CC BY
272. КОНСТИТУЦИОННОЕ, АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК: 34.342
НЕЗАВИСИМЫЕ ИНСПЕКЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)
О.А. Бухтоярова
Старший преподаватель кафедры административного
и конституционного права
Пермский государственный
национальный исследовательский университет
614990, Россия, г. Пермь,ул. Букирева, 15
E-mail: olbutu@rambler.ru
Аннотация: в статье рассмотрены проблемы нового законодательства о внедрении независимых инспекций в систему государственного, муниципального контроля (надзора). Обозначено отсутствие классификации организационно-правовой формы независимых инспекций. Аргументирована возможность упразднения контрольно-надзорной функции исполнительной власти в отдельных сферах деятельности.
Ключевые слова: административное право; государственный контроль (надзор); независимые инспекции; государственная аккредитация.
INDEPENDENT INSPECTIONS IN THE SYSTEM OF STATE CONTROL (SUPERVISION)
O. A. Bukhtoyarova
Perm State University
15, Bukireva st., Perm, 614990, Russia
E-mail: olbutu@rambler.ru
Annotation: The article deals with the problems of new legislation on the introduction of independent inspections into the system of state and municipal control (supervision). The absence of a classification of the organizational and legal form of independent inspections is indicated. The pos-
© Бухтоярова О. А., 2022
sibility of abolishing the control and supervisory function of the executive power in certain areas of activity is indicated.
Key words: administrative law; state control (supervision); independent inspections; state accreditation.
С 1 июля 2021 г. частично вступил в законную силу новый Федеральный закон Российской Федерации № 248 от 31 июля 2020 г. «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее ФЗ№ 248). Указанный закон пришел на смену Федеральному закону Российской Федерации № 294 от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - ФЗ № 294).
Сферой применения обоих законов являются общественные отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Новый закон, одной из новелл которого явилась глава 11 о независимой оценке соблюдения обязательных требований, вводит в гражданский оборот новый вид юридических лиц - независимые инспекции.
Это будут организации, аккредитованные в национальной системе аккредитации в форме органа - инспекция, которые будут считаться независимыми органами инспекции от контрольного (надзорного) органа и контролируемого лица, предназначением которых станет деятельность по проверке и оценке соблюдения любыми организациями или индивидуальными предпринимателями обязательных норм и правил. Независимость от контрольных (надзорных) органов означает существование юридических лиц не публичного права и их учредителями не будут органы государственного или муниципального управления, иными словами, это будут юридические лица частного права (частные инспекции).
Участие «бизнес-структур в принятии управленческих решений и осуществления контроля за властью» провозглашалось Э. В. Талапиной1.
Однако С. А. Синицын считал эти утверждения «далеко неочевидными, а без необходимой аргументации просто бессодержательными» и далее «принятие подхода о сочетании частноправовых и публично-правовых принципов в координации государственного
1 Модернизация административного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления): монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Инфра-М, 2018. С. 209.
администрирования и управления ведет к глобальным изменениям не только инструментария воздействия права на общественные отношения, но и сферы применения правовых институтов и средств, их содержательно-целевой нагрузки, что само по себе требует развернутых пояснений и конкретизации. Обнаруживается немало трудностей, рисков и опасностей, которые могут негативно повлиять как на сферу частного и публичного права, так и на развитие самих регулируемых отношений»1.
Неразработанностью ФЗ № 248 можно считать неопределенность правового статуса таких независимых инспекций в соответствии с «ОК 028-2012. Общероссийский классификатор организационно-правовых форм», утвержденным Приказом Госстандарта от 16.10.2012 № 505 в редакции от 10.09.2021, т.е. будут ли они коммерческими корпоративными организациями, как общества с ограниченной ответственностью (далее - ООО), или некоммерческими корпоративными организациями, такими как адвокатура, нотариат?
Очевидно, что они не будут публично-правовыми компаниями, созданными в качестве унитарных некоммерческих организаций в соответствии с Федеральным законом № 236 от 3 июля 2016 г. «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», так как указанные организации создаются на основании федерального закона или указа Президента Российской Федерации и Правительство Российской Федерации утверждает их устав.
На сегодняшний день у нас существуют ООО с различными наименованиями о том, что они независимые экспертные организации. Такая возможность существования коммерческих организаций, например, в области судебной экспертизы предусмотрена Федеральным законом от 31 мая 2001 г. № 73-Ф3 «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», где статьей 41 предусмотрено распространение действия настоящего закона на судебно-экспертную деятельность лиц, не являющихся государственными судебными экспертами и государственными судебно-экспертными организациями, обладающими специальными знаниями в области науки, техники, искусства или ремесла. При этом через 20 лет, по очевидной причине, Правительство Российской Федерации Распоряжением № 3214-р от 16 ноября 2021 года установило перечень видов судебных экспертиз, проводимых исключительно государственными судебно-экспертными организациями, т.е. изъяло их из частно-
1 Модернизация административного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления). С. 209.
го бизнеса, например, по уголовным делам: судебная баллистическая, взрывотехническая, психологическая, психиатрическая, пожарно-тех-ническая экспертиза, судебная экспертиза наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, сильнодействующих и ядовитых веществ; в рамках оспаривания или установления кадастровой стоимости по определению рыночной стоимости объектов недвижимости и объектов землеустройства: судебные строительно-технические и землеустроительные экспертизы.
Независимые инспекции по ФЗ № 248 будут выдавать заключения о соответствии, подтверждающие соблюдение обязательных требований (норм и правил) организацией или индивидуальным предпринимателем. При обнаружении нарушений обязательных норм и правил они буду выдавать акт о выявленных нарушениях контролируемому лицу. Заключения о соответствии независимых частных инспекций будут вносится в официальный Реестр заключений, формировать и вести который будет национальный орган по аккредитации.
По своей сути деятельность частных инспекций будет являться конкурентной государственным органам контроля (надзора), так как выданное независимой частной инспекцией заключение о соответствии будет являться преградой для органов контроля (надзора) для проведения плановых государственных контрольно-надзорных мероприятий в течение срока действия указанного документа. Указанная преграда заложена в части 3 статьи 54 ФЗ № 248, а именно указано, что плановые контрольные (надзорные) мероприятия органами государственного контроля (надзора) в отношении контролируемого лица не проводятся в течение срока действия заключения о соответствии, выданного независимой инспекцией.
Возникает вопрос: а почему так? Почему независимые инспекции не идут параллельно с органами государственного контроля (надзора), а заменяют его?
В 2008 году научное сообщество рассматривало законопроект о приватизации деятельности судебных приставов-исполнителей, который подвергся критики и не был одобрен, но был принят закон о коллекторский деятельности, который дал кредиторам право выбирать порядок взыскания задолженности между государственным органом в виде службы судебных приставов-исполнителей и коллектор-ским агентством; микрофинансовым организациям была дана возможность сразу направлять коллекторам требование к должнику о принудительном взыскании совместно с информацией о должнике и его персональных данных, в том числе о членах его семьи, собранных в процессе одобрения кредита. В 2016 году в Государственную думу Российской Федерации вносился законопроект о запрете деятельно-
сти коллекторских агентств и привлечения кредиторами коллекторов для возврата просроченной задолженности. Авторы законопроекта обратили внимание, что зачастую граждане сталкиваются с неправомерными действиями коллекторов в свой адрес - угрозы, шантаж, психологическое давление, использование унижающих честь и достоинство выражений, иными словами, рынок коллекторских услуг стал криминализированным1.
Для целей пресечения такой деятельности Федеральный закон Российской Федерации от 1 июля 2021 г. № 254-ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона "О защите прав и законных интересов физически лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях"» все же запретил коллекторам беспокоить родственников, соседей, членов семьи и близких людей должника без их письменного согласия.
Если рассматривать иную конкурирующую деятельность контрольно-надзорных органов, то можно отметить, например, Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который определил, что деятельность Уполномоченного по правам человека дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан и не отменяет компетенции государственных органов.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве основных принципов общественного контроля определяет следующие: недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления; обязательность рассмотрения, но не исполнения, органами государственной власти, органами местного самоуправления итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля.
Можно предположить, что независимые частные инспекции, опережая во времени органы государственной власти, смогут подменить собой последних в определенной сфере государственного контроля (надзора). Также можно предположить ситуацию, когда количество независимых частных инспекций станет достаточно большим, т.е. когда этот вид доходной деятельности станет востребованным и будет приносит прибыль учредителям, то они смогут, в некотором смысле,
1 Российская газета. 2016. 20 января. № 10 (6878).
упразднить органы государственного контроля (надзора) в определенных сферах.
При этом в новом законе указано, что в случае причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям со стороны подконтрольной организации, которой независимая частная инспекции выдаст заключение о соответствии ее деятельности обязательным требованиям (нормам и правилам), она (независимая частная инспекция) будет нести лишь субсидиарную ответственность с контролируемой организацией перед потерпевшим.
Любому предпринимателю и руководителю выгодно иметь свою независимую инспекцию, выгодно стать ее аффилированным учредителем, с целью исключения доступа представителям государственного контроля (надзора) на свое предприятие (организацию), исключения как минимум возможной административной ответственности за выявленные правонарушения. В законе предусмотрена для независимых инспекций обязанность о выдаче контролируемому лицу акта о выявленных нарушениях обязательных норм и правил, но не предоставлено право привлекать нарушителя к административной ответственности (это не орган власти), при этом органу государственного контроля (надзора) будет недоступна информация о выявленных правонарушениях, которые, например, подпадают под административную ответственность, так как независимый орган инспекции будет информировать контрольные (надзорные) органы о выданных контролируемым лицам заключениях о соответствии, но не о выявленных правонарушениях и выданных актах о них.
Таким образом, от государственного контроля и надзора будет скрываться информация о выявленных административных правонарушениях, будут истекать сроки давности привлечения лица к административной ответственности, не говоря о том, что будет недоступна информация о правонарушениях, которые угрожают безопасности жизни и здоровья граждан.
Исключение административной ответственности может возникнуть по той причине, что появляется возможность получения за вознаграждение незаконного заключения о соответствии, которое препятствует осуществлению государственного контроля и надзора, до тех пор, пока незаконность заключения будет не доказана в определенном процессуальном порядке.
В свою очередь доказать незаконность заключения о соответствии органам государственного контроля и надзора будет возможно посредством предъявления иска в суд, однако право предъявления в суд исков в защиту неопределенного круга лиц или публичных интересов Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муни-
ципального образования целях и порядке осуществления государственного контроля и надзора предоставлено не всем государственным органам. Протест прокурора в данной ситуации невозможен, так как заключение о соответствии - это не нормативный правовой акт органа государственной власти или локальный правовой акт, принятый руководителем на предприятии, а решение (акт) юридического лица, не являющегося государственным или муниципальным органом. На такое незаконное заключение возможно внесение представления прокурора с требованием об его отмене или иск прокурора о защите публичных интересов в арбитражном суде или в суде общей юрисдикции, что еще не точно, так как пока не определена организационно-правовая форма независимых инспекций и, соответственно, подсудность. Если они будут признаны коммерческими корпоративными организациями, то это будет арбитражный процесс в арбитражном суде, а если некоммерческими корпоративными организациями -то, возможно, будет суд общей юрисдикции.
В любом случае будет оспариваться деятельность частного юридического лица, получающего прибыль от своей деятельности. При этом, если будет доказана умышленность в фальсификации законности заключения, то должна предусматриваться уголовная или административная ответственность, а не только субсидиарная гражданская ответственность. К тому же субсидиарную ответственность независимой инспекции можно назвать абстрактной, так как по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации потерпевшая сторона, до предъявления требований к независимой инспекции, обязана будет в первую очередь предъявить свои требования к основному должнику, причинителю вреда (ущерба).
Рассмотрим пункт 2 части 1 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» (в редакции от 11.06.2021), в котором уже появились не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели, привлекаемые контрольными (надзорными) органами к осуществлению контрольных (надзорных) мероприятий в целях государственного контроля (надзора) муниципального контроля.
Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации, установлен Положением о федеральном государственном контроле (надзоре) за деятельностью аккредитованных лиц, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2021 г. № 1002.
В постановлении указано, что государственный контроль (надзор) за деятельностью аккредитованных лиц будет осуществляться Федеральной службой по аккредитации и ее территориальными органами в пределах федеральных округов, определенных положениями о таких территориальных органах. По результатам проверки может выдаваться предписание об устранении выявленного нарушения, в том числе о приостановлении, возобновлении, прекращении деятельности аккредитованного лица или признании недействительными результатов деятельности в качестве аккредитованного лица.
Получается, что органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, получая информацию (обращение) о незаконности заключения независимой инспекции, смогут осуществить государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль только после рассмотрения обращения Федеральной службой по аккредитации или прокурором и принятия мер об аннулировании незаконного заключения о соответствии, а далее будет необходимо включить организацию в ежегодный план проверок и пройти все процедуры согласовании ее проверки. В такой ситуации все иные органы государственного контроля (надзора) и муниципального контроля становятся просителями перед лицом Федеральной службой по аккредитации и прокурором для целей обеспечения возможности осуществления органами государственного управления своей государственной функции.
Почему бы не возложить обязанность проверки и оценки заключений независимых инспекций на органы государственного контроля (надзора) в каждой определенной сфере хотя бы в пределах документарной проверки? Внесение в Реестр заключений не предполагает обязательности проверки законности таких заключений, так как на орган государственной аккредитации не возложена такая обязанность, да и он не может быть сведущим во всех сферах жизнедеятельности общества. К тому же установленная форма заключений малоинформативна: так, указано, что к заключению о соответствии прилагается полный перечень обязательных требований, прошедших оценку, с указанием нормативных документов, устанавливающих требования. Однако для проверки текста заключения нужен объем информации как вводной, описательной, мотивировочной, так и заключительной части, чтобы была возможность проанализировать текст, выявить правонарушение и оценить законность заключения.
Практически каждая обязательная норма «писана кровью».
Е. В.Трапезникова, подробно рассматривая природу публичных полномочий органов государственной власти, приходит к выводу о наличии «треугольника» в правоохранительной деятельности, где
«представитель государства (орган, должностное лицо) имеет право и обязано привлечь правонарушителя к ответственности. Правонарушитель обязан возместить вред потерпевшему и подчиниться требованиям должностного лица органа государственной власти, но имеет право требовать от него соблюдения процессуальных обязанностей. Потерпевший имеет право требовать от правонарушителя возмещения вреда, а от публичного органа - привлечь правонарушителя к от-ветственности»1, по нашему мнению, имеется в виду к административной, уголовной ответственности.
Можно сказать, что органы государственно контроля (надзора) обязаны не только выявлять правонарушения на благо общества, но и привлекать правонарушителей к ответственности, так как в этом заложен принцип административного права и правоохранительной деятельности государства о предупреждении совершения новых правонарушений.
В рассматриваемом вопросе о деятельности независимых инспекций нельзя сказать, что данном моменте проявляются «патерна-листические меры законодателя, в виде внедрения публично-правового начала в частное право»2, а наоборот, в данном случае законодатель внедряет частное право в публично-правовые основы государственного устройства.
Рассуждая о государственном контроле и надзоре в гражданском обороте, надо отметить, что произошло достаточное упорядочение указанных правоотношений в новом законе: учрежден единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее единый реестр контрольных (надзорных) мероприя-тий)3; установлено согласование ежегодных планов проверок с прокуратурой4; опубликование планов проверок5; согласование всех внеплановых проверок с прокуратурой, которая обязана в течение одного рабочего дня принять решение о согласовании или об отказе в согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного)
1 Трапезникова Е. В. Правовая природа диспозиции компетенционных норм // Пермский юридический альманах. 2021. Вып. 4. С. 113.
2 Пьянкова А. Ф. Когнитивные ошибки: экономический и догматико-юридический аспекты // Пермский юридический альманах. 2020. Вып. 3. С. 169.
3 Ст. 17 № 248-ФЗ.
4 Ст. 61 № 248-ФЗ.
5 П. 13 Правил формирования плана проведения плановых контрольных (надзорных) мероприятий на очередной год, его согласования с органами прокуратуры, включения в него и исключения из него контрольных (надзорных) мероприятий в течение года, утверждены постановлением Правительства Рос. Федерации от 31 дек. 2020 г. № 2428.
мероприятия1; установлено, что срок личного взаимодействия инспектора с контролируемым лицом не может превышать один рабочий день2; регламентированы виды контрольных (надзорных) действий3.
Однако ранее уже были ситуации, когда начиналась плановая проверка и именно в этот момент на предприятии начинался капитальный ремонт со всеми вытекающими из этого последствиями.
Таким образом, если в законе заложены преграда для осуществления государственного контроля (надзора) и алгоритм сокрытия информации о выявленных правонарушениях независимыми инспекциями, так как нет обязанности предоставлять государственному органу контроля (надзора) акты о выявленных нарушениях общеобязательных норм и правил, то деятельность независимых инспекций должна идти параллельно деятельности органам государственного контроля (надзора) в помощь предпринимателям и другим юридическим лицам, а не препятствовать функции органов исполнительной власти в осуществлении государственного или муниципального контроля и надзора за исполнением нормативных правовых актов, созданных для регулирования общественных отношений.
Библиографический список
1. Модернизация административного законодательства (цели, задачи, принципы и актуальные направления): моногр. Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М.: Инфра-М, 2018. 496 с.
2. Пьянкова А. Ф. Когнитивные ошибки: экономический и догма-тико-юридический аспекты // Пермский юридический альманах. 2020. Вып. 3. С. 159-170.
3. Трапезникова Е. В. Правовая природа диспозиции компетенцион-ных норм // Пермский юридический альманах. 2021. Вып. 4. С. 108-122.
1 Ст. 66 № 248-ФЗ.
2 Ст. 65 № 248-ФЗ.
3 Там же.
