничтожить представленные фискалом два ящика компрометирующих документов (4, с. 47). Тем не менее по приказу Петра I князь Гагарин был казнен. А три года спустя четвертовали за лихоимство и обер-фискала Нестерова, изобличившего до этого во взяточничестве князя Гагарина. В то же время неоднократно изобличавшийся в лихоимстве ближайший сподвижник царя А.Д. Меншиков не был привлечен им к ответственности.
Кроме того, при Сенате были учреждены следственные комиссии, рассматривавшие дела о злоупотреблениях чиновников в период правления Петра I. Так, в 1725 г. на основании их работы был издан указ Сената о приговоре к смертной казни «за взятки и излишние сборы комиссаров Арцыбашева, Баранова и подъячего Волоцкого», в соответствии с которым они «были повешены в месте их злоупотреблений, в Обонежской пятине Новгородской провинции, а о причинах их казни объявлено было всенародно при помощи особых печатных листов в назидание прочим сборщикам» (4, с. 48).
Однако уже в 1727 г. было принято решение отменить жалованье для большинства государственных служащих, что привело к возврату положения, которое существовало еще до Петра I и было связано с традиционным «кормлением от дел». Хотя императрица Анна Иоанновна и предпринимала попытки вести борьбу со взяточничеством, эта борьба часто носила не системный, а избирательный характер. Так, в 1732 г. Сенат расследовал дело о злоупотреблениях чебоксарского воеводы Заборовского, притеснявшего местное население и бравшего с него взятки. В результате сенатского расследования воевода был оправдан, поскольку Заборовский помирился с обиженными - это и послужило основанием для освобождения его от наказания, хотя сам факт взя-
ток и притеснений не отрицался (4, с. 49). Однако были и случаи иного рода. В 1736 г. Анна Иоанновна издала специальный указ о расследовании дела о злоупотреблениях иркутского вице-губернатора Жолобова, который «брал взятки золотом, серебром и ясаком (пушниной) с инородцев, помогал преступникам за деньги избежать наказания, ложно доносил на неугодных ему лиц» (там же). Он был приговорен к смертной казни.
В целом после смерти Петра I борьба со взяточничеством велась бессистемно, а многие виновные государственные чиновники добивались оправдания или незначительных наказаний. Только некоторые дела о злоупотреблениях чиновников после вмешательства монархов доводились до логического конца, и преступники несли заслуженное наказание.
Екатерина II активизировала борьбу с мздоимством. В соответствии с ее манифестом от 15 декабря 1763 г. всем государственным служащим было установлено жалованье не по чину, а по занимаемой должности, а сумма окладов увеличивалась почти в 2 раза. Такие меры были призваны обеспечить честное существование чиновников. И действительно, они способствовали тому, что объем злоупотреблений коррупционного характера в 70-е годы XVIII в. существенно снизился.
Однако в связи со значительным падением в 1780-е годы курса ассигнационного рубля по отношению к серебряному, покупательная способность ассигнаций чиновников резко упала. А это привело к существенному ухудшению материального положения служилых людей и соответственно к росту злоупотреблений. Екатерина II вынуждена была лично признать это в манифесте от 18 июля 1792 г. и в указе от 17 февраля 1793 г., в которых говорилось о широком распространении лихоимства в органах управления и судебных учреждениях. «Веками формировавшаяся наследственная идеология чиновников привела к тому, - отмечает Н.Ю. Болотина, - что они уже, наверное, на генетическом уровне понимали: в определенных пределах правительство позволяет им пользоваться своим должностным положением, "кормиться у дел", тем самым дает дополнительный заработок; главное оставаться верным трону» (4, с. 57). Даже известный писатель и естествоиспытатель А.Т. Болотов и будущий министр юстиции Г.Р. Державин признавались, что в конце XVIII в. вынуждены были давать взятки (16, с. 35).
Широкое распространение взяточничества в России породило многочисленные пословицы, дошедшие до наших дней: «у приказного за рубль правды не купишь»; «не ходи к нашему воеводе с одним носом, а ходи с подносом»; «земля любит навоз, а наш воевода принос»; «всяк подьячий любит калач горячий» и др.
3. Взяточничество в XIX - начале XX в.
В первой половине XIX в. в связи с реформированием государственной системы управления совершенствовались также способы злоупотреблений и получения незаконным путем доходов. Об этом свидетельствуют материалы фонда князей Голицыных, являвшихся владельцами многих сел, имений и предприятий, находившихся на территории различных губерний России. Среди них наибольший интерес представляют 13 годовых ведомостей (с мая 1804 по май 1853 г.), которые составлялись в Главном правлении пермских заводов, промыслов и вотчин князей Голицыных. Именно они содержат сведения о передаче натуральных и денежных средств местным органам власти в качестве взяток. Если на первом этапе (с мая 1804 по май 1805 г.) свыше 60% этих подношений составляли натуральные выплаты: хлебными припасами, вареньем, сахаром, лимонами, фуражом и другими продуктами», то в 1852 - мае 1853 г. на «помощь чиновникам по делам» Голицыны израсходовали в общей сложности 29 506 руб., из них 1406 руб. припасами, что составило 5% от всей суммы (16, с. 37).
Широкое распространение взяточничества среди чиновников Сената подтверждают следующие данные: в 1830 г. в Сенате было принято благоприятное решение судебного дела о передаче князю Голицыну села Яйвен-ского, которое стоило ему почти 6000 руб. «Эта сумма распределилась между чиновниками, - пишет Л.Ф. Писарькова, - следующим образом: обер-секретарю - 3000 руб., секретарю - 2000 руб., повытчику - 600 руб., да ему же особо за копии, одну с поданного к сему делу прошения г. Всеволожского, а другую со сделки его Всеволожского с г. Лазаревым, учиненную в 1804 году, 50 руб., регистратору также за услуги по сему делу - 200 руб., и на угощение последних троих употреблено в разное время 75 рублей» (16, с. 40-41).
Следует отметить, что от общей суммы взяток, предназначавшихся чиновникам губернских и уездных учреждений Перми, примерно 37-38% передавалось в отдельные годы судебным органам (там же, с. 42).
По сравнению с казенным жалованием взятки князей Голицыных некоторым чиновникам Пермской губернии в период правления Николая I превышали их должностные оклады в 2-4 и даже 6 раз. На основе анализа архивных материалов и других источников Л.Ф. Писарькова делает вывод, что царским правительством «взятки признавались злом, но при низком жа-лованьи служащих - злом неизбежным и неискоренимым» (там же, с. 45). В целом она приходит к заключению, что «в России формирование такого сложного понятия, как "взятка", было результатом "совместных усилий" государства, администрации и общества и хорошо укладывалось в рамки исторической традиции» (там же, с. 48).
Видный государственный деятель граф М.М. Сперанский, внесший большой вклад в кодификацию российского законодательства, неоднократно обращал внимание руководства страны на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать важные государственные дела.
Отдельные частные и коллективные взяткодатели изыскивали различные способы подношений чиновникам с тем, чтобы не нарушать действовавшие нормы закона. Примечательно, что в 1832 г. представители Московского купеческого общества обратились с просьбой в Сенат разрешить им установить в Москве памятник генерал-губернатору князю Д.В. Голицыну. Однако Сенат в 1832 г. в специальном Указе «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества» установил, что памятники, портреты, адреса и т.п. являются «приношением начальствующему лицу», т.е. взяткой. Таким образом, предпринимавшиеся государством в первой половине XIX в. меры не смогли помешать государственным служащим «брать взятки, подношения, подарки к различным праздникам и именинам» (4, с. 55-56).
В 1845 г. было подготовлено «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», содержавшее специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве», в которой предлагалось усилить борьбу со взяточничеством и упорядочить порядок применения дисциплинарных взысканий в отношении государственных служащих. В данном уложении взяточничество рассматривалось как преступное деяние. Причем, на взяткополучателя в том случае, если он не нарушал своих должностных обязанностей, налагался штраф в сумме двойной стоимости подарка или он освобождался от занимаемой должности. Если же должностное лицо, получившее взятку, допускало при этом нарушение закона и служебных обязанностей, то оно обвинялось в злоупотреблении властью и подвергалось наказанию в уголовном порядке.
Император Николай I, осознавая проблему широкого распространения взяточничества в стране, поручил выяснить, кто из действовавших в то время губернаторов не брал взяток. Оказалось, что такими были только киевский и ровенский губернаторы Фундуклей и Радищев (последний являлся сыном известного автора книги «Путешествие из Петербурга в Москву». Тем не менее «крайняя нужда в опытных администраторах» (10, с. 14), полагает А.В. Куракин, делала Николая I достаточно снисходительным по отношению к коррупционным проявлениям в чиновничьей среде. А это привело к тому, что в 40-50-е годы XIX в. почти 100 тыс. государственных чиновников были привлечены к суду за различные преступления, включая взяточничество и присвоение казенного имущества. Дошло до того, что в конце своего правления Николай I вынужден был сказать своему сыну, будущему императору Александру II: «В России не воруют только два человека - я и ты» (там же, с. 13). 50
О повсеместном распространении взяточничества в судебных учреждениях красноречиво свидетельствует тот факт, что даже министр юстиции России граф В.Н. Панин, «составляя рядную запись в пользу своей дочери в петербургском уездном суде, вынужден был в силу обычая дать, правда не лично, а через директора департамента Топильского, 100 рублей надсмотрщику, в руках которого находилось это дело» (5, с. 216).
В.В. Астанин считает, что в период «абсолютизации государственной экономики система коррупционных проявлений сужалась до правовой конструкции, отражающей с уголовно-правовых позиций подкуп-продажность служащих: посул-продажа, лиходательство-лихоимство, мздодательство-мздоимство» (2, с. 4).
Соглашаясь в целом с мнением большинства исследователей о том, что в России в период правления Николая I взяточничество по-прежнему процветало, не следует сводить это только к низким окладам чиновников или элементарной человеческой жадности. К основным причинам этого явления необходимо отнести: 1) низкий уровень материального обеспечения, в том числе недостаточную оплату труда государственных чиновников и связанное с этим снисходительное отношение государства к коррупционным правонарушениям; 2) попустительство властей в отношении повсеместного нарушения законов богатыми и знатными людьми, принадлежавшими к высшим привилегированным сословиям; 3) сохранение традиции «кормления от дел», которая была успешно адаптирована должностными лицами к новым условиям; 4) толерантное отношение общества к взяточничеству, во многом обусловленное данной традицией.
В годы правления Александра II в условиях интенсивного развития капиталистических отношений существенно изменились и способы взяточничества. Все чаще взяткодатели стали вводить в состав правлений акционерных обществ высших государственных чиновников и записывать на их имя определенное количество акций, которые затем продавались по более высокой цене, чтобы передать данному чиновнику эту разницу в качестве якобы полученной на законном основании прибыли.
Однако заметное расширение такой практики привело к тому, что Александр III вынужден был издать в декабре 1884 г. Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях», в соответствии с которым высшим чиновникам запрещалось совмещать государственные должности с работой в банках или акционерных обществах. К числу данной категории чиновников относились «обер-прокуроры Сената и их заместители, министры, директора и вице-директора департаментов и канцелярий министерств, начальники главных управлений, губернаторы, вице-губернаторы, начальники областей, градоначальники, председатели и члены гражданских судов и другие высшие долж-
ностные лица» (10, с. 14). Тем не менее эти меры не привели к снижению злоупотреблений в данной сфере, так как государственные чиновники вместо себя стали включать в правления акционерных обществ и других коммерческих предприятий своих жен, детей, а также доверенных лиц. Хотя в июне 1885 г. Комитет министров утвердил список из около 100 должностных лиц, на которых распространялось действие декабрьского 1884 г. указа Александра III, государственные чиновники достаточно быстро приспособились к изменившейся ситуации.
В 1894 г. министр финансов Российской империи С.Ю. Витте добился внесения изменений в Устав о службе гражданской, в соответствии с которыми разрешалось принимать в состав Министерства финансов представителей буржуазии, имевших большой опыт предпринимательской деятельности. Это привело к еще большему распространению коррупции среди государственных чиновников и фактически положило, отмечает А.В. Куракин, «начало формированию государственных служащих "капиталистической формации", которые имели акции, получали "мзду" за исполнение других функций, при принятии важных решений» (10, с. 14-15).
Нарушения государственными чиновниками должностных обязанностей, способствовавшие росту коррупции, влекли за собой не уголовную, а в основном лишь дисциплинарную и административную ответственность.
В Уголовном уложении 1903 г. появился ряд норм, направленных на предупреждение коррупции. Однако закон достаточно четко прописал нормы, связанные с продажностью государственных чиновников, но квалификация подкупа как другой стороны коррупционного деяния, не нашла в нем должного отражения. Да и само Уложение 1903 г. не было введено в действие специальным указом императора. И только отдельные его нормы могли применяться в судебной практики по решению уполномоченных на то государственных органов.
В годы русско-японской войны было выявлено организованное участие государственных служащих в коррупционных деяниях. Так, в Управлении военных сообщений был обнаружен подкуп нескольких десятков чиновников, предоставивших предпринимателям для перевозки грузов более 10 тыс. особых вагонов, включенных в состав войсковых эшелонов (2, с. 32).
О достаточно лояльном отношении руководства страны к коррупции в начале ХХ в. свидетельствует следующий факт. В 1908 г. ряд депутатов Государственной думы предложили рассмотреть вопрос о злоупотреблениях и взяточничестве чиновников на Северном Кавказе. Однако император Николай II выступил против. Он рекомендовал заняться расследованием данного дела местной администрации, подчеркнув при этом, что «не надо с этим торопиться» (4, с. 56-57).
Несмотря на ограниченность норм уголовной ответственности лиц, изобличенных в коррупционных отношениях, государство предпринимало в годы Первой мировой войны меры, направленные на усиление борьбы с коррупцией. Так, в 1915 г. на заседании Государственной думы было внесено предложение об уголовном преследовании лиц, дававших взятки с целью подкупа государственных служащих. Министерство юстиции конкретизировало данную инициативу, предложив почти приравнять по мерам наказания взяткодателей и мздоимцев. А в тех случаях, когда взятка предлагалась государственному служащему организованной преступной группой, мера наказания для последних должна быть значительно выше, нежели для подкупаемого. Последовавшие по инициативе Совета министров в 1915-1916 гг. дополнения «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» нормами, направленными на расширение категорий лиц и организаций, участвующих в коррупционных отношениях, уже не могли повысить эффективность борьбы с коррупцией, так как неудачи на фронте и массовые выступления в стране в конце 1916 - начале 1917 г. привели к Февральской буржуазной революции.
Временное правительство также не смогло в условиях двоевластия, усиливавшейся инфляции и резкого ухудшения социально-экономического положения в России, вести целенаправленную борьбу с коррупцией. Предложения по данному вопросу, поступавшие от Юридического совещания, не могли быть реализованы на территории всей страны, так как революционный процесс вступил в леворадикальную фазу, что привело в конечном итоге к Октябрьской социалистической революции и установлению диктатуры пролетариата.
4. Советский подход к борьбе со взяточничеством
Советское государство при формировании нового корпуса государственных служащих вынуждено было на первом этапе использовать опыт работы государственных чиновников царской России. В то же время оно определяло коррупционные преступления как пережитки прошлого, как результат ужесточения борьбы с бывшими эксплуататорскими классами.
8 мая 1918 г. СНК РСФСР принял Декрет «О взяточничестве», в соответствии с которым за данный вид преступления применялось наказание в виде лишения свободы сроком до пяти лет в сочетании с принудительными работами. Причем к уголовной ответственности привлекались все лица, изобличенные в подстрекательстве и пособничестве к подкупу государственных служащих. В этом декрете нашел отражение и классовый подход, заключавшийся в том, что если взяткодатель принадлежал к бывшему эксплуататор-
скому классу, то он приговаривался к тяжелым принудительным работам, а все его имущество подлежало конфискации.
Важное значение имело также дополнение, внесенное 16 августа 1921 г. в Декрет «О взяточничестве», касавшееся введения уголовной ответственности для укрывателей взяточничества. А в Циркуляре Народного комиссариата юстиции № 36 от 25 сентября 1922 г. предлагалось установить уголовную ответственность за недонесение об имевшей место коррупционной сделке, что должно было усилить меры общественного контроля. Тем не менее предпринимавшиеся советским государством меры не смогли снизить уровень коррупционных преступлений. Так, в 1922 г. общее число осужденных за взяточничество только по 49 губерниям РСФСР составило 3254 человек, что более чем в 2 раза превышало осужденных за государственные преступления (2, с. 40-41).
В период проведения новой экономической политики существенно расширились коррупционные возможности для государственных служащих. Государство принимало соответствующие меры для снижения коррупционных рисков посредством усиления уголовной репрессии в отношении взяточников и всех лиц, принимавших участие в совершении данного преступления. Это нашло отражение в нормах Уголовного кодекса РСФСР 1922 г. Так, в статье 114 данного кодекса указывается, что к должностному лицу, получившему взятку за выполнение или невыполнение в интересах дающего какого-либо действия, входящего в круг его служебных обязанностей применялось наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет с конфискацией имущества или без таковой. Однако получение взятки при отягчающих обстоятельствах влекло за собой усиление репрессии вплоть до применения высшей меры наказания с конфискацией имущества. Лицо, дававшее взятку, также подвергалось наказанию на срок до трех лет лишения свободы.
Ужесточение уголовной репрессии и открытые публичные процессы над взяточниками способствовали тому, что во второй половине 1920-х годов удельный вес взяточников в общей массе осужденных за должностные преступления начал снижаться. Поэтому в Уголовном кодексе РСФСР 1926 г. меры наказания за взяточничество без отягчающих обстоятельств были несколько смягчены.
В первой половине 1930-х годов государство продолжало предпринимать меры по ограничению возможностей для государственных служащих найти лазейки в антикоррупционном законодательстве. Так, 18 октября 1931 г. СНК СССР принял Постановление «О ликвидации ненормальных фактов прямого товарообмена между хозяйственными органами», в соответствии с которым заключение договоров такого рода фактически приравнивалось к взяточничеству.
Решению данной задачи служило и Постановление СНК СССР от 20 апреля 1934 г. «О премировании ж/д работников и о совместительстве работы на транспорте с работой в других предприятиях и учреждениях», запрещавшее премирование работников железнодорожного транспорта смежными предприятиями, а также совмещение их работы с деятельностью в других учреждениях. К тому же в Циркуляре Прокуратуры СССР от 16 декабря 1934 г. «О незаконном премировании» строго запрещалось работникам предприятия, поставляющего продукцию, принимать премии от предприятия-заказчика. В случае обнаружения такого факта было рекомендовано допустивших это лиц привлекать к уголовной ответственности.
Во второй половине 1930-х годов, в период массовых политических репрессий, борьба со взяточничеством отошла на второй план по сравнению с борьбой против реальной и мнимой оппозиции.
В первый год Великой Отечественной войны число лиц, осужденных за взяточничество, увеличилось на 17% по сравнению с предыдущим годом. Но в последующие два года количество осужденных данной категории снижалось (2, с. 51). Тем не менее в 1944-1945 гг. после освобождения оккупированных территорий и в первые послевоенные годы число лиц, осужденных за получение и дачу взятки, существенно возросло.
Борьба с коррупцией в послевоенный период, как и в предшествующие годы, не увенчалась успехом. Советский законодатель начал использовать термин «коррупция» только в конце 80-х годов, обозначая им такие понятия, как «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и др. Советское руководство объявляло коррупцию пороком эксплуататорского общества, которого не могло быть при социализме. Многочисленные факты коррупционных преступлений объяснялись недостатками в работе партийных, профсоюзных и государственных органов. Об этом, в частности, достаточно подробно говорилось в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г.
Непонимание природы коррупционных явлений и применение неадекватных методов борьбы с ними привело к тому, что в 80-е годы резко вырос удельный вес коррупционных преступлений в стране. Так, из записки Отдела административных органов ЦК КПСС и Комитета партийного контроля при ЦК КПСС от 21 мая 1981 г. следует, что в 1980 г. было выявлено свыше 6000 случаев взяточничества (на 50% больше, чем в 1975 г.). Кроме того, в государственных ведомствах стали появляться организованные группы, совершавшие коррупционные преступления. Так, в Министерстве рыбного хозяйства СССР в такую группу входили свыше 100 человек во главе с заместителем министра. В данной записке говорилось также о взяточничестве и сращивании работников контрольных органов с преступными элементами,
о распространении коррупции в прокуратуре и судах. К основным составам преступления были отнесены: 1) незаконный отпуск дефицитной продукции; 2) незаконное выделение оборудования и материалов; 3) корыстная корректировка и снижение плановых заданий; 4) назначение на ответственные должности взяточников; 5) сокрытие махинаций.
Среди причин, способствовавших созданию условий для коррупционных правонарушений, в этой записке выделялись следующие: 1) серьезные упущения в кадровой работе; 2) бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; 3) плохая работа с жалобами и письмами граждан;
4) грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины;
5) либерализм по отношению к взяточникам; 6) плохая работа с общественным мнением. Как правило, на основании материалов таких записок, представленных структурными подразделениями ЦК КПСС, рассматривали данный вопрос на очередном Пленуме ЦК КПСС и принимали соответствующее постановление, обязывавшее партийные и государственные органы исправить указанные недостатки. В некоторых случаях принимали также решение о наказании отдельных партийных работников городского и районного уровней. Однако о том, что общество имеет дело с социально опасным явлением, речи не шло.
Конечно, в условиях тоталитарного, а затем авторитарного режимов невозможно было разработать эффективный механизм борьбы с коррупцией, не затрагивая основ государственной и партийной власти. Ведь практически все высшие государственные и партийные деятели в СССР были неприкосновенны. Коррупционные преступления лишь некоторых представителей партийно-государственной элиты стали достоянием общественности. К таким следует отнести дело первого секретаря Краснодарского крайкома партии Медунова, министра внутренних дел Щёлокова и заместителя министра внешней торговли СССР Сушкова.
Примечательно, что многочисленные донесения КГБ и Генеральной прокуратуры СССР в ЦК КПСС относительно вручения министру торговли Па-толичеву от иностранных фирм в качестве подарков очень дорогих изделий из золота и других драгоценных металлов после заключения с ними соответствующих контрактов, не получили соответствующей оценки. А сам Патоли-чев, как и многие другие представители высшей партийно-государственной номенклатуры, был недосягаем для правоохранительных органов страны. Отдельные же случаи обнародования коррупционных преступлений были связаны или со сменой руководства партии, или с очередной кратковременной кампанией.
Важно отметить, что в 80-е годы и особенно в период «перестройки» коррупция в СССР выступает в качестве фактора организации и регулирования теневого рынка, который, независимо от того, хотели этого советские 56
власти или нет, способствовал формированию скрытого сектора рыночных отношений в плановой социалистической экономике. Последней попыткой государства повлиять на уже необратимую ситуацию в условиях повсеместного дефицита товаров и услуг в нашей стране было принятие в июле 1991 г. Постановления Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Однако в сложных социально-политических и экономических условиях, когда процесс распада СССР вступил в завершающую стадию, данное постановление, как и многие другие общесоюзные нормативно-правовые акты, оказалось нереализованным.
Таким образом, в послевоенный период рост коррупции в СССР происходил на фоне ослабления органов государственной власти и управления. Получил дальнейшее развитие процесс сращивания организованной преступности с терроризмом, где коррупционная составляющая играла важную роль. Партийно-государственное руководство страны, не пытаясь менять основы государственного строя, стремилось добиться снижения уровня коррупции путем усиления пропагандистской работы среди населения, ограждая в то же время значительную часть партийно-государственной номенклатуры от контроля со стороны КГБ и других правоохранительных органов. А это привело к тому, что коррупционные схемы, созданные в период «перестройки», были успешно легализованы в России в первые годы после распада СССР, а бывшие комсомольские и партийные работники, приватизировав с благословения новой власти значительную часть национального достояния страны, стали в одночасье крупнейшими олигархами.
5. Проблемы противодействия коррупции
в современной России
В постсоветский период многочисленные факты о возбуждении уголовных дел в отношении первых руководителей законодательных и исполнительных органов власти отдельных субъектов Федерации, а также высокого ранга министерских чиновников свидетельствуют о том, что коррупция глубоко поразила не только региональную, но и высшую федеральную власть. Так, заместитель Генерального прокурора РФ В. Колмогоров во время отчета в Совете Федерации указал, что в «результате дефолта 1998 г. 170 чиновников Центробанка и Министерства финансов РФ использовали для своего обогащения конфиденциальную инсайдерскую информацию» (17, с. 135). Названные государственные служащие не были привлечены к ответственности, а сам В. Колмогоров вскоре был освобожден от занимаемой должности. Действия первого заместителя министра финансов А. Вавилова нанесли ущерб государству во время проведения двух взаимозачетов с Белоруссией и Украиной за поставленный Россией газ в 1 млрд. долл., однако ему была пре-
доставлена возможность занять «неприкосновенное» сенаторское кресло в Совете Федерации и тем самым избежать привлечения к уголовной ответственности (там же).
По сложившейся практике судебному преследованию подвергаются только мелкие чиновники, не сумевшие найти соответствующего высокого покровительства. Об этом свидетельствуют и данные об осужденных за взяточничество, представленные Верховным судом РФ. Так, в 2008 г. в России «за взятки были осуждены всего 1300 госслужащих, и подавляющее большинство - за получение незначительных сумм». Среди них 31% составляли сотрудники МВД, 20,3 - служащие Минздрава, 12 - преподаватели, 9% - муниципальные служащие (3). Существует реальная опасность того, что системы «крышевания» и отмывания преступным образом полученных доходов, созданные еще в 90-е годы прошлого века, приведут к такой ситуации, в которой повсеместное взяточничество среди государственных служащих любого уровня трансформируется в привычный образ жизни. Об остроте этой проблемы свидетельствуют и данные международной неправительственной организации по противодействию коррупции Transparency International за 2008 г., в соответствии с которыми Россия со 143-го места (2007) опустилась на 147-е место, достигнув уровня коррупциогенности таких стран, как Кения, Сирия и Бангладеш (18).
Предпринимаемые в Российской Федерации в последнее время меры по борьбе с коррупцией и принятие в декабре 2008 г. Федерального закона «О противодействии коррупции» вселяют надежду, что прокуратуре и другим правоохранительным органам удастся добиться значительных успехов в борьбе с этим социально опасным явлением. Президент РФ Д.А. Медведев 25 февраля 2009 г. на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры выразил озабоченность отсутствием контроля над доходами должностных лиц и поставил задачу: «Серьезное внимание надлежит уделить надзору за соблюдением государственными и муниципальными служащими требований антикоррупционного законодательства. Это самая сложная, самая тонкая работа и самая важная» (11).
1 марта 2009 г. Медведев в интервью представителям испанских СМИ на вопрос об усилении коррумпированности российских чиновников в условиях кризиса ответил следующее: «...тот, кто пытается наживаться на кризисе, тот достоин особой ответственности за это дело» (9). Однако 16 марта в интервью газете «Известия» из его уст прозвучала серьезная озабоченность относительно исполнения законов о борьбе с коррупцией. Он, в частности, сказал: «Я думаю, что здесь нам придется столкнуться с самыми разными трудностями, в том числе и с трудностями, которые связаны с нашей неготовностью реализовывать эти полномочия, с нашей неготовностью предъявлять некоторые явления, которые у нас традиционно были скрыты» (8, с. 2). Понимая 58
беспокойство главы государства, хотелось бы напомнить, что имеется солидная нормативно-правовая база (документы ООН, Совета Европы и Евросоюза, СНГ и других международных организаций), основные положения которой в значительной мере использованы в подготовке национальных законодательных актов о борьбе с коррупцией (13). И, конечно, необходимо в полной мере осознать, что бороться с коррупцией не могут государственные должностные лица, в той или иной степени причастные к такого рода деяниям или оказывавшие покровительство коррумпированным чиновникам. К сожалению, пессимизм относительно решения данной проблемы выказывается не только президентом, но и гражданами страны. Как свидетельствует один из последних опросов Всероссийского центра изучения общественного мнения (ВЦИОМ), «58% опрошенных пессимистично полагают, что коррупцию полностью победить невозможно» (7).
Введение в России обязательного декларирования доходов государственными служащими и членами их семей, независимо от занимаемой должности, несомненно, будет способствовать снижению коррупционных преступлений. 18 мая 2009 г. Д. А. Медведев подписал пять указов, в которых регламентируется порядок предоставления государственными чиновниками любого уровня сведений о доходах и имуществе, включая членов их семей. Причем, к таким чиновникам отнесены руководители государственных корпораций и лица, претендующие на замещение государственных должностей.
Важное значение имеет предложение министра юстиции РФ А. Коновалова о необходимости включения «в уголовное законодательство так называемой конфискации in rem - то есть конфискации, при которой бремя доказывания законности приобретения подозрительного имущества ложится на виновное лицо» (14). В ведущих странах мира данный принцип уже давно широко применяется.
7 октября 2009 г. в выступлении на пленарном заседании Государственной думы министр внутренних дел Р. Нургалиев сообщил, что в январе-сентябре 2009 г. «число раскрытых фактов получения взятки увеличилось на 11,6 процента, почти на 17 процентов возросло количество дел, направленных в суд»..1... Кроме того, по словам Р. Нургалиева, были «пресечены факты преступной деятельности руководителей ряда субъектов Российской Федерации: исполняющего обязанности вице-премьера Республики Карелия, вице-губернатора Курганской области, должностных лиц правительств Амурской, Новосибирской областей, председателя Государственной думы Ставропольского края, заместителей губернаторов Орловской, Волгоградской и Курганской областей, глав и заместителей глав администраций муниципальных об-
1. См.: http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe7BOCW/
разований в Республике Адыгея, в Ставропольском крае, Калининградской, Московской, Ростовской, Оренбургской областях и других высокопоставленных лиц».2..
В целом многовековой малоэффективный исторический опыт борьбы с коррупцией в России свидетельствует о том, что для ее преодоления необходимы следующие меры: 1) создание комплекса нормативно-правовых актов, не позволяющих государственным служащим любого уровня безнаказанно совершать коррупционные деяния; 2) установление адекватной оплаты труда государственным служащим на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; 3) усиление контроля со стороны надзорных органов за исполнением законов и должностных обязанностей государственными служащими; 4) систематическое осуществление ротации кадров во всех без исключения государственных учреждениях; 5) проведение открытых судебных процессов над лицами, совершившими коррупционные преступления; 6) создание независимой общественной антикоррупционной палаты; 7) широкое освещение в средствах массовой информации мероприятий государства и общественных организаций по профилактике и борьбе с коррупцией.
Однако следует иметь в виду, что перечисленные выше меры могут стать в нынешних условиях успешными лишь при наличии политической воли у высшего руководства страны. «Проявление такой президентской воли может быть оформлено, - считает Е.Н. Мысловский, - путем создания специального уполномоченного им органа на проведение первичных проверок причин неисполнения правоохранительными органами своих прямых обязанностей по борьбе с коррупцией» (15, с. 225).
Хотелось бы надеяться, что предпринимаемые в настоящее время Президентом РФ Д.А. Медведевым усилия по борьбе с коррупцией принесут результат, а не превратятся в очередную краткосрочную и бессмысленную кампанию. А нас не будет больше унижать образ дикой и коррумпированной России, продолжающий время от времени появляться в зарубежных СМИ.
Литература
1. Андреев И. Всяк подьячий любит калач горячий // Родина. - М., 1999. - № 1. - С. 11-15.
2. Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России ХУ1-ХХ веков: Диалектика системного подхода. - М., 2003. - 95 с.
3. Берут по мелочи: Верховный суд отметил низкую результативность борьбы с коррупцией // Время новостей. - М., 2009. - № 14, 29 января. - С. 3.
4. Болотина Н.Ю. Взятка на Руси // Вестник архивиста. - М., 2001. - № 4-5. - С. 39-58.
5. Бочкарев В. Дореформенный суд // Судебная реформа. - М., 1915. - Т. 1. - С. 205241.
2.. См.: http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe7BOCW/
6. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - М.: Изд. дом «Территория будущего», 2005. - 800 с.
7. Воровать не надо забывать: Россияне видят хорошие стороны коррупции // Время новостей. - М., 2009. - № 73, 28 апреля. - С. 4.
8. Куракин А.В. История предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи // История государства и права. - М., 2003. - № 3. -С. 9-15.
9. Медведев Д. Вступительное слово на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры. - http://www.kremlin.ru/text/appears/2009/02/213309.shtml
10. Медведев Д. Интервью представителям испанских СМИ. - http://www.kremlin.ru/text/ арреаге/2009/03/213428^1т1
11. Медведев Д. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. -http://www.krem1in.ru/text/appears/2008/11/208749.shtm1
12. Медведев Д. «Пришло время отдавать долги» // Известия. - М., 2009. - № 42, 16 марта. - С. 1, 2.
13. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. В.С. Овчинский. - М.: ИНФРА-М, 2004. - 640 с.
14. Министр юстиции Александр Коновалов: «У государства наконец-то дошли руки до борьбы с коррупцией» // Известия. - М., 2009. - № 15, 30 января. - С. 4.
15. Мысловский Е.Н. Коррупция в России: преступление или образ жизни? / Фонд противодействия организованной преступности и коррупции «Антимафия». - М., 2007. - 238 с.
16. Писарькова Л.Ф. К истории взяток в России (по материалам «секретной канцелярии» кн. Голицыных первой половины XIX в.) // Отечественная история. - М., 2002. - № 5. - С. 33-49.
17. Попов В.И. Противодействие организованной преступности, коррупции, терроризму в России и за рубежом. - М.: Изд-во СГУ, 2007. - 581 с.
18. Россия занимает 147 место в мире по уровню коррупции // Наша версия. - М., 2009. -№ 9, 9-15 марта. - С. 12.
19. Сергеевич В.И. Древности русского права: в 3 т. / Гос. публ. ист. б-ка России. - М., 2007. - Т. 3. - 497 с.
