Минченко О.С.
Контрольно-надзорные функции и государственные услуги:
взаимосвязь понятий
Контрольно-надзорная деятельность является неотъемлемым элементом деятельности государства. Государство осуществляет контроль и надзор в различных сферах деятельности: финансовом, бюджетном, административном и других1. Контроль и надзор осуществляется как над внутренними (внутриведомственными), так и над внешними элементами системы управления. Государственный контроль и надзор на макроуровне позволяет оценивать эффективность проводимой государственной политики, а на микроуровне — отслеживать исполнение действующих нормативных правовых актов и проводить оценку эффективности отдельных решений.
Базовыми понятиями контрольно-надзорной деятельности, безусловно, являются «контроль» и «надзор». Несмотря на очевидное сходство данных понятий, употребление их в качестве синонимов, по мнению некоторых ученых, является ошибочным. В то же время на сегодняшний день не существует четких критериев, позволяющих разграничивать контроль и надзор, однако в литературе широко представлены различные подходы к определению этих понятий.
В данной статье контроль рассматривается как атрибут административной власти и одна из ключевых ее функций. В ряде случаев в специализированной литературе под термином «контроль» понимают совокупность действий органов власти, включающих наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций2.
Часто с целью обеспечения свободы граждан, предприятий, организаций, ограждения их от избыточного государственного вмешательства контрольные полномочия субъектов власти ограничивают нормативно-правовыми актами, предоставляя им возможность осуществлять только надзор. В России на сегодняшний день выделяют конституционный, судебный, прокурорский, административный и другие виды надзора. В данной работе объектом рассмотрения является административный надзор. Под этим понятием следует понимать вид государственной деятельности по наблюдению и принятию мер, связанных с соблюдением требований
1 Андреева Ю.А. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1(32).
2 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005.
нормативных правовых актов3. Единого мнения относительно более точного определения административного надзора не существует.
М. Л. Баранов определяет надзор как автономную форму юридической деятельности управомоченных субъектов, которая заключается в совершении ими в строгом соответствии со своей компетенцией и законом юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах конкретных юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами, в целях обеспечения и укрепления законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения прав и свобод граждан и охраняемых законом прав и интересов общества и государства4. Следовательно, надзор предполагает проверку законности и обоснованности решений поднадзорных субъектов. В свою очередь, понятие обоснованности предполагает наличие правил, по которым предписано действовать объекту надзора. Таким образом, соблюдение законности — общий принцип контроля и надзора. Целесообразность, упомянутая в определении контроля,
— более общее понятие, направленное на совокупную оценку деятельности объекта контроля и не предполагает наличие четких правил.
В законодательстве Российской Федерации понятие государственный контроль синонимично понятию надзор и определяется как «деятельность уполномоченных органов государственной власти... направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями... требований, установленных... [законодательством Российской
Федерации] посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и. устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями»5.
3 Тарасов А.М. Правовые и организационные основы президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
4 Баранов М. Соотношение понятий «Государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. №157 (7). 158 (8). 2011.
5 Федеральный закон №294-ФЗ от 26 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
В научной среде также нет единства при определении понятий «контроль» и «надзор». Ученым пока не удалось достичь однозначного взаимопонимания относительно соотношения и содержания контроля и надзора. Поэтому в рамках данного исследования будем считать, что «контроль» и «надзор» сущностное единство.
Рассмотрим границы понятия «контрольно-надзорная деятельность». Согласно определению, предложенному Т.А. Зайцевой, контрольно-надзорная деятельность представляет собой вид государственной деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленный на исполнение всеми субъектами общеобязательных правил, значимых для общества и государства6. Схожее определение предлагает В. В. Комарова, которая описывает контрольно-надзорную деятельность как реализацию функций государства с использованием всех видов государственного контроля и надзора за законностью7. С юридической точки зрения определение контрольно-надзорной деятельности дает С.Ф. Давлетов, описывая ее как публично-властную деятельность по обеспечению безопасности общества посредством установления соответствия фактического состояния общественных отношений нормативным установлениям и сдерживания выявленных отклонений; контрольнонадзорная деятельность осуществляется через юрисдикционные органы по обеспечению законности8.
В широком смысле контрольно-надзорную деятельность можно характеризовать в качестве неотъемлемой функции государственного аппарата, фактически осуществляемой всеми органами государственной власти в различных формах в пределах своей компетенции и в установленном законом порядке9. Таким образом, при ближайшем рассмотрении оказание отдельных государственных услуг по ряду признаков может быть отнесено к контрольно-надзорной деятельности в широкой трактовке.
С общетеоретической точки зрения, понятие «услуга» определяется как любая деятельность или благо, которую одна сторона может предложить другой и которая по
муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 2008. Вып. 52. Ст. 6249.
6 Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: сводный аналитический доклад - 2011. М., 2011.
7 Там же.
8 Давлетов С.Ф. Категории «контроль» и «надзор»: сущность понятия и их соотношения // Вестник Владимирского юридического института. №4. 2008. С. 125-128.
9 Аузан А.А., Крючкова П.В. Административные барьеры в экономике: институциональный анализ. М., 2002.
сути своей является неосязаемой и не приводит к овладению собственностью или к передаче собственности10.
Государственные услуги, согласно Федеральному закону №210-ФЗ от 27 июля 2010 года, представляют собой «деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации., которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги»11.
Ключевыми признаками понятия «услуга» можем выделить, во-первых, наличие взаимодействия между субъектом, предоставляющим услугу ее получателем, а во-вторых, инициативу данного взаимодействия со стороны получателя услуги12.
В научной среде существует множество определений понятия «государственные услуги». Д.И. Хлебович считает, что услуга — это вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта.
Реализация контрольных и надзорных функций предполагает взаимодействие контролирующего и подконтрольного субъектов в отношении объекта контроля. При этом целью контрольно-надзорной деятельности является обеспечение соблюдения субъектами контроля определенных требований, установленных государством в целях защиты интересов общества. Это обстоятельство и является выгодоприобретателем осуществления контрольно-надзорных функций. Что касается инициативы возникновения взаимодействия, необходимо отметить, что она присуща подконтрольному субъекту в рамках лишь некоторых функций, в частности, разрешительных и лицензирующих.
В остальных случаях имеет место инициатива со стороны выгодоприобретателя — когда осуществление контрольно-надзорной функции,
10 Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию государственных услуг и контрольнонадзорной деятельности государства // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.
11 Федеральный закон №210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. Вып. 31. Ст. 4179.
12 Коротков Э.М. Концепция менеджмента. М., 1996.
например, проведение проверки или инспекции проводится по заявлению (обращению) гражданина. В случае проведения плановых проверок, функции контроля и надзора реализуются по инициативе государственного органа. Инициирующим событием для проведения проверки может быть наступление определенной даты, предусмотренной планом государственного органа. Не углубляясь далее в семантику термина «услуга», следует отметить, что реализация государственными органами функций по контролю и надзору по своим признакам лишь частично соответствует данному понятию.
С точки зрения типологии услуг в государственном управлении выделяются различные их виды: государственная, публичная, социальная и бюджетная13. В научном сообществе отсутствует консолидированное мнение относительно определения, состава, признаков и соотношения между собой видов услуг. Позиция большинства исследователей относительно определения разных видов услуг свидетельствует о том, что отдельные функции, реализуемые в рамках контрольно-надзорной деятельности могут быть отнесены к публичным услугам. Однако, по большей части, контроль и надзор являются функциями государственного принуждения и они обособлены от публичных и других видов услуг. Необходимость проверки предложенной гипотезы заставляет проанализировать встречающиеся в литературе подходы к определению понятий. Проведенный анализ свидетельствует о том, что термин «публичные услуги» принято трактовать гораздо шире понятия «государственные услуги». Указанные понятия объединяет общественный интерес в их исполнении и их социальная значимость, однако, по мнению ряда авторов, отличие заключается в том, что публичные услуги могут оказывать и государственные, и негосударственные структуры, в то время как оказание государственных услуг должно осуществляться исключительно органами власти14.
Необходимо подчеркнуть, что в научных кругах пока не выработано общепринятое определение термина «публичные услуги» и ведутся споры о критериях отнесения к ним. В теории зарубежного права под публичными услугами принято понимать всю деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни. Л.А. Мицкевич включает в понятие публичных услуг как позитивную, так и «негативную» властную деятельность государства, связанную, в том числе с
13 Хлебович Д.И. Сфера услуг: маркетинг. М., 2007.
14 Талапина Э.В. Новые институты административного права // Труды Института государства и права Российской академии наук. М., 2006. С. 71-80.
реализацией контрольных функций15. Более широкое определение приводится в научно-практическом пособии, посвященном административной реформе в России. Авторы определяют публичные услуги как добровольное или обязательное в силу закона взаимодействие физического или юридического лица (клиента) с органом исполнительной власти или его должностным лицом (агентом), в результате которого происходит изменение прав, ресурсов, полномочий клиента16.
Приведенные определения подтверждают предложенную гипотезу об отнесении отдельных государственных услуг к контрольно-надзорной деятельности государства.
Также существует концепция необходимости признания принудительных услуг, которая позволяет отнести контрольно-надзорную деятельность к публичным услугам. Тем не менее наряду с учеными, которые к публичным услугам относят контрольно-надзорную деятельность, значительная часть научного сообщества все же склоняется к мнению о том, что необходимо разделять государственные услуги и деятельность по применению мер государственного принуждения. В частности, Е.Г. Бабелюк настаивает на необходимости абсолютного разграничения функций государственного контроля и функций, связанных с оказанием услуг. Автор утверждает, что разделение этих понятий необходимо, по крайней мере, потому, что, если в процессе реализации контрольно-надзорной деятельности задача государственных органов лежит в области проверки соблюдения ими определенных норм и правил, то в процессе оказания услуг задача заключается в обеспечении реализации гражданами их прав17. Данные задачи, несмотря на очевидные различия, не носят характер взаимоисключающих, и их постановка хотя и ставит под сомнение истинность рассматриваемой гипотезы, но не позволяет полностью ее опровергнуть.
Ряд исследователей также относят лицензирование и разрешительную деятельность к публичным услугам. По мнению Ю.А. Тихомирова и Э.В. Талапиной, публичные услуги имеют ряд характерных признаков:
- обеспечивают деятельность общезначимой направленности;
- имеют неограниченный круг субъектов, пользующихся ими;
- осуществляются органами государственной и муниципальной власти (в исключительных случаях другими субъектами);
15 Бессонова Е.В. и др. Административные барьеры на пути развития малого бизнеса в России / под ред. Н.А. Волчковой. М., 2010.
16 Аузан А.А., Крючкова П.В. Указ. соч.
17 Бабелюк Е.Г. Указ. соч.
- основываются как на публичной, так и на частной собственности18.
А.Ф. Ноздрачев и Л.К. Терещенко настаивают на необходимости выделения отдельной категории — принудительных государственных услуг. К ним авторы относят государственные услуги, необходимые гражданину для осуществления определенной деятельности на законных основаниях — например, лицензирования19. Эта концепция позволяет отнести отдельные государственные услуги к контрольнонадзорной деятельности.
Очевидно, что функции по осуществлению контроля и надзора обеспечивают соблюдение общественных интересов, а значит, обеспечивают деятельность общезначимой направленности; однако контрольно-надзорные функции охватывают лишь ограниченный круг субъектов, в который включаются только те субъекты, в отношении которых законодательно предусмотрена возможность осуществления контрольно-надзорных мероприятий. Их вправе проводить только органы власти или организации, которым эта власть была делегирована по закону. Что касается вида собственности, то контроль и надзор могут быть основаны как на публичной, так и на частной собственности. Следовательно, основываясь на данных критериях, контрольнонадзорную деятельность можно отнести к сфере публичных услуг, но лишь частично.
Необходимо упомянуть о контрольно-надзорных функциях, предполагающих привлечение к их реализации внешних экспертов (экспертных организаций). Процедура получения заявителем (или непосредственно органом исполнительной власти) экспертного заключения является необходимым условием осуществления целого ряда контрольно-надзорных функций, а значит, несмотря на то, что сама функция по осуществлению контроля или надзора не отвечает критериям публичной услуги, отдельные процедуры в ее рамках предполагают деятельность в полной мере отвечающим содержанию понятия «услуга». Данное обстоятельство является еще одним аргументом в пользу частичного отнесения контрольно-надзорной деятельности к публичным услугам.
Подводя итог анализа, нужно отметить, в научном сообществе отсутствует консолидированное мнение относительно соотношения понятий контрольно-надзорной
18 Талапина Э.В. Новые институты административного права // Труды Института государства и права Российской академии наук. М., 2006. С. 71-80.
19 Ноздрачев А.Ф., Терещенко Л.К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг // Административная реформа в России: научно-практическое пособие. иЯЬ: http://194.106.194.34/cgi-
ЪшЛгЫ864г_81^пгЫ8_64.ехе?С21СОМ=8&12ЮБМ=1Б18&Р2ЮБМ=1Б18&821РМТ=Ш1Ы'&821АЬЬ=(%3 С.%3ЕЛ%3В%00%9В0/оВ0%9Е%00%97%В0%94%В0%Л0%В0%90%В0%Л7$%3С.%3Е)&221ГО=&821 8Р^=ЛУНЕАБ&8218РБ=&8218Т№ 1&821РЕР= 10&821СКР=20
деятельности и государственных услуг. С одной стороны контрольно-надзорную деятельность нельзя в полной мере отнести к услугам в виду того, что ряд функций контроля и надзора не соответствует критериям, позволяющим относить ту или иную деятельность к услугам. В то же время абсолютное разграничение настоящих понятий является неверным, в связи с тем, что значительная часть услуг все же полностью соответствует признакам государственных (публичных) услуг. Таким образом, к контрольно-надзорной деятельности следует относить предусмотренную в рамках закона разработку ведомственных нормативных правовых актов в сфере
регулирования, осуществление разрешительной деятельности государства
(лицензирование, регистрацию, аккредитацию и др.), а также проведение контрольных и надзорных мероприятий (документарные, инспекционные проверки). Контрольнонадзорная деятельность предстает в качестве целостной, комплексной функции органов исполнительной власти, включающей проведение контрольно-надзорных мероприятий и оказания отдельных государственных услуг.
Список литературы:
1. Андреева Ю.А. Контроль и надзор: основные подходы к разграничению понятий // Научный вестник Омской академии МВД России. 2009. № 1(32).
2. Аузан А.А., Крючкова П.В. Административные барьеры в экономике:
институциональный анализ. М., 2002.
3. Бабелюк Е.Г. Проблемы разграничения деятельности по оказанию
государственных услуг и контрольно-надзорной деятельности государства //
Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей / под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М., 2007.
4. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005.
5. Баранов М.Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и
«государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. №157 (7); 158 (8).
6. Бессонова Е. В. и др. Административные барьеры на пути развития малого бизнеса в России / под ред. Н.А. Волчковой. М., 2010.
7. Давлетов С.Ф. Категории «контроль» и «надзор»: сущность понятия и их
соотношения // Вестник Владимирского юридического института. 2008. №4. С. 125-128.
8. Коротков Э.М. Концепция менеджмента. М., 1996.
9. Ноздрачев А.Ф., Терещенко Л.К. Концепция законодательного регулирования стандартов государственных услуг // Административная реформа в России. Научнопрактическое пособие.
ШЪ: http://194.106.194.34/cgi-
Ьіп/ігЬІ864г_81/с^ігЬІ8_64.ехе?С21СОМ=8&І2тБК=ІБІ8&Р2тБК=ІБІ8&821ТМТ=Ш1
Ы&821АЬЬ=(%3С.%3ЕА%3В%В0%9В%В0%9Е%В0%97%В0%94%В0%А0%Б0%90
%Б0%А7$%3С.%3Е)&221ГО=&8218К1№=АУИЕАВ&8218КВ=&8218Ш=1&821КЕТ=1
0&821СЖ=20
10. Тамбовцев В.Л. Экономическая теория контрольно-надзорной деятельности государства // Вопросы экономики. 2004. №4. С. 91-106.
11. Талапина Э.В. Новые институты административного права // Труды Института государства и права Российской академии наук. М., 2006. С. 71-80.
12. Тарасов А.М. Правовые и организационные основы президентского контроля за деятельностью органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
13. ХлебовичД.И. Сфера услуг: маркетинг. М., 2007.
14. Состояние системы государственного контроля в Российской Федерации: Сводный Аналитический доклад - 2011. М., 2011.
15. Федеральный закон № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 года «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. Вып. 52. Ст. 6249.
16. Федеральный закон №210-ФЗ от 27 июля 2010 года «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2010. Вып. 31. Ст. 4179.