CC BY
10
BicHiiK Нацiонального унiверситету "Львiвcька полггехшка". Серiя: "Юридичш науки" № 4 (32), 2021
УДК 343.13 1рина Шульган
Нацiональний унiверситет "Львiвськa полтехшка", 1ститут права, психологи та шновацшно! осв^и, асистент кафедри кримiнaльнoгo права i процесу, кандидат юридичних наук, Iryna. I .Shulhan@lpnu .ua ORCID: 0000-0002-9623-3495
НЕЗАЛЕЖН1СТЬ ПРОКУРОР1В ЯК ЗАСАДА Д1ЯЛЬНОСТ1 ПРОКУРАТУРИ
http: //doi.org/10.23939/law2021.32.153
© Шульган I., 2021
У статл розглянуто засади дiяльноcтi прокуратури, дотримання яких забезпечуе здiйcнення прокурорськоТ дiяльноcтi та прийняття р1шень у межах чинного законодав-ства. Засадами виступають базов1 щеТ, що обумовленi функц1ями, метою й завданнями прокуратури, якi стосуються уах напрям1в ТТ дiяльноcтi, визначають оргашзацшш осно-ви побудови прокурорсько"! системи, умови ТТ функцiонування, добору кандида^в на посаду прокурора, а також правов1 й моральн1 норми повед1нки посадових оciб при реаш-зацн ними повноважень.
Акцентовано, що засада незалежност прокурорiв ткно пов'язана з iншими засадами оргашзацн та дiяльноcтi органiв прокуратури, закршленими у ст. 3 Закону УкраТни "Про прокуратуру", та мае важливе значення для належного функщонування прокуратури.
Змicтом засади незалежност прокурорiв е гарантування вiдcутноcтi незаконного пол^ичного, матерiального чи iншого впливу на прокурора щодо прийняття ним р^ шень при виконаннi службових обов'язюв з метою забезпечення реалiзацiТ покладених на нього завдань.
Лише за умови забезпечення незалежност прокуратура здатна на належному р1вн1 виконувати покладеш на нет" завдання та реалiзовувати визначенi функцп. Натомicть, кнорування цих вимог зменшуе ефективнicть захисту прокуратурою прав i свобод лю-дини, загальних iнтереciв cуcпiльcтва та держави.
Ключовi слова: засади (принципи), прокуратура, засади дiяльноcтi прокуратури, незалежшсть прокурорiв.
Постановка проблеми. Розвиток правово! та демократично! держави неможливий без функщонування оргашв правосуддя. На сьогодшшнш день прокуратура пoсiдae одне з провщних мiсць у систeмi цих oргaнiв, здiйснюючи правозахисну дiяльнiсть вiдпoвiднo до покладених на не! завдань у межах функцш, визначених Кoнституцieю Укра1ни [1] та Законом Украши "Про прокуратуру" [2].
Закон визначив прокуратуру Украши як едину систему. Реатзовуючи зaкрiплeнi Конститущ-ею Укра1ни функцп, прокуратура мае дiяти за певними вимогами. Цi вимоги вщображають призна-чення прокуратури у дeржaвi та суспiльствi, визначають завдання та повноваження прoкурoрiв. В узагальненому виглядi цi вимоги можна визначити поняттям "засади" (принципи).
Чинним законодавством про прокуратуру визначено засади дiяльностi прокуратури. Серед них особливо! уваги заслуговуе засада незалежносп прокурорiв, що передбачае юнування гарантiй вiд незаконного полiтичного, матерiального чи iншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рiшень при виконанш службових обов'язкiв.
Аналiз дослщження проблеми. Важливий внесок у дослщження принципiв дiяльностi прокуратури зробили науковщв, як-от Ю. М. Грошевий, Д. М. Добровольський, Д. С. Д'ячков, I. О. Клочко, М. В. Косюта, А. В. Лапкш, В. I. Малюга, М. I. Мичко, В. Т. Нор, Ю. С. Полянський, С. М. Попович, М. В. Руденко, В. В. Сухонос, П. В. Шумський та шш. Проте, на теоретичному рiвнi й у практищ функцiонування оргашв прокуратури Укра!ни поки не вироблено единого розу-мiння щодо поняття засад дiяльностi прокуратури в цшому та !х конкретного змiсту й меж.
Мета статть Метою статп е проведення всебiчного аналiзу засади незалежносп прокурорiв, И ознак, а також висв^лення И органiзацiйного та функцюнального аспектiв.
Виклад основного матерiалу. Принципи права забезпечують еднiсть правового регулювання суспiльних вiдносин у держав^ вносять одноманiтнiсть у всю систему юридичних норм. Засади права також дають можливiсть усувати прогалини й суперечносп в нормах права, слугують вихщ-ними началами при тлумаченш норм законодавства, у тому чи^ про прокуратуру. Засадами дiяль-носп прокуратури е узагальненi правила, дотримання яких забезпечуе здiйснення прокурорсько! дiяльностi та прийняття рiшень у межах чинного законодавства. Натомють, iгнорування цих засад призводить до порушення вимог правових актiв, зменшуе ефективнiсть захисту прокуратурою прав i свобод людини, загальних iнтересiв суспiльства та держави.
Сутшсть засад розкриваеться через базовi ще!, що обумовленi функцiями, метою й завдання-ми прокуратури, як стосуються усiх напрямiв 11 дiяльностi, визначають органiзацiйнi основи побу-дови прокурорсько! системи, умови !! функцюнування, iснуючi пiдходи до кадрового забезпечення, зокрема, добору кандидат на посади та шдвищення !х квалiфiкацi!, а також правовi й моральнi норми поведшки посадових осiб при реалiзацi! ними владних повноважень.
В юридичнш лiтературi найчастiше зустрiчаеться класифiкацiя засад дiяльностi прокуратури на три велию пiдгрупи: 1) загальнi. Сюди належать засади верховенства права та визнання людини, !! життя i здоров'я, чесп i гiдностi, недоторканностi i безпеки найвищою соцiальною цiннiстю; за-конностi, справедливостi, неупередженостi та об'ективносп; 2) засади органiзацi! прокуратури (те-риторiальностi, системностi побудови органiв прокуратури, конкурсного замщення посад, проку-рорського самоврядування); 3) засади дiяльностi прокуратури (незалежносп прокурорiв, полiтично! нейтральностi, недопустимосп незаконного втручання прокуратури в дiяльнiсть органiв законодав-чо!, виконавчо! i судово! влади, неухильного дотримання прокурором вимог професшно! етики та поведшки). Д. Д'ячков пропонуе доповнити цей перелш ще двома пiдгрупами: 4) принципи дiяль-ностi прокуратури у сферi кримiнально-процесуальних правовiдносин (презумпцi! невинуватост та незмiнюваностi прокурора у сферi кримiнального провадження) та 5) принципи дiяльностi прокуратури у позакримшальному судочинствi (обrрунтованостi звернення прокурора до суду з позовом в штересах держави та процесуально! рiвноправностi прокурора у позакримшальному у судочинсга з шшими учасниками процесу, !х рiвностi перед судом) [3, с. 16]. Проте, на нашу думку, вони повшстю охоплюються засадами дiяльностi прокуратури.
У сучасних умовах необхщною умовою ефективно! дiяльностi органiв прокуратури е повна незалежшсть та самостiйнiсть прокурорiв. Прокурори повиннi бути незалежними у сво!х дiях пiд час виконання покладених на них функцiй. Вщповщно до принципу незалежностi працiвники прокуратури повинш виконувати покладенi на них обов'язки виключно керуючись вимогами правових норм.
Незалежшсть прокуроргв як засада дгяльностг прокуратури
Украна обрала штегращю до курсу Свропейського Союзу та адаптацiю законодавства Украши до законодавства €С, що вимагае удосконалення законодавчо! бази, яка регулюе дiяльнiсть прокуратури в Укра!ш. Ще 2001 року у Резолюцп № 1244 Про виконання обов'язюв i зобов'язань, узятих Укра!ною при вступi до Оргашзацн, Парламентська Асамблея Ради Свропи звернулася до укра!нсь-ко! влади iз проханням змiнити роль та функцп прокуратури Украши для приведення !х у вщповщ-нiсть до мiжнародно-правових стандарпв [4].
Зважаючи на позбавлення прокуратури всеосяжно! функцп "загального нагляду" та посилення функцiй у кримiнальному судочинств^ забезпечення принципу незалежностi прокуратури набувае особливого значення. Зокрема, анаттики наголошують на вжиттi системних заходiв з метою забезпечення бшьш виваженого взаемозв'язку мiж незалежнiстю, професiйнiстю, шдзв^шстю та ефек-тивнiстю прокуратури.
Науковщ пiдкреслюють, що цiлiсне розумiння сутност засади незалежностi прокурорiв не-можливе без розмежування категорш "незалежшсть" та "неупереджешсть". Поняття "незалежшсть", зокрема, означае намiр, статус i взаемовщносини на основi об'ективних умов i гарантiй. На-томiсть категорiя "неупереджешсть" характеризуе намiри чи позицiю органу кримшально! юстицп або посадово! особи тд час вирiшення конкретних питань або щодо певно! сторони тд час здiйснення кримiнального провадження (йдеться про унеможливлення упередженого вирiшення конкретно! правово! проблеми або дш в штересах однiе! iз сторiн). Неупереджешсть розкриваеться через суб'ективну та об'ективну площини, змiстом яких е вщсутшсть будь-яких виявiв особисто! заанга-жованосп або упередженостi та забезпечення безпристрасносп, тобто гарантiй, що виключають обгрунтований сумнiв щодо упередженостi та тенденщйност певного рiшення або дi! [5, с. 8].
Засада незалежност прокурорiв е похiдною вiд конституцiйного принципу незалежносп пра-восуддя. Вона заперечуе можливють здiйснення будь-якого тиску на прокуратуру з боку оргашв влади та !х посадових осiб, а також наголошуе на пiдпорядкуваннi прокурора тд час виконання процесуальних повноважень виключно Конституцi! та законам Укра!ни. Обов'язок легiтимiзацi! засади незалежносп прокурорiв покладено на державу.
Задля розкриття змiсту засади незалежностi прокурорiв необхiдно охарактеризувати основнi !! ознаки - юторичну обумовленiсть, загальнiсть, норматившсть, унiверсальнiсть, мiжнародний характер, комплексшсть та системнiсть [6, с.10]. Засада незалежносп необхiдна для функцiонування уше! прокурорсько! системи, а також обумовлюеться тим, що !! iснування та практична реатзащя е можливими в певних iсторичних умовах. Становлення незалежносп прокуратури мае багату юто-рда, на окремих етапах яко! прокуратура була поставлена у повну залежнють, а !! незалежнiсть або не проголошувалася, або мала суто декларативний характер.
Засада незалежносп прокурорiв мае загальний (основоположний) характер, оскшьки впливае на правове регулювання важливих суспшьних вщносин, навколо яких вибудовуеться система правового регулювання функцiонування прокуратури та держави у цшому. Норматившсть засади по-лягае у закршленш !! як вимоги у чинному законодавствi i, насамперед, у Закош Укра!ни "Про прокуратуру", який характеризуе незалежшсть прокурорiв та передбачае "юнування гарантiй вiд незаконного пол^ичного, матерiального чи iншого впливу на прокурора щодо прийняття ним ршень при виконанш службових обов'язюв" [2]. Утверсальшсть засади незалежностi полягае в тому, що !! дiя поширюеться не лише всерединi прокурорсько! системи, а й на шших суб'екпв, якi вступають у правовщносини з участю прокуратури. Вимога дотримання принципу незалежностi стосуеться усiх суб'екпв правовiдносин вiдносно прокуратури, та, в совою чергу, викликае обов'язок прокуратури не порушувати незалежшсть шших суб'екпв. Засада незалежносп набула характеру загально-визнаного мiжнародного стандарту функщонування прокуратури. М!жнародний характер засади прослщковуеться у численних мiжнародних актах та закршлюеться i гарантуеться нацiональним законодавством переважно! бiльшостi сучасних держав, а також е необхщною умовою роботи прокуратури. При тлумаченш та застосуванш засада незалежностi повинна розглядатися з ураху-ванням iнших засад оргашзацн та дiяльностi прокуратури, що вщображае !! комплексшсть та
системтсть. Незалежнють як засада дiяльностi прокуратури функцюнуе тiльки у взаемоди, а !! практична реатзащя взаемообумовлена дiею iнших засад оргашзаци та дiяльностi прокуратури. Окрiм того, змют цiе! засади можна з'ясувати лише у контекст iнших засад функцюнування прокуратури.
Незалежнють прокуратури поеднуе в собi органiзацiйний та функцюнальний аспекти. Оргаш-зацiйний аспект виражаеться в тому, що прокуратура займае особливе становище у системi оргашв державно! влади. Засада незалежносп вiдгороджуе прокурора вiд будь-якого незаконного тиску, впливу та втручання оргашв державно! влади, посадових ошб, громадських об'еднань чи !х установ. Прокурор при виконанш покладених на нього функцш керуеться лише Конституцiею та законами Укра!ни. Органи державно! влади, органи мюцевого самоврядування, iншi державш органи, !х по-садовi та службовi особи, а також фiзичнi та юридичнi особи i !х об'еднання зобов'язанi поважати незалежнiсть прокурора та утримуватися вщ здiйснення у будь-якш формi впливу на прокурора з метою перешкоджання виконанню ним службових обов'язюв або прийняття законного ршення.
Прокурор мае право звернутися з повiдомленням про загрозу його незалежносп до Ради про-курорiв Укра!ни, яка зобов'язана невiдкладно перевiрити i розглянути таке звернення з його участю та вжити в межах сво!х повноважень, передбачених законом, необхвдних заходiв для усунення за-грози (ст. 16 Закону Укра!ни "Про прокуратуру").
Функцiональний аспект незалежносп прокурорiв проявляеться у правi прокурора користува-тися незалежнiстю пiд час виконання сво!х професiйних обов'язкiв. Прокурор, здшснюючи сво! повноваження, зокрема, у кримшальному провадженнi, приймае рiшення та вчиняе процесуальнi дi! самостiйно, шшими словами, користуеться iндивiдуальною незалежнiстю. 1ндивщуальна незалеж-нiсть прокурорiв забезпечуеться шляхом запровадження прозоро!, недискримiнацiйно! та демократично! процедури добору й призначення на посаду, гарантованостi перебування на посад за умови сумлiнного виконання службових обов'язюв, гiдного грошового та матерiального забезпечення, на-дання реально! можливосп кар'ерного зростання (шляхом запровадження спещальних кватфша-цiйних iспитiв для кандидапв на замiщення посад та справедливо! системи об'ективного оцшюван-ня рiвня теоретично! i практично! шдготовки кандидатiв), особливо! процедури притягнення проку-рорiв до дисциплiнарно! вiдповiдальностi за порушення професшних правових i деонтолопчних стандартiв, забезпечення умов для постшного пiдвищення професiйно! квалiфiкацi! тощо [7, с. 81].
Незалежнють прокурора загалом гарантуеться такими шститутами: формально-правовим (професшним) iмунiтетом; забороною сумiщення посад; забороною займатися дiяльнiстю, що пе-решкоджае виконанню обов'язюв, пiдривае повагу до влади або ставить шд сумшв неупередже-нiсть дiй суб'ектiв владних повноважень; забороною належностi до пол^ичних партiй та участi у пол^ичнш дiяльностi; забезпеченням можливостей службового кар'ерного росту i достойного ма-терiального забезпечення (принагiдно наголосимо, що в европейських кра!нах ствердилися ушфшо-ваш засади фiнансового забезпечення ("винагороди") прокурорiв i суддiв як представникiв профе-сiй, якi реалiзують особливо значущу суспiльну мiсiю, пов'язану iз забезпеченням верховенства права, i надiленi повноваженнями лептимного обмеження конституцiйних прав) тощо. Незалежнють прокурора пов'язана зi збереженням професюнатзму i вiдповiдальностi кожного прокурора та прокуратури як шституци в цшому [5, с. 10].
У межах принципу незалежносп прокурорiв умовно можна видшити його зовшшнш та внут-рiшнiй прояви. Нацюнальне законодавство, в основному, гарантуе зовшшнш прояв принципу неза-лежностi прокуратури, а саме - вщ втручання з боку шших органiв та установ, тобто ззовш. Що стосуеться внутрiшнiх аспектiв незалежностi прокурорiв при здшсненш сво!х повноважень, то цей принцип проявляеться в тому, що прокурори повинш бути незалежними та самостшними, при-ймаючи рiшення та здшснюючи процесуальш дi! на основi власних переконань [4]. Зокрема, прокурори не зобов'язаш отримувати згоду керiвника на процесуальну дiяльнiсть, водночас, керiвник не повинен схвалювати прийняп прокурором рiшення. Внутрiшня незалежнють передбачае обмеження на втручання в дiяльнiсть у самш прокурорськш системi по горизонталi та по вертикаль
Незалежшсть прокуроргв як засада дгялъностг прокуратури
Попереднш Закон "Про прокуратуру" у п. 1 ч. 1 ст. 6 прямо передбачав, що органи прокуратури Украши становлять едину централiзовану систему, яку очолюе Генеральний прокурор Украь ни, з шдпорядкуванням нижчестоящих прокурорiв вищестоящим i таке шдпорядкування було основою юнування прокурорсько! системи. На сьогоднi Закон Украши "Про прокуратуру" значно по-силив незалежнють прокурорiв, зокрема, i вщ вищестоящих прокурорiв. Пiд час здшснення повноважень, пов'язаних з реалiзацiею функцiй прокуратури, прокурори е незалежними, самостш-но приймають рiшення про порядок здшснення повноважень, керуючись при цьому положеннями закону, i шдпорядковуються керiвникам виключно в частинi виконання письмових наказiв адмiнiстративного характеру, пов'язаних з оргашзацшними питаннями дiяльностi прокурорiв та органiв прокуратури (ст. 17 Закону).
Висновки. Функцюнування оргашв прокуратури вносить значний вклад у забезпечення верховенства права в Укра!ш, утвердження принципу законност^ змщнення едносп правового простору, сприяе охорош прав i законних iнтересiв особистосп, а також вдосконалення реалiзацiï кон-цепцiï подiлу влади в суспшьствь
Визначенi законодавством засади мають загальний характер, стосуючись начебто зовнiшнього боку оргашзаци та дiяльностi прокуратури. Та е принципи i внутршнього характеру, на яких базу-еться власне робота оргашв прокуратури з виконання покладених на них завдань.
Одшею iз ключових засад дiяльностi прокуратури е засада незалежносп прокурорiв. Ïï змiст полягае у закрiпленнi нормами Закону Украши "Про прокуратуру" та дотриманш ушма учасниками правовiдносин гарантш вiд незаконного матерiального, полiтичного чи шшого впливу на прокурора у процес прийняття ним рiшень та при виконанш службових обов'язюв iз метою забезпечення реалiзацiï покладених на нього завдань.
Передумовами забезпечення незалежносп прокуратури е професiоналiзм, чеснiсть, моральш якостi прокурора та глибоке розумшня чинного законодавства. Як наслiдок, це повинно призвести до пiдвищення iмiджу прокуратури в суспiльствi.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конститущя Украши. 1996 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2% D1%80#Text (дата звернення: 01.10.2021).
2. Про прокуратуру: Закон Украши № 1697-VII ввд 14 жовтня 2014 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1697-18#Text (дата звернення: 01.10.2021).
3. Д'ячков Д. С. Принципи оргашзаци та дгяльносп прокуратури в умовах ïï реформування: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10. Одеса, 2018. 22 с.
4. Виконання обов'язшв i зобов'язань, взятих Украшою при встут до Оргашзаци: Резолющя Парла-ментськоï Асамблеï Ради Свропи ввд 26 квггня 2001 р. № 1244. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/994_603#Text (дата звернення: 01.10.2021).
5. Проневич О. С. Принцип незалежносп прокуратури: догматично-правова штерпретащя та правова регламентащя. В1сникХартвсъкого нацюналъногоунгверситету внутрштх справ. 2014. № 4 (67). С. 6-16.
6. Добровольський Д. М. Незалежшсть як засада оргашзаци та дгяльносп оргашв прокуратури: автореф. дис. ... канд. юрид. наук.: 12.00.10. Одеса, 2017. 20 с.
7. Сврошна Л. Засади прокурорсь^' дгяльносп: загальна характеристика. Науковий часопис НацюналъноЧ академИ'прокуратури Украши. 2016. № 3. С. 74-85.
REFERENCES
1. Konstytutsiia Ukrayiny (1996). [Constitution of Ukraine]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/ 254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80#Text (Accessed: 01.10.2021) [in Ukrainian].
2. Pro prokuraturu (2014, October 14) No. 1697-VII. [On the Prosecutor's Office: Law of Ukraine]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18#Text (Accessed: 01.10.2021) [in Ukrainian].
3. D'yachkov D. S. (2018). Pryncypy organizaciyi ta diyalnosti prokuratury v umovah yiyi reformuvannia. [The principles of organization and activity of the prosecutor's office in the context of its reform. Doctor's thesis]. Odesa. 22 p. [in Ukrainian].
4. Vykonannja obov'jazkiv i zobov'jazanj, vzjatykh Ukrajinoju pry vstupi do Orghanizaciji: Rezoljucija Parlamentsjkoji Asambleji Rady Jevropy (2001. April 26) No. 1244. [Fulfillment of obligations and obligations assumed by Ukraine upon joining the Organization]. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_603#Text (Accessed: 01.10.2021) [in Ukrainian].
5. Pronevych O. S. (2014). Pryncyp nezalezhnosti prokuratury: dogmatychno-pravova interpretaciya ta pravova reglamentaciya. [The principle of independence of the prosecutor's office: dogmatic-legal interpretation and legal regulation]. Visnyk Kharkivskogo nacionalnogo universytetu vnutrishnih sprav. No. 4 (67). S. 6-16 [in Ukrainian].
6. Dobrovolskyi D.M. (2017). Nezalezhnist yak zasada organizaciyi ta diyalnosti organiv prokuratury. [Independence as a principle of organization and activity of prosecutor's offices]. Doctor's thesis. Odesa. 20 s. [in Ukrainian].
7. Yevropina L. (2016). Zasady prokurorskoyi diyalnosti: zagalna xarakterystyka. [Principles of prosecutorial activity: general characteristics]. Naukovyj chasopys Nacionalnoyi akademiyiprokuratury Ukrayiny. No. 3. S. 74-85.
Дата надходження: 04.10.2021 р.
Iryna Shulhan
Lviv Polytechnic National University, Institute of Law, Psychology and Innovative Education, assistant of the Department of Criminal Law and Procedure
Ph. D.
Iryna.I.Shulhan@lpnu.ua ORCID: 0000-0002-9623-3495
INDEPENDENCE OF PROSECUTORS AS A PRINCIPLE OF PROSECUTORS ACTIVITY
The article considers the principles of the prosecutor's office, compliance with which ensures the implementation of prosecutorial activities and decision-making within the current legislation. The basic ideas are determined by the functions, purpose and tasks of the prosecutor's office, which relate to all areas of its activities, determine the organizational basis for building the prosecutorial system, the conditions of its operation, selection of candidates for prosecutor, and legal and moral norms of conduct of officials. powers.
It is emphasized that the principle of independence of prosecutors is closely related to other principles of organization and activity of the prosecutor's office, enshrined in Art. 3 of the Law of Ukraine "n the Prosecutor's Office" and is important for the proper functioning of the prosecutor's office. The essence of the principle of independence of prosecutors is to ensure the absence of illegal political, material or other influence on the prosecutor to make decisions in the performance of official duties in order to ensure the implementation of the tasks assigned to him. Only if independence is ensured is the prosecutor's office able to perform its tasks at the appropriate level and perform certain functions. Instead, ignoring these requirements reduces the effectiveness of the prosecutor's office's protection of human rights and freedoms, the general interests of society and the state.
Keywords: principles, prosecutor's office, principles of activity of prosecutor's office, independence of prosecutors.
