CC BY
96
Курдюк Петр Михайлович
доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного аграрного университета (e-mail: [email protected])
К вопросу о правовом регулировании борьбы с коррупцией на государственной службе по российскому законодательству
В данной статье рассматриваются проблемы правового регулирования борьбы с коррупцией на государственной службе в наиболее сложный исторический период развития нашего государства. В ней автор подчеркивает, что указанный правовой институт характеризовался активным реформированием со стороны законодателей и, к сожалению, отличался низким уровнем законодательной техники, большим количеством пробелов, противоречий.
Ключевые слова: государственные служащие, уголовная ответственность, преступление, коррупция, взяточничество.
P.M. Kurduk, Dsc (Law), Professor, Head of the chair of administrative and financial law Kuban State Agrarian University; e-mail: [email protected].
The paper examines the problems of legal regulation counteraction against corruption in public service in one of the most difficult historic period of developing of our state.In its author says, that the specified legal institute was characterized by active reforming from legislators and, unfortunately, had a low level of legislative technics, a significant amount of blanks, contradictions.
Key words: civil servants, criminal responsibility, crime, corruption, bribery.
сожалению, исторически и профилактику противоправных коррупционных
сложилось так, что на протяже- деяний, явилось издание Указа от 24 декабря
нии всей истории своего разви- 1724 г. "О воспрещении взяток и посулов и о на-
тия институт отечественной госу- казании за оное". Нормадателем впервые было
дарственной службы был под- дано легальное определение термина "лихоим-
вержен такой "болезни", как взя- ство". Так, согласно нормам Указа от 24 декабря
точничество. Исследованию природы возникно- 1724 г. лихоимство означало получение должно-
вения, причин развития и активного распростра- стными лицами при отправлении своих служеб-
нения этого негативного явления посвящены мно- ных обязанностей посулов (взяток) и сборов с на-
гочисленные работы как отечественных, так и за- селения не предусмотренных законодательством.
падных ученых-юристов. Служащий, нарушивший запрет, подлежал нака-
Термин "лихоимство" с точки зрения предста- занию - "жестоко на теле наказан, всего имения,
вителя правовой науки XIX в. Н.А. Неклюдова, про- лишен, шельмован, и из числа добрых людей
изошел от слова "лихва", обозначающего взима- извержен, или и смертию казнен будет" [2].
ние сверх того, что необходимо или следует [1]. Новеллой в правовом регулировании рассмат-
В ходе трансформации отраслевого Российс- риваемой проблемы явилось введение обязатель-
кого законодательства особое внимание со сто- ного ознакомления всех государственных служа-
роны нормадателей привлекали проблемы долж- щих с текстом законодательного акта под рас-
ностных преступлений и, в частности, преступле- писку.
ний с коррупционными составляющими. Отметим, Более того, Указ от 24 декабря 1724 г. ввел прин-
что большинство запретов носили формальный цип равенства ответственности за взяточничество
характер и показывали свою малую эффектив- для всех чиновников, независимо от класса за-
ность. нимаемой ими должности. Данное правило в даль-
Абсолютно новым шагом в развитии законо- нейшем реализовывалось и в иных нормативных
дательства, направленного на предотвращение правовых актах, например, в Указе "О различии
К
20
штрафов и наказаний за государственные и партикулярные преступления".
Полагаем, что одной из существенных причин взяточничества и лихоимства на государственной службе являлось недостаточное материальное обеспечение и денежное стимулирование службы должностных лиц. Без установления достойного материального обеспечения искоренить такую проблему как взяточничество было просто невозможно, даже несмотря на ужесточение карательных мер и установления такого вида уголовного наказания, как смертная казнь за получение взятки.
Во многом борьба со взяточничеством осложнялась сложной экономической и политической обстановкой, а также несовершенством нормативно-правовой базы. Так, Указ Александра I от 18 ноября 1802 г. [3] подтверждал факт не только существования, но и распространенности между государственными служащими лихоимства и взяточничества. Однако рост должностных преступлений неуклонно рос. В начале XIX в. было обычным явлением, что занимавшие высшие посты чиновники получали приношения.
Политика борьбы со взяточничеством продолжилась с принятием Указа от 10 марта 1812 г., в соответствии с которым запрещалось приносить подарки начальникам губерний и иным должностным лицам губернских учреждений. Вскоре Император повторно запретил любые приношения служащим губерний. При этом, динамика должностных преступлений продолжала расти. Л.Ф. Писарькова отмечает, что если за период с мая 1804 года по май 1805 г. расходы князей Голицыных на администрацию (Пермская губерния) составляли 3180 руб., то уже к 1812 г. эта сумма возросла до 8941 руб., а за период с 1814 г. по 1840 г. расходы увеличились с 9258 руб. до 72861 руб., т.е. на 63603 руб., более чем в 7 раз [4].
Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода Законов, в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15.
Свод Законов давал определение понятия "лихоимство", под которым понимались незаконные поборы под видом государственных податей, вымогательство вещами, деньгами или припасами, взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Под незаконным побором понимался: всякий сбор деньгами или вещами, неопределенный законом; всякий излишек в казенной подати или повинности; наряд уездных обывателей на работу для частой выгоды и под видом казенной или земской повинности.
Исходя из приведенного определения следует, что взяточничество являлось составной частью лихоимства. Взятка - это всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона.
Совершенствование законодательства было продолжено с принятием Уложения о наказаниях 1845 г. В отличии от предыдущих нормативно-правовых актов, Уложение содержало в себе целую главу, посвященную мздоимству и лихоимству, однако, содержания данных понятий в Уложении не раскрывалось.
Законодателями была предусмотрена специфичная особенность для квалификации преступлений с коррупционной составляющей, а именно, имело значение характер действий (бездействий), за которые была получена взятка. Это означало, что должностное лицо, проходившее службу в системе налоговых органов, должно было получить взятку за деяние, сопряженное непосредственно с осуществлением властных полномочий именно в данной сфере. В противном случае преступные деяния не квалифицировались по правилам ст. 372 и ст. 373 Уложения о наказаниях, как мздоимство и лихоимство, соответственно.
Полагаем, что негативной тенденцией также являлся единый подход нормодателей к определению круга субъектов уголовной ответственности, подлежащих наказанию по основаниям ст. 372, 373 Уложения о наказаниях. Так, не проводилось различий в случае получения взятки через посредника или, например, законодательство позволяло получать дарения, подарки своим женам, мужьям, близким родственникам. Думается, что подобный подход крайне негативно сказывался на политике повышения уровня законности на государственной службе, можно сказать сводил на "нет" все антикоррупционные реформы.
Полагаем, что следует считать положительным подход нормодателей к регламентации ответственности взяткодателей, соучастников и посредников.
В соответствии со ст. 409 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных сообщниками признавались:
1) лица, принимавшие вместо чиновника взятку или служившие посредниками при требованиях, передаче или получении взяток;
2) начальники, которые, зная достоверно о подарках или взятках, получаемых подчиненными, или же допускаемых ими вымогательствах, не принимали никаких мер для прекращения данных злоупотреблений,изобличения и наказания виновных, или даже им потворствовали;
3) судьи, которые вопреки законам и обстоятельствам дела старались оправдать изобличенных в мздоимстве или лихоимстве преступников" [5].
21
Как справедливо отмечает Е.И. Голованова, из-за нечеткости формулировок ст. 409 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных встал вопрос - можно ли посредников и иных соучастников взяточничества, упомянутых в ней, рассматривать только как должностных лиц или следует ответственность за подобные действия распространить и на частных лиц [6]? Исходя из содержания судебной практики Правительствующего Сената, в своих решениях Сенат придерживался расширительного толкования [7]. Иной подход к определению круга субъектов преступления ст. 409 использовал В.Н. Ширяев. С его точки зрения, толкование Сената "идет вразрез с установившейся практикой по вопросам об участии частных лиц в должностных преступлениях". Такой подход, по его мнению, свидетельствовал бы о явных противоречиях и несправедливости закона: "лиходатели - инициаторы подкупа остаются безнаказанными, а их помощники - посредники объявляются наказуемыми; следовательно, лицо, вручившее чиновнику взятку от себя лично, не наказуемо, а передавшее ту же взятку за счет другого подлежит ответственности" [8].
Сенат разъяснил, что выражение "хотя и в меньшей степени", относящееся к наказанию соучастников, не может быть понимаемо буквально, ибо в статье сказано "на основании постановлений ст. 125 сего Уложения", в которой говорится, что сообщники подлежат наказанию по мере содействия, и обязательное его смягчение на одну степень допускается лишь в случаях, установленных в этой статье [9].
В результате подобного подхода нормодате-лей субъектами преступления признавались не только государственные служащие, но и частные лица.
Спорным является положение ст. 372 Уложения о наказаниях, исключавшее ответственность государственного служащего, который получил взятку без изъявления своего согласия. В этом случае служащий должен был возвратить полученное не позднее чем через три дня с момента получения взятки. Однако правовое регулирование указанного обстоятельства носило двойственный характер. Во-первых, за период времени в три дня государственный служащий мог опомниться, вернуть незаконно полученное вознаграждение, не совершать действий (бездействий) могущих нанести ущерб по репутации должностного лица, государственного органа и государственной службы в целом. Во-вторых, за эти два-три дня служащий мог уйти от ответственности, не нарушая требований законодательства.
Однако взяточничество и лихоимство так и не были искоренены. Как свидетельствует статисти-
ка, эти деяния все более распространялись среди государственных служащих. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 чел., то в 1883 г. эта цифра составляла уже 303 чел., а к 1913 г. достигла 1071 чел. [10].
1. Неклюдов Н.А. Взяточничество и лихоимство // Юридическая летопись. 1890. Июнь. С. 516.
2. ПСЗ. I. T. V. № 2871.
3. ПСЗ. I. Т. XXVII. № 20516.
4. Писарькова Л. Ф. К истории взяток в России // Отечественная история. 2002. № 5. С. 38-40.
5. Голованова Е.И. Правовые основы борьбы с коррупцией в России в XVI-XIX вв. Дис. ... канд. юрид. наук, М., 2002. С. 155.
6. Там же. С. 155.
7. Решения уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, 1882. № 14 и др.
8. Ширяев В.Н. Взяточничество и лихода-тельство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 445446.
9. Решения уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената, 1902. № 19.
10. Миронов Б.Н. Социальная история России периода Империи (XVIII-начало XX вв.): в 2 Т. СПб., 2000. Т. 2. С. 172.
1. Nekludov N.A. Bribery and likhoimstvo //Legal chronicle. 1890. June. P. 516.
2. PSZ. I. T V. № 2871.
3. PSZ. I. T. XXVII. № 20516.
4. Pisarkova L.F. To the history of briberys in Russia //National history. 2002. № 5. P. 38-40.
5. Golovanova K.I. Legal basics counteraction against corruption in Russian state in XVI-XIX centuries. Dis.... master of law sciences. M., 2002. P. 155.
6. In the same place.
7. Decisions of criminal cassation department of Senate, 1882. № 14, etc.
8. Shirjev V.N. Bribery and bribegiving with the doctrine about malfeasances. Yaroslavl, 1916. P. 445-446.
9. Decisions of criminal cassation department of Senate, 1902. № 19.
10. Mironov B.N. Social history of Russia of the period of the Empire (XVIII-the beginning of the XX centuries): in 2 T. - SPb.: 2000. T. 2. P. 172.
22
