CC BY
52
УДК 342.51
DOI: 10.24411/2312-3184-2020-10096
Глазунова Инесса Владимировна
старший научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук (ИГП РАН) кандидат юридических наук, доцент E-mail: ginesa@mail.ru
Glazunova Inessa Vladimirovna
Senior Researcher of the Administrative Law and Administrative Procedure Sector of the State and Law Institute of the Russian Academy of Sciences (IGP RAS), Candidate of Law, Associate Professor E-mail: ginesa@mail.ru
ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ 2003-2010 ГОДОВ
Введение: реализация конституционных поправок 2020 г. связана с изменением конфигурации российской системы публичной власти, что, в свою очередь, обусловливает необходимость проведения административной реформы. Выбор эффективных инструментов для достижения ее целей - это неотъемлемое условие успеха реформы и одна из первоочередных задач, при решении которой целесообразно использование положительного опыта, полученного в ходе реформирования в 2003-2010 гг.
В статье рассматриваются отдельные формы и методы государственного управления, применяемые в ходе российской административной реформы начала 2000-х гг., во взаимосвязи с целями и задачами, поставленными на каждом ее этапе.
Материалы и методы: методологической основой исследования послужили современные общенаучные методы познания социальных явлений и процессов (диалектический, индуктивный, дедуктивный, формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой).
При подготовке статьи использовались научные труды специалистов в области административного права и государственного управления, политологии.
Нормативную правовую основу исследования составили Конституция РФ, акты административного и гражданского законодательства Российской Федерации.
Результаты исследования позволили сформулировать вывод о наличии некоторой совокупности административно-правовых методов, использование которых показало наибольшую эффективность в отношении реализации задач административной реформы. Особенно востребованным признан метод делегирования полномочий.
Выводы и заключения: в предстоящем в ближайшие годы реформировании государственного управления могут быть востребованы методы, успешно апробированные в ходе административной реформы первого десятилетия XXI в.
На основании результатов исследования и с учетом уникального сочетания современных политико-правовых и социально-экономических условий сформулированы предложения в части выбора направлений административного реформирования (в частности, совершенствование элементов правового статуса федеральных органов исполнительной власти; повышение роли органов исполнительной власти субъектов РФ в условиях реализации особых правовых режимов; разработка новых форм и методов административного регулирования экономической деятельности в неординарных социально-политических, экономических и угрожающих биологическому благополучию человека условиях).
Ключевые слова: административная реформа, государственное регулирование, государственные услуги, государственная функция, делегирование, орган исполнительной власти, полномочие, форма и метод регулирования.
FORMS AND METHODS OF STATE REGULATION: EXPERIENCE IN ADMINISTRATIVE REFORM 2003-2010
Introduction. The implementation of the 2020 constitutional amendments is associated with a change in the configuration of the Russian system of public power, which, in turn, necessitates an administrative reform. The choice of effective tools to achieve its goals is an essential condition for the success of the reform and one of the priority tasks, in solving which it is advisable to use the positive experience gained during the reform in 2003-2010.
The article examines individual forms and methods of public administration used in the course of the Russian administrative reform of the early 2000s, in conjunction with the goals and objectives set at each stage.
Materials and Methods. The methodological basis of the research was the modern general scientific methods of cognition of social phenomena and processes (dialectical, inductive, deductive, formal-legal, comparative-legal, historical-legal).
When preparing the work, the scientific works of specialists in the field of administrative law and public administration, political science were used.
The normative legal basis of the study was formed by the Constitution of the Russian Federation, acts of administrative and civil legislation of the Russian Federation.
The Results of the Study allow us formulating a conclusion about the presence of a certain set of administrative and legal methods, the use of which has shown the greatest efficiency in relation to the implementation of the tasks of the administrative reform. The method of delegation of powers is recognized as especially popular.
Findings and Conclusions: in the upcoming reform of public administration in the coming years, methods that have been successfully tested in the course of the administrative reform of the first decade of the 21st century may be in demand.
Based on the results of the study and taking into account the unique combination of modern political, legal and socio-economic conditions, proposals were formulated regarding the choice of directions for administrative reform (in particular, improving the elements of the legal status of federal executive bodies; increasing the role of executive bodies of the subjects of the Russian Federation in the context of the implementation of special legal regimes; development of new forms and methods of administrative regulation of economic activity in extraordinary socio-political, economic and conditions that threaten human biological well-being).
Keywords: administrative reform, state regulation, state services, state function, delegation, executive authority, authority, form and method of regulation.
Внесение в июле 2020 г. поправок в Конституцию РФ и последовавшая за этим активная законотворческая работа по приведению российского законодательства в соответствие конституционным положениям, а далее - по практической реализации положений федеральных законов в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти составляют содержание новой конституционной реформы.
Реформа системы государственного управления, являющаяся производной от конституционной реформы, получила название «административная реформа в Российской Федерации», отражая направленность на объект реформирования -государственное управление, осуществляемое исполнительной ветвью государственной власти РФ. Административная реформа, на наш взгляд, представляет собой механизм государственного управления, цель применения которого состоит в совершенствовании деятельности исполнительной власти по реализации функций управления. При этом содержание осуществляемого органами исполнительной власти (ОИВ) процесса государственного управления раскрывается через такие категории, как функции управления, методы управления и формы управления.
Выбор направлений для административного реформирования в период 20032010 гг. был осуществлен применительно к функциям исполнительной власти, в том числе посредством проведения таких мероприятий, как структуризация системы федеральных органов исполнительной власти, уточнение их функций и полномочий. Для обеспечения их эффективной реализации разрабатывались новые административно-правовые формы и методы государственного управления, находившие закрепление в программных документах реформы. В этой связи в поисках инструментов или идей для их разработки оправданным является обращение к отечественному опыту проведения административной реформы в первом десятилетии XXI в.
На первом этапе административной реформы (2003-2005)1 приоритетными направлениями стали укрепление государственной власти в стране, разграничение полномочий между различными элементами бюрократической сети посредством: 1) организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственных услуг гражданам и юридическим лицам; 2) исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; завершения процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Одновременно ключевыми ориентирами являлись; 3) ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; 4) развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
Важным шагом в реализации административной реформы явилась реорганизация системы и структуры федеральных органов исполнительной власти на основе функционального принципа (критериями для классификации этих органов приняты исполняемые ими функции государства): разделение нормативно-регулятивных, контрольно-надзорных и непосредственно управленческих функций (по управлению федеральным имуществом и оказанию государственных услуг).
Новая модель структуры федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, актуальная и в настоящее время, была реализована в соответствии с указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»2. Функции по выработке государственной политики и нормативно -правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства. Содержание этих функций управления можно представить следующим образом:
1) функции по нормативно-правовому регулированию, под которыми понимается разработка и принятие подзаконных нормативных правовых актов, разработка и представление проектов актов законодательства (в Правительство РФ, а оно, в свою очередь, в порядке реализации права на законодательную инициативу -в Государственную думу Федерального Собрания РФ);
2) функции по контролю и надзору, под которыми понимается:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами
1 О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах: указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
2 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 12.04.2019) // Справочная правовая система «Кон-сультантПлюс» (структура утратила силу).
государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами обязательных правил поведения и требований;
- выдача органами государственной власти, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
3) функции по управлению государственным имуществом, под которыми понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учреждениям и государственным организациям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и долями в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью1;
4) функции по оказанию государственных услуг, под которыми понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами [2].
Цель проведения реформы состояла не в сведении управленческих функций и полномочий в единый реестр, а в их эффективном распределении. Достижение этого результата потребовало проведения поэтапной работы. Во-первых, были уточнены функции и полномочия действующих ФОИВ, осуществлена их систематизация. Далее устанавливалось наличие фактического дублирования функций и полномочий разными федеральными органами исполнительной власти, качество их исполнения. На основании полученных данных был принят широкий спектр управленческих решений в отношении ряда федеральных органов исполнительной власти: 1) об их упразднении; о реорганизации, ликвидации, приватизации подведомственных им федеральных казенных учреждений и государственных унитарных предприятий; 2) об изменении их подчиненности, статуса, спектра функций, полномочий; 3) о создании нового ФОИВ с наделением его как новыми функциями и полномочиями, так и перераспределенными от других ФОИВ; 4) о передаче некоторых функций и полномочий от ФОИВ иным структурам (как государственным, так и частным, в том числе коммерческим). Передача функций и полномочий происходила между государственным и корпоративным секторами, федеральным и региональным уровнями управления, а также между конкретными звеньями системы
1 О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 432 (ред. от 12.04.2020) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
федеральных органов исполнительной власти по горизонтали. Проведение реформы исполнительной власти неизбежно затронуло и взаимоотношения органов государственной власти (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления (исполнительных органов муниципальных образований).
Обращаясь к осуществленной в ходе реформы оценке структуры и пересмотра функций ФОИВ, отметим, что ряд федеральных органов исполнительной власти «силового блока» был упразднен. Так, в 2003 г. упразднены в качестве самостоятельных управленческих структур Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, проведены организационные мероприятия по уточнению функций и полномочий органов Министерства обороны РФ, ФСБ России, ФСО России. Из числа функций Минобороны, например, были исключены в качестве несвойственных функции по тыловому обеспечению (организация питания военнослужащих, ремонт военной техники, обеспечение горюче-смазочными материалами, обслуживание коммунально-жилищного фонда, электро- и теплохозяйства, уборка и др.), а исполнение этих функций передано на основании государственных контрактов гражданским субъектам экономической деятельности (так называемый аутсорсинг).
Вместе с признанием значимости и достаточной эффективности проведенных преобразований в отечественной системе федеральных органов исполнительной власти в настоящее время высказываются различные критические соображения по поводу результатов проведенных преобразований. Например, как заявил министр обороны РФ С.К. Шойгу на расширенном заседании комитета Государственной думы РФ по обороне, система аутсорсинга, введенная ранее в армии, себя не оправдала, задачи по обеспечению войск в боевых условиях не решались1.
Совершенствование структуры, функций и качества деятельности органов исполнительной власти на протяжении всего времени проведения административной реформы в постсоветский период выступало одним из ее ключевых направлений. Такое положение дел объясняется тем, что одна из главных черт системы органов исполнительной власти, определяющая ее значительные управленческие возможности, - сочетание огромной разветвленности данных органов с иерархичностью, субординационностью ее построения. В этой связи в сложные, переломные моменты государственного управления осуществляется пересмотр организации прежде всего системы исполнительной власти [10, с. 12, 15].
Изменение подчиненности может быть ярко проиллюстрировано на примере таможенной службы. Так 9 мая 2004 г. указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Государственный таможенный комитет (ГТК России) преобразован в Федеральную таможенную службу (ФТС России) с подчинением Минэкономразвития России. Однако уже 11 мая 2006 г. ФТС России была передана в подчинение Правительству РФ, что фактически означало повышение ее статуса до уровня федерального министерства. А 15 января
1 Аутсорсинг в армии себя не оправдал, заявил Шойгу. URL: https: //ria.ru/20190311/1551688750.htm (дата обращения 12.08.2020).
2016 г. ФТС России из ведения Правительства РФ передана в ведение Министерства финансов РФ.
По нашему мнению, учитывая сферу деятельности, особое положение службы и возложенные на нее полномочия в условиях членства России в Евразийском экономическом союзе, специфику наднационального правового регулирования в сфере таможенного дела, полифункциональность подразделений таможенной службы, фискальную значимость ее деятельности, целесообразным представляется включение ФТС России в число служб, находящихся в непосредственном ведении Правительства РФ.
Практика изъятия функций и полномочий у ФОИВ и передача их иным структурам (как государственным, так и частным, в том числе коммерческим) оказалась широкой, представлена она самыми разнообразными вариантами как по содержанию перераспределяемых функций, полномочий, так и по субъектному составу участников, а также по правовым основаниям передачи.
Так, произошла передача государственных полномочий в сфере управления не только федеральным органам исполнительной власти или государственным организациям, но и иным структурам: акционерным обществам, государственным корпорациям, иным юридическим лицам, правовое регулирование которых определяется специальными федеральными законами. В частности, полномочиями по осуществлению от имени России государственного управления использования атомной энергии наделена государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»1.
Как отмечается в научной литературе, ряд решений, принятых в период проведения реформ, следовал логике ограничения дееспособности органов исполнительной власти (ОИВ) и органов местного самоуправления в части административно-правового управления территориальным развитием [3; 7]. В частности, федеральным законом «Об инновационном центре «Сколково»2, помимо прочего, предусматривается возможность передачи исполнения части полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и органов Фонда социального страхования Российской Федерации частному юридическому лицу -управляющей компании. В соответствии со ст. 5 указанного Закона управляющей компании поручено решать на территории опережающего социально-экономического развития значительную часть вопросов, ранее включенных в полномочия ОИВ и органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования. Причем в таком подходе новацией является не только передача большого количества полномочий органов власти разного уровня частному лицу, но и серьезное ограничение возможности ОИВ и органов местного самоуправления участвовать в управлении и развитии соответствующих территорий.
1 О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»: федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ (ред. от 07.04.2020) // Справочная правовая система «Кон-сультантПлюс».
2 Об инновационном центре «Сколково»: федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Там же.
Задачи по установлению ограничений вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и снижению административных барьеров в ходе реформы обусловили подготовку изменений в ряд федеральных законов: в ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 они касались поэтапного прекращения лицензирования 49 из 123 видов деятельности, в том числе таких востребованных в условиях рыночной экономики, как оценочной и аудиторской деятельности, туроператорской и турагентской деятельности; значительные трансформации контрольно-надзорной деятельности были связаны с поправками в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»2. Во исполнение другого приоритетного направления - развития системы саморегулируемых организаций (СРО) в области экономики - были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям некоторых полномочий для выполнения государственных функций по контролю и надзору3.
Одним из проблемных аспектов проведения первого этапа реформы, как отмечается рядом авторов [12, с. 46-47], стало отсутствие партнерского диалога с институтами гражданского общества, достаточно слабая организация участия в реформировании экспертного сообщества и средств массовой информации. Однако в дальнейшем задачи по привлечению общественности к участию в осуществлении государственных функций были решены путем передачи некоторых публичных полномочий саморегулируемым организациям (в том числе по участию в обсуждении проектов федеральных законов, иных нормативных правовых актов РФ, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования), общественным советам при федеральных органах исполнительной власти, профессиональным общественным организациям.
На втором этапе административной реформы в 2006-2010 гг. реформирование российской системы государственного управления продолжилось. Правовой основой этого этапа стала Концепция административной реформы в Российской
1 О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ (ред. от 29.12.2010). В настоящее время 128-ФЗ утратил силу в связи с принятием федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ (ред. от 18.02.2020) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (Справочная правовая система «Консультант-Плюс).
2 О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора): федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ (ред. от 30.12.2006). В настоящее время 134-ФЗ утратил силу в связи с принятием федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Справочная правовая система «Кон-сультантПлюс»).
3 О саморегулируемых организациях: федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ (ред. от 03.08.2018 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Федерации в 2006-2010 годах1 (в первой редакции период проведения устанавливался 2006-2008 гг., позже был продлен до 2010 г.). Политический ориентир преобразований состоял в построении эффективного государства, а достижение этого планировалось осуществить посредством повышения качества и доступности государственных услуг; ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращении избыточного государственного регулирования; повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Сравнение заданных на 2006-2010 гг. целей реформы с целями, которые были определены в начале проведения первого этапа административной реформы в 2003-2005 гг., позволяет говорить о том, что продолжали оставаться не решенными и актуальными вопросы: ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, а также совершенствования деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем, если на первом этапе реформы акцент был поставлен на проблеме установления и разграничения функций и полномочий органов исполнительной власти, оптимизации их системы и структуры, то на втором этапе целью стало повышение эффективности их деятельности.
Реализация мероприятий по реформированию исполнительной власти заметно отразилась и на взаимоотношениях органов государственной власти (федеральных и региональных) и органов местного самоуправления. В 2012-2014 гг. были разработаны и внедрены в практику правовой механизм делегирования отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления (ОМСУ) и принципиально новый механизм перераспределения полномочий, предусматривающий передачу отдельных полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта Российской Федерации2.
Специалистами оценка результатов использования таких способов передачи полномочий между ОИВ субъекта РФ и ОМСУ дается разная: от осторожной констатации оформившейся в 2014-2016 гг. тенденции к огосударствлению местного самоуправления, до оценки модели «делегирование+перераспределение» полномочий в качестве инструмента оптимального динамичного регулирования территориального управления и самоуправления, исходя из конкретных реальных потребностей общества [5; 6].
В этой связи хотелось бы отметить, что в отличие от методов государственного регулирования административного характера, оказывающих всеобщее воздействие на объект управления, например, государственный контроль, государственная регистрация, лицензирование (так называемое первичное регулирование), при
1 О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах: распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р (ред. от 10.03.2009).
2 О внесении изменений в статью 26.3 федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
реализации государственных программ Российской Федерации используется «вторичное» регулирование. В этом случае направленность регулирования на определенный объект (сферу, область отношений, вид экономической деятельности, регион ее осуществления, категорию лиц, которые ее осуществляют, и т.п.) определяет конкретный набор используемых инструментов (методов воздействия), в том числе административно-правовых.
Аналогичный подход «вторичного» регулирования («регуляторная песочница») заложен в механизмах, основанных на инновационных методах административно-правового регулирования. В этом контексте необходимо отметить уже разработанные и достаточно апробированные методы регулирования: 1) установление особого правового режима осуществления экономической деятельности (статус территории вводится на 70 лет; наименование - «территория опережающего развития», на ней устанавливается перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых действует особый правовой режим предпринимательской деятельности, особый таможенный режим свободной таможенной зоны)1; 2) создание особых экономических зон (сроком на 49 лет) в целях развития отраслей экономики, санаторно-курортной сферы, портовой и транспортной инфраструктур, разработки технологий и коммерциализации их результатов и др. 2, а также 3) установление нового экспериментального правового режима для разработки и внедрения в РФ новых технологий3.
Достигнутые успехи в преобразованиях не помешали российскому премьер-министру Д.А. Медведеву в апреле 2016 г. подчеркнуть, что государственному управлению недостает качества системы взаимодействия между органами власти, необходимой для решения комплексных задач. Учитывая, что необходимость совершенствования государственного управления обусловливает пересмотр организации системы исполнительной власти, в повестку дня вновь был внесен вопрос о системе и структуре органов исполнительной власти.
Следование логике содействия качественному государственному управлению в значительной мере определило формирование системной правовой основы ориентации процесса государственного управления на достижение качественных результатов [11, с. 63; 13, с. 116]. К настоящему времени уже получили правовое закрепление многочисленные инструменты современного государственного управления, внедряемые в России (создание государственных корпораций; экспериментальные правовые режимы; методы и механизмы делегирования и перераспределения государственных полномочий; предоставление государственных услуг; риск-ориентированный государственный контроль и надзор и др.).
1 О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации: федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. 13.07.2020) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
2 Об особых экономических зонах в Российской Федерации: федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ // Там же.
3 Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.2020 № 258-ФЗ // Там же.
Принятие в июле 2020 г. поправок к Конституции Российской Федерации1, предусматривающих изменение конфигурации системы публичной власти, формирование и корректировку перечня полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, знаменуют переломный момент государственного управления. Неизбежно перемены затронут все органы государственной власти и в значительной мере - органы исполнительной власти [9].
Примечательно, например, что изменяется порядок формирования Правительства РФ. Так, после назначения Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти за исключением случая, когда предшествующий Председатель Правительства РФ освобожден от должности Президентом РФ [1]. Толкование этого конституционного положения позволяет предположить, что изменение структуры федеральных органов исполнительной власти уже не будет рассматриваться в качестве реформирования, а превратится в ординарный рабочий процесс при смене на посту Председателя Правительства РФ.
Поправочным законом от 14.03.2020 № 1-ФКЗ вводится понятие «единство публичной власти», идея о котором давно предлагалась и обсуждалась, а тенденции сближения государственной и муниципальной власти отчетливо проявлялись в течение последнего десятилетия. Начало нового этапа конституционно-правовой реформы с одновременным продолжением реализации административной (ее новым этапом), муниципальной и иных реформ управления в Российской Федерации, как никогда ранее, определяет актуальность разработки вопросов распределения полномочий между органами единой системы публичной власти.
В процессе дальнейшего реформирования отечественных публично-правовых институтов, совершенствования механизмов, форм и методов административно-правового регулирования государственного управления, представляется, будет востребован ряд методов, получивших реализацию в ходе предыдущих этапов административной реформы, в особенности метод делегирования полномочий. С учетом особенностей современного этапа политико-правового, социально-экономического развития России к числу важных направлений административного реформирования, при реализации которых делегирование функций и полномочий целесообразно, могут быть отнесены:
1. Структура и правовой статус федеральных органов исполнительной власти, включая функции и полномочия, подчиненность, ответственность.
2. Делегирование функций по оказанию некоторых публичных услуг негосударственным структурам (установление перечня видов услуг, критериев отбора исполнителей, разработка форм и условий сотрудничества).
3. Делегирование и перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, государственными и муниципальными органами исполнительной власти. Повышение роли органов исполни-
1 О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти: закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ»// Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
тельной власти субъектов Российской Федерации в условиях реализации особых правовых режимов (особых экономических режимов, экспериментальных правовых режимов), а также противодействия новым угрозам и вызовам (в том числе в период введения режима повышенной готовности в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой).
4. Совершенствование существующих и разработка новых форм и методов административного регулирования экономической деятельности в неординарных социально-политических, экономических и угрожающих биологическому благополучию человека условиях (в том числе в условиях экономических санкций, при возникновении чрезвычайных ситуаций, в период реализации режима повышенной готовности в связи с ухудшением эпидемиологической обстановки).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЕ ССЫЛКИ
1. Безруков А.В. Конституционная реформа: основные направления и пути совершенствования конфигурации публичной власти в России // Конституционное и муниципальное право. - 2020. - № 6. - С. 3-9.
2. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Гос-во и право. -1997. - № 3. - С. 14-21.
3. Глазунова И.В. О публично-властном механизме осуществления исполнительной власти в Российской Федерации // Юридическая наука в Китае и России. -2020. - № 3. - С. 108-115.
4. Глазунова И.В., Бондаренко А.А. Взаимодействие органов публичной власти города Москвы и муниципальных образований при реализации государственных полномочий (административно-правовой аспект) // Муниципальная академия. - 2019. - № 3. - С. 16-20.
5. Гришковец А.А. Административная реформа: истоки, современное состояние, перспективы // Труды Института государства и права Российской академии наук. - 2020. - Т. 15. - № 2. - С. 135-157.
6. Зубарев С.М. К вопросу об огосударствлении местного самоуправления // Lex Russica. - 2018. - № 12 (145). - С. 83-89.
7. Не барьер, а грань сопряжения: научный доклад об актуальных проблемах и перспективах развития современной отечественной модели разграничения полномочий между региональным и муниципальным уровнями власти /
В. В. Балытников, А. А. Горбылёв, Е. Н. Михайлов и др. - М.: ИИУ МГОУ, 2019. -28 с.
8. Петухов Р.В. Развитие территорий муниципальных образований: проблема баланса интересов: доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // Изменение баланса интересов государственной власти и местного самоуправления / под ред. Е.С. Шугриной. - М.: Проспект, 2017. - С. 14-25.
9. Редкоус В.М. Основные направления нового этапа административной реформы в Российской Федерации // Закон и право. - 2020. - № 8. - С. 15-18.
10. Россинский Б.В. Исполнительная власть как субъект государственного управления // Актуальные проблемы административного и административно-
- ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
процессуального права: сб. статей по материалам Х юбилейной междунар. науч.-практич. конф. (Сорокинские чтения) / под общ. ред. А.И. Каплунова. - СПб.: Санкт-Петербург. университет МВД России, 2019. - С. 11-15.
11. Сморчкова Л.Н. Административно-правовое регулирование механизма экспериментальных правовых режимов в социально-экономической сфере // Право и практика. - 2020. - № 3. - С. 63-68.
12. Сунгуров А.Ю., Тиняков Д.К. Административная реформа и ее проекты в современной России: были ли коалиции поддержки? // Общественные науки и современность. - 2016. - № 2. - С. 39-51.
13. Южаков В.Н., Александров О.В., Талапина Э.В. О системности правового регулирования государственного управления в Российской Федерации // Журнал российского права. - 2015. - № 7 (223). - С. 114-121.
BIBLIOGRAPHIC REFERENCES
1. Bezrukov A.V. Constitutional reform: the main directions and ways of improving the configuration of public power in Russia // Constitutional and Municipal Law. -2020. - № 6. - P. 3-9.
2. Belsky K.S. On the functions of the executive power // State and Law. - 1997. -№ 3. - P. 14-21.
3. Glazunova I.V. On the public-power mechanism for the implementation of executive power in the Russian Federation // Legal Science in China and Russia. - 2020. -№ 3. - P. 108-115.
4. Glazunova I.V., Bondarenko A.A. Interaction of public authorities of the city of Moscow and municipalities in the implementation of state powers (administrative and legal aspect) // Municipal Academy. - 2019. - № 3. - P. 16-20.
5. Grishkovets A.A. Administrative reform: origins, current state, prospects // Proceedings of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences. - 2020. -T. 15. - № 2. - P. 135-157.
6. Zubarev S.M. On the question of the nationalization of local self-government // Lex Russica. - 2018. - № 12 (145). - P. 83-89.
7. Not a barrier, but a facet of conjugation: a scientific report on topical problems and prospects for the development of a modern domestic model of delineation of powers between regional and municipal levels of power / V. V. Balytnikov, A. A. Gorbylev, E. N. Mikhailov et al. - M .: IIU MGOU, 2019. - 28 p.
8. Petukhov R.V. Development of the territories of municipalities: the problem of the balance of interests // Report on the state of local government in the Russian Federation: Changing the balance of interests of state power and local government / Ed. E.S. Shugrina. - M.: Publishing House «Prospect», 2017. - P. 14-25.
9. Redkous V.M. The main directions of the new stage of administrative reform in the Russian Federation // Law and Legislation. - 2020. - № 8. - P. 15-18.
10. Rossinsky B.V. Executive power as a subject of public administration // Actual problems of administrative and administrative-procedural law: a collection of articles based on the materials of the X anniversary international scientific and practical confer-
- ВЕСТНИК ВОСТОЧНО-СИБИРСКОГО ИНСТИТУТА МВД РОССИИ —
ence («Sorokin readings») / Ed. ed. A.I. Kaplunov. - Publishing House: St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, 2019 . - P. 11-15.
11. Smorchkova L.N. Administrative and legal regulation of the mechanism of experimental legal regimes in the socio-economic sphere // Law and Practice. - 2020. -№ 3. - P. 63-68.
12. Sungurov A.Yu., Tinyakov D.K. Administrative reform and its projects in modern Russia: were there any coalitions of support? // Social Sciences and Modernity. -2016. - № 2. - P. 39-51.
13. Yuzhakov V.N., Aleksandrov O.V., Talapina E.V. On the consistency of legal regulation of public administration in the Russian Federation // Journal of Russian Law. -2015. - № 7 (223). - P. 114-121.
