ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ ДОСТИЖЕНИЯ ЦЕЛЕЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

И. В. Глазунова,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук

БО!:

I.V. Glazunova,

Candidate of Law, Associate Professor, Senior Researcher of the Administrative Law and Administrative Process Sector of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences [email protected]

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ И МЕТОДОВ ДОСТИЖЕНИЯ ЦЕЛЕЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена значимостью качественного правового регулирования для достижения целей административного реформирования государственного управления. Цель статьи - провести анализ наличия и характера П связи целей и задач реформы с применяемыми формами и методами их достижения

п и решения, а также правовым сопровождением их внедрения и реализации. Реализация поставленной цели быта достигнута при помощи общенаучных и частнонаучных методов, в том числе исторического. Показано, что с конца второго этапа админи-§ стративной реформы остаются актуальными задачи по ограничению вмешательства в государства в экономическую деятельность, развитию системы предоставления <Х государственный:услуг, а также вопросы совершенствования деятельности органов исполнительной власти. Рассмотрен ряд нормативных правовых актов, состав-^ ляющих основу для применения современный: форм и методов административного § регулирования при решении данных задач. Предложены перспективные направления jS исследований и правотворчества в целях дальнейшего реформирования публично-пра-S вовыо: институтов, применяемых ими административно-правовых форм и методов.

О Ключевые слова: административная реформа, государственные функции, го-

сударственные услуги, административно-правовое регулирование, форма и метод регулирования, метод управления, орган исполнительной власти.

§

£ LEGAL REGULATION OF MODERN FORMS

С AND METHODS OF ACHIEVING THE GOALS

146

OF ADMINISTRATIVE REFORM

--Abstract: the relevance of the article is due to the importance of high-quality

*» legal regulation to achieve the goals of administrative reform of public administration. ^ The purpose of the article is to analyze the presence and nature of the relationship between {y the goals and objectives of the reform with the forms and methods used to achieve them, ■> as well as legal support for their implementation and implementation. The implementation ^ of this goal was achieved with the help of general scientific and specific scientific methods (historical). It is shown that since the end of the second stage of the administrative reform, the tasks of limiting state interference in economic activity, the development of the system for the provision ofpublic services, as well as issues of improving the activities of executive authorities continue to remain relevant. A number of normative legal acts are considered,

which form the basis for the application of modern forms and methods of administrative

regulation to solve these problems. Prospective directions of research and lawmaking are g

proposed in order to further reform public law institutions, the administrative legal forms о

and methods they use. §

Keywords: administrative reform, state functions, state services, administrative and ^

legal regulation, form and method of regulation, method of management, executive authority. |

0

о

g

1

Коренная перестройка советской системы государствен- g ного управления экономикой и формирование новой структуры и системы органов государственной власти РФ в начале 1990-х гг. обусло- â вили ситуацию неизбежности выбора руководством страны модели g государственного управления, на построение которой будет ориен- Ç тироваться Россия. и

Преобразования, реализованные в рамках двухэтапной реформы § (2003-2005, 2006-2010), были связаны с развитием положений, за- á крепленных в Конституции РФ 1993 г. Сама реформа системы государственного управления получила название «административная q реформа в Российской Федерации», отражая направленность на объект § реформирования - государственное управление, осуществляемое ис- | полнительной ветвью государственной власти РФ. g

Важным шагом на первом этапе административной реформы g

стала реорганизация системы и структуры федеральных органов |

исполнительной власти на основе функционального принципа, опти- |

мизации сети федеральных государственных унитарных предприятий -3

и федеральных государственных учреждений. В этот период получает g

развитие такая форма административного регулирования, как передача о

полномочий. Так, состоялась передача части полномочий федеральных ■§

органов государственной власти, органов государственной власти 3

субъектов РФ, органов местного самоуправления и Фонда социаль- |

ного страхования РФ частному юридическому лицу - управляющей g

компании [1]; предусмотрена передача некоторых государственных | функций саморегулируемым организациям.

Концепция административной реформы в Российской Федерации 147

в 2006-2010 гг. положила начало ее второму этапу (в первой редакции s

период проведения реформы ограничивался 2006-2008 гг., позже был и

продлен по 2010 г.), политически ориентированному на построение g

эффективного государства. â

О

На тот период оставались нерешенными и актуальными задачи g по минимизации государственного влияния на сферу предпринимательства, расширению рынка государственных и муниципальных услуг, а также вопросы улучшения работы органов власти. Многие

задачи к настоящему времени в определенной степени решены, процесс реализации целей административной реформы продолжается.

Механизм решения поставленных задач неизбежно включал формирование системной правовой основы ориентации процесса государственного управления на достижение результатов [2, с. 116]. В связи с этим многочисленные инструменты качественного государственного управления, внедряемые в Российской Федерации, стали получать правовое регулирование, либо соответствующие проекты актов законодательства находятся на стадии разработки и обсуждения (создание государственных корпораций; экспериментальные правовые режимы; механизмы делегирования и перераспределения государственных полномочий; оказание государственных услуг; риск-ориентированный государственный контроль и надзор) [3].

В то же время дискуссионным остается вопрос о наличии ос-„о нований для заявлений об изменении парадигмы государственного го управления, государственно-властных отношений или общего подхода к административно-юрисдикционной деятельности. Обоснованно № поднимается вопрос о необходимости решения в первую очередь § политико-правовой задачи по установлению цели государственного § регулирования, и только потом - об определении способов ее (цели) 2 достижения, которые надлежит облекать в правовую форму (в том ^ числе административно-правовую). Актуальна в связи с этим и раз— работка правового прогноза принятия кодифицированных актов § административного права.

5 Охватившая в начале 2020 г. все страны мира волна заболевае-§ мости новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), объявленная ^ Всемирной организацией здравоохранения пандемия перенесли

обсуждение и работу над законопроектами на более поздний срок. о Другим важнейшим направлением административной реформы, ^ особенно ожидаемым бизнес-сообществом, является совершенен ствование контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами публичной власти. Прежде всего речь идет об осуществлении органами исполнительной власти в рамках правоприменения контрольно-надзорной деятельности как реализации функции СЧ государственного управления. Импульс этой работе был задан докуку ментом стратегического планирования - Посланием Президента РФ ^ Федеральному Собранию РФ на 2015 г. В ее процессе претерпел изменения Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»: была уменьшена административная нагрузка на участников экономической

148

деятельности; предложен новый подход к выбору объектов надзорной .=1

деятельности [4]. В 2015 г. посредством дополнения этого закона §

статьей 8.1 понятие «риск-ориентированный подход» получило за- § конное звучание. В результате применение риск-ориентированного

подхода стало вектором реформы контрольной и надзорной деятель- =

ности, активно осуществляемой и в настоящее время. Распоряжением |

Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р была утверждена I

«дорожная карта» по совершенствованию контрольно-надзорной |

деятельности (далее - КНД) на 2016-2017 гг. В дальнейшем был т

представлен проект федерального закона о контрольно-надзорной |

деятельности, в текст которого вошли в том числе апробированные §

и положительно зарекомендовавшие себя модели и механизмы осу- =

ществления контроля и надзора. |

Несмотря на то что КНД не перестает быть центром внимания экс- |

пертов и исследователей, а реформируют ее с 2014 г., в Федеральном §

законе от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле Й

(надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (да- з

лее - Закон о контроле, Закон), большинство норм которого подлежат 1

применению с 1 июля 2021 г. (за исключением положений, для которых |

установлены иные сроки), до сих пор не устранен такой существен- ^

ный пробел, как смешение понятий «контроль» и «надзор». При этом §

Й

контрольно-надзорная деятельность государства, в том числе в пред- т

принимательской (хозяйственной) сфере, как отмечают специалисты, |

требует четкого разделения полномочий по контролю и по надзору [5]. -3

Как следует из ст. 1 данного Закона, под государственным контро- 3

лем (надзором) понимается «деятельность контрольных (надзорных) о

органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение -о

нарушений обязательных требований...». Указание в приведенном §

"О

определении на цель контроля - «предупреждение, выявление и пре- |

сечение нарушений» - позволяет расценивать это определение как §

классическое определение надзора. При этом надзор предусмотрен | в отношении соблюдения обязательных требований законодательства,

а контроль осуществляется за эффективностью, целесообразностью 149

деятельности [6]. ^

Закон о контроле структурно представлен 19 главами, включаю- и

щими 98 статей, со значительным перевесом процессуальных (про- I1 цедурных) норм. Предусмотрено девять мероприятий по контролю

и десять контрольно-надзорных действий. 1

Одно из главных достижений, закрепленных в данном Законе, - это развернутая система анализа и учета рисков. Законодателем определено, что риск-ориентированный подход подлежит примене-

нию в 34 видах контроля. В статье 45 Закона о контроле приводится расширенная линейка профилактических инструментов, в том числе информирование, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения. Одновременно предусмотрена возможность независимой оценки соблюдения обязательных требований, которая может быть проведена лицами, аккредитованными в национальной системе аккредитации в форме органа инспекции (ст. 54).

Как следует из содержания текста Закона, обеспечение надлежащего его применения потребует принятия многочисленных подзаконных нормативных правовых актов. Так, согласно ст. 3, порядок организации и осуществления вида федерального государственного контроля (надзора) определяется отдельным положением о виде такого контроля (надзора), утверждаемым Президентом РФ или Правительством РФ.

Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» закрепляет правовые § и организационные основы установления и оценки применения обязательных требований. Действие данного закона не распростра-^ няется на отношения, связанные с установлением и оценкой приме-§ нения обязательных требований в сфере обороны, государственной ® безопасности, при угрозе возникновения и (или) возникновении С отдельных чрезвычайных ситуаций, введении режима повышенной ^ готовности или чрезвычайной ситуации, в сфере действия налогового 2 законодательства, законодательства о таможенном регулировании и таможенном деле.

Согласно ч. 3 ст. 1 Закона «Об обязательных требованиях С в Российской Федерации», порядок установления обязательных тре-^ бований к продукции или к продукции и связанным с требованиями § к продукции процессам проектирования (включая изыскания), про-^ изводства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хране-с; ния, перевозки, реализации и утилизации определяется Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., актами, состав-150 ляющими право Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС), и законодательством РФ о техническом регулировании [7]. су Важным обстоятельством является положение ч. 1 ст. 2 указанного закона о том, что обязательные требования устанавливаются не только федеральными законами, но и Договором о Евразийском экономическом союзе и актами, составляющими право ЕАЭС. Таким образом, введение обязательных требований в отношении объектов технического регулирования в условиях членства России в ЕАЭС невозможно без соответствующего согласования со всеми участниками ЕАЭС.

О

«V

В контексте системного подхода к созданию правовой основы 3 для осуществления контрольно-надзорной деятельности представ- § ляется логичным внесение в проект КоАП РФ главы о правонару- § шениях в области государственного контроля (надзора): Глава 35. Административные правонарушения в области государственного = контроля (надзора) и муниципального контроля. Ш Подводя некоторые итоги исследованию этапов административной |1 реформы, их содержания, применяемых административно-правовых § инструментов, можно сделать вывод о том, что административная | реформа является инновационной формой государственного регулирования. Инновационной она может быть признана на том основании, § что на каждом ее этапе предлагались новые (или, по крайней мере, = обновленные) формы и методы достижения поставленных политико- | экономических целей и оценки полученного эффекта. | Во многих научных трудах подвергались исследованию возмож- Й ные причины недостаточной активности реформирования на раз- Й ных его этапах, а также давались прогнозы развития этого процесса. з В числе объяснений называют: сопротивление чиновничества [8]; 1 влияние региональных «политико-административных» режимов [9]; | отсутствие прочной и продуманной нормативной правовой основы ^ [10]; недостаток политической воли элит; несистемный характер пра- §

ш

вового регулирования российского государственного управления [2]; ^

отсутствие коалиционной поддержки проводимых реформ со стороны |

институтов гражданского общества, экспертного сообщества, средств -3

массовой информации [Там же]. Отмечается также, что администра- §

тивная реформа должна осуществляться в рамках реализации функций О

исполнительной власти, а не функций собственно государства как о

политико-правового института [11]. =

Поправки к Конституции РФ [12] в части изменения конфигурации |

публичной власти ознаменовали переломный момент в государствен- §

ном управлении. Неизбежно перемены затронули все органы госу- | дарственной власти и в значительной мере - органы исполнительной власти

[13]. 151

Начало нового этапа конституционно-правовой реформы с одно- х

временным продолжением реализации административной, муници- и

пальной и иных реформ управления в Российской Федерации опре- ш

деляет актуальность разработки вопросов распределения полномочий §

между органами единой системы публичной власти. Одновременно §ш результаты деятельности публичной власти по хозяйственному, социально-культурному и административно-политическому строительству на уровне субъектов РФ в значительной степени зависят от эффектив-

ности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти не только между собой, но и с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; от состояния нормативно-правовой базы, регулирующей данную сферу общественных отношений. Для создания правовой «оболочки» реализации новаций, закрепленных в действующей Конституции РФ после внесения поправок, требуется значительная работа законодателя.

В качестве некоторых результатов нашей работы могут быть предложены такие перспективные направления исследований и правотворчества в целях дальнейшего реформирования публично-правовых институтов, применяемых ими форм и методов деятельности в сфере административно-правового регулирования: распределение полномочий между федеральными и региональными органами ис-„о полнительной власти, государственными органами исполнительной го власти и муниципальными органами власти; повышение роли субъектов РФ, их органов исполнительной власти в условиях реализа-№ ции особых правовых режимов (особых экономических режимов, § экспериментальных правовых режимов), а также противодействия § новым угрозам и вызовам (в том числе в период введения режима 2 повышенной готовности в связи с распространением COVID-19); ^ разработка критериев осуществления деятельности в рамках кон— троля либо надзорной деятельности, а также проведения проверки § в порядке контроля/надзора либо административного расследования; 5 установление форм, методов и механизмов осуществления органами § исполнительной власти деятельности по контролю и надзору за со-^ блюдением обязательных требований в условиях наднационального правового регулирования в Евразийском экономическом союзе в сфере о технического регулирования.

2

С Список литературы:

1. Об инновационном центре «Сколково» : федеральный закон 152 от 28 сентября 2010 г. № 244-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы - «КонсультантПлюс».

2. Южаков, В.Н. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации / В.Н. Южаков, О. В. Александров,

(V Э.В. Талапина // Журнал российского права. - 2015. - № 7 (223). - С. 114-121.

3. Глазунова, И.В. Методы административно-правового регулирования как эффективный инструмент реформирования / И.В. Глазунова // Вопросы устойчивого развития общества. - 2020. - № 6. - С. 284-291.

4. О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении

«V О

3

государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» : федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

5. Спектор, А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) (правовые аспекты) : дис. ... д-ра юрид. наук / А. А. Спектор. - М., 2012. - 406 с.

6. Бакаева, О.Ю. Соотношение понятий государственного контроля и надзора: правовые позиции / О.Ю. Бакаева, И.В. Мильшина // Юридическая мысль. - 2012. - № 5 (73). - С. 56-67.

7. Редкоус, В.М. Трансформация форм и методов государственного регулирования в области экономики в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) / В.М. Редкоус // Государственная служба и кадры. - 2020. - № 2. - С. 166-170.

8. Шишко, П.М. Механизмы и факторы торможения административной реформы на региональном уровне / П.М. Шишко // Демократия и управле- § ние. - 2008. - № 2. - С. 7-10. 1

9. Курочкин, А.В. Влияние региональных политико-административ- § ных режимов на динамику административной реформы / А.В. Курочкин // о Демократия и управление. - 2009. - № 2. - С. 20-28. §

10. Старилов, Ю.Н. Административная реформа в Российской Федерации | на современном этапе: основные достижения, проблемы и перспективы / | Ю.Н. Старилов, К.В. Давыдов // Правовая наука и реформа юридического | образования. - 2011. - № 1. - С. 125-151.

11. Гришковец, А. А. Административная реформа: истоки, современное | состояние, перспективы / А.А. Гришковец // Труды Института государства й и права Российской академии наук. - 2020. - Т. 15. - № 2. - С. 152-153. |

12. О совершенствовании регулирования отдельных вопросов орга- | низации и функционирования публичной власти : закон РФ о поправке Ш к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ // Собр. § законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 11, ст. 1416. О

13. Редкоус, В. М. Основные направления нового этапа административной = реформы в Российской Федерации / В.М. Редкоус // Закон и право. - 2020. §

- № 8. - С. 15-18. т

§

§ ш

а

153