CC BY
15НЕВНЯТНАЯ ПОЛИТИКА ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЛИ В СЕЛЬСКОМ ХОЗЯЙСТВЕ1
Наталья ШАГАЙДА, д-р экон. наук
Существующие подходы к приватизации земли в России и, в частности, сельскохозяйственного назначения не отвечают состоянию их как объекта приватизации, не базируются на разумном международном опыте, не направлены на решение какой-либо народнохозяйственной проблемы.
Приватизация земли в сельском хозяйстве вошла в первую группу мер структурной перестройки в России в самом начале 1990-х годов -и на этом закончилась. До сих пор в государственной собственности находится около 92% всех земель России. В землях сельскохозяйственного назначения доля таких земель составляет 67%, населенных пунктов - 78,4% (преимущественно приватизированы земли сельских населенных пунктов).
Земли специального назначения (находящиеся под промышленными, энергетическими, транспортными и прочими объектами) принадлежат государству на 98,9%. В остальных четырех категориях из семи, определенных Земельным кодексом РФ (ЗК РФ), все 100% земель остаются в государственной собственности2. Однако среди сельскохозяйственных угодий доля государственных составляет только 23,4%, т.е. большая часть наиболее ценных земель уже давно приватизирована.
Земли для государственных нужд
В настоящее время в России землю сельскохозяйственного назначения может купить тот, кто
заплатит за нее больше, а не сельхозпроизводитель. Ограничений на концентрацию земли нет: можно купить столько, сколько захочешь3. Сможет ли государство влиять на цены аренды или продажи земли, если у него не останется собственной?
Способность государства ограничить аппетиты крупных земельных собственников важна для всех граждан страны. Если сельхозпроизводители будут нести высокие издержки по доступу к земле, то вырастут и издержки на производство соответствующей продукции. Будет ли земля доступна для российских граждан? Как это скажется на выполнении показателей по самообеспечению основными сельхозпродуктами, которые заложены в Доктрине продовольственной безопасности4?
Другая сторона тотальной распродажи земли без стратегии и тактики - риск увеличения расходов государства на ее покупку, если она понадобится для государственных и муниципальных нужд. Государство должно иметь собственную землю для строительства жилья, если серьезно намерено сделать его доступным. Для этого под застройку можно использовать неценные сельскохозяйственные угодья5. Например, в Белгородской области на участках бывших колхозов и совхозов, приобретенных областью, строят индивидуальные жилые дома. Наделы продаются дешево, их много, предпосылки для земельной спекуляции ликвидированы. От покупателя требуется одно - построить дом в течение пяти лет. Отсутствие условий для монополизации строи-
1 Статья написана по итогам подготовки научного отчета РАНХиГС за 2013 г. «Подходы к разработке концепции совершенствования государственной земельной политики (земли сельскохозяйственного назначения)».
2 Согласно Земельному кодексу РФ (главы XIV—XVIII) существует семь категорий земель: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.
3 Шагайда Н.И. Оборот сельскохозяйственных земель: трансформация институтов и практика. - М.: Ин-т им. Гайдара, 2010. (Научные труды / Ин-т экон. политики им. Е.Т. Гайдара; № 142Р).
4 Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // База юридической информации «КонсультантПлюс»: www.consultant.ru
5 Категории земель - лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых территорий и объектов - еще менее предна-
тельства вызвало бум индивидуальной застройки граждан с весьма средними доходами.
Сможет ли государство обеспечивать расширение населенных пунктов, если все сельскохозяйственные земли будут распроданы без цели и смысла? Государственная собственность на землю до сих пор до конца не разграничена. Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» предусматривает норму: до разграничения земли участками распоряжаются муниципалитеты. На практике - это районные муниципалитеты. Однако если они не являются хозяевами этой земли, то какова вероятность, что они будут распоряжаться ею с максимальной пользой?
Бесхозные угодья
Принимая решение о продолжении приватизации земли, необходимо определиться с ее идеологией, стратегией, методикой и, чтобы не спутать цель со средством, четко сформулировать, ради чего она нужна. Приватизация -средство для достижения цели, не цель сама по себе.
Механизмы приватизации должны учитывать разные случаи. Например:
1) земля никому не предоставлена в собственность;
2) земля предоставлена в собственность и пользователи участка уже имеют на нее некие права;
3) земля предоставлена в фактическое пользование, но передача пользователю права на участок собственником-государством не была своевременно оформлена.
Для учета различных возможных ситуаций необходим мониторинг процесса перехода земель сельхозназначения из государственной в частную собственность. Кроме того, при осуществлении приватизации земли следует учитывать, что в стране не сформированы соответствующие участки в том смысле, как их определяет ст. 11.1 ЗК РФ. Правила определения
цен аренды или продажи сформированных участков переводят отношения собственника земли и заинтересованного лица в не очень прозрачную область со всеми вытекающими из этого последствиями.
Как правило, в отношении земель, находящихся за границами населенных пунктов, отсутствует зонирование. В материалах кадастра и Государственного реестра прав (ЕГРП) отсутствуют показатели, позволяющие определить вид угодий и их почвенную ценность. Статистика по земле такова, что можно судить лишь о доле государственной собственности на нее. И вместе с тем точно неизвестно, сколько имеется государственных сельхозугодий и каких именно.
В государственной собственности, например, есть сельскохозяйственные угодья, не предоставленные в пользование кому-либо. И если в стране зарегистрировано 220,3 млн. га сельхозугодий и закрепленных за организациями и гражданами, занимающимися производством сельскохозяйственной продукции, -196,3 млн. га6, то вместе с тем чрезвычайно трудно сказать, сколько из них не передано кому-либо в пользование и какие это угодья.
В соответствии с ЗК РФ эти не предоставленные никому земли должны быть переданы в категорию земель запаса (сейчас в ней числится 8,5 млн. га сельхозугодий). Однако в отношении категории земель сельскохозяйственного назначения это правило не соблюдается. Наоборот, допускается, что они остаются в данной категории и попадают в так называемый «фонд перераспределения». В настоящее время в фонде зарегистрировано 12 млн. га сельхозугодий, и часть его (неизвестно какая) используется непонятно на каком основании.
А фермера не забыли?
Формальное перераспределение сельхозугодий по разным категориям земель влечет за собой появление определенных особенностей их приватизации. Из фонда перераспределе-
значены для застройки. Такие категории, как земли поселений, промышленного и иного специального назначения, имеют ограниченный потенциал использования для целей строительства. Земли запаса, как правило, расположены вдали от населенных пунктов. В связи с этим земли сельскохозяйственного назначения являются крайне привлекательными для застройки. Именно поэтому, учитывая, что они же являются и главным производственным ресурсом для сельского хозяйства, необходимо разработать разумные механизмы их использования для строительства.
6 По данным Росреестра на 1 января 2012 г.
ния - категория «земли сельскохозяйственного назначения» - приватизация должна осуществляться с учетом положений Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», т.е. только через аукционы и без преимуществ в отношении отдельных лиц. Однако согласно действующему Федеральному закону «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» допускается бесплатное и безаукционное предоставление земли. Возникает вопрос: будет ли идти приватизация в направлении соблюдения в первую очередь интересов фермеров?
Кроме того, в отношении участков из категории земель сельскохозяйственного назначения действуют пусть и формальные, но ограничения по их размерам и по передаче их иностранцам. Для других же категорий такие ограничения отсутствуют. Подобные регламенты установлены и в отношении участков угодий, не имеющих ценности для сельского хозяйства, - так же как и для сельхозугодий из других категорий земель.
Для устранения указанных противоречий необходимо ликвидировать разночтения в законах и унифицировать процедуры формирования участков для приватизации и продажи в отношении сельхозугодий из разных категорий земель, за исключением земель населенных пунктов, где их сельскохозяйственное использование не является главным.
В фондах перераспределения земель числится 46 млн. га, в том числе сельхозугодий -12 млн. га. Они были созданы в начале 1990-х годов из земель бывших колхозов и совхозов для наделения землей новых фермеров, кооперативов. По правилам, которые не отменены до сих пор, этими землями могут пользоваться правопреемники реорганизованных колхозов и совхозов до момента, когда земля потребуется новому фермеру или организа-ции7. Однако эти пользователи не имеют в настоящее время преимуществ при выкупе или аренде таких земель. Незанятые земли фондов могут быть приватизированы по процедуре, действующей для участков в государственной собственности, не предоставленных никому.
Есть угодья, которые остаются в государственной собственности, но были переданы в бессрочное пользование организациям. На 1 января 2012 г. их площадь в организациях, которые Росстат относит к аграрным, составила более 167 млн. га. Права землепользования в этом случае часто запутанны. Так, землей пользуются учебные хозяйства (далее - учхозы) аграрных вузов, опытные хозяйства НИИ Россельхозакадемии, хотя официально участки числятся за самими вузами и НИИ. До начала приватизации земельные отношения здесь должны быть приведены в соответствие с фактическим пользованием.
Белые пятна Кодекса
Площадь несельскохозяйственных угодий на праве постоянного (бессрочного) пользования, переданных частным сельхозорганизаци-ям (как и любым другим юридическим лицам), значительна, но в конкретном выражении неизвестна. С 2001 г. государство безуспешно пытается эти земли продать или передать в аренду пользователям. Однако институты переоформления неадекватны состоянию объекта переоформления - участку, не позволяют выкупить или арендовать его.
Иногда участки, находящиеся под зданиями, остаются непереданными государством их собственникам или пользователям. Например, в учхозах, находящихся в федеральной собственности, здание числится за ФГУП-учхо-зом, а участок не передан никому.
В земельном законодательстве имеется специальное постановление о передаче в аренду участков, находящихся в федеральной собственности. В соответствии с ним льготные условия аренды предусмотрены в отношении участков земель сельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов, сельскохозяйственного использования в населенных пунктах, при переоформлении прав постоянного (бессрочного) пользования. Однако если в первом варианте постановления переоформления права не предусмотрено, так как права на участок у учхоза формально не существует, то во втором варианте такой участок
7 Временное положение о порядке формирования фондов перераспределения земель № 32-10/82 от 29 января 1992 г. (утверждено Советом Министров РСФСР).
находится в границах населенного пункта, в котором не проведено зонирование и не выделена зона сельскохозяйственного использования, - льгот у учхоза нет.
Арендная плата устанавливается без учета того, что здания числятся на балансе сельскохозяйственной организации. Как показывает практика, арендатор может плавно перейти в состояние банкротства, так как вряд ли сможет выплачивать арендную плату из своих сельскохозяйственных доходов8. Также нет механизма, в соответствии с которым земля может быть приватизирована, если в отношении ФГУПа приватизация пройдет, а здание будет продано. Если последнее будет продаваться по той же системе, по которой сейчас передается сельхозорганизации в аренду, то покупателем ФГУПа станет кто угодно, но не сельхозпроизводитель: нет таких доходов от сельхозпроиз-водства, чтобы выкупить здание конторы.
Мировой опыт приватизации
В США почти все обрабатываемые сельскохозяйственные земли находятся в частной собственности. Как и почти 200 лет назад, землю для сельского хозяйства передают здесь сначала в пользование - в аренду с последующим выкупом участка по льготной цене. Такой способ считают наиболее эффективным, поскольку земля используется при этом правильно самим арендатором.
В Германии применяют такой же подход, но есть и отличия. В частности, приватизацией государственных земель уже более 20 лет в стране занимается отдельная организация, причем проводит ее очень медленно, передавая землю не всем и не сразу - не более 20 тыс. га сельхозугодий в год. При этом по рыночным ценам продается только земля. Покупатель может купить не более 140 га земли, а дополнительный участок ему разрешат приобрести, если доля его собственной земли не превысит 50% от обрабатываемых им площадей9. В случае, если владелец продает участок раньше, чем через 20 лет после приобретения, он должен
вернуть разницу между ценой, выплаченной им государству и полученной от ее продажи.
Цена продажи земли арендатору от государства в Германии определяется исходя не из рыночных цен на участки, а из доходности растениеводческого бизнеса. Иными словами, приватизация осуществляется таким образом, чтобы не нарушить сложившуюся в стране аграрную структуру, обеспечить доступ к земле именно сельхозпроизводителям, не создавать дополнительное давление на земельном рынке.
Особый вид госимущества
Для проведения приватизации земли в России целесообразно закончить разграничение земель между государством, субъектами Федерации и муниципалитетами. Существующие стимулы не способны активизировать эту работу. Полезно установить срок, в течение которого Федерация и ее субъекты должны зарегистрировать свои права на участки. Целесообразно также предоставить право муниципалитетам после истечения установленного срока регистрировать права на участки, которые по признакам не могут быть отнесены к собственности Федерации или ее субъекта. С целью упрощения процедур следовало бы ввести особые правила кадастрового учета участков для указанных целей, имея в виду, что полный набор необходимых работ по их формированию с точным описанием границ будет сделан позднее, по мере подготовки к распоряжению ими.
До приватизации не предоставленных никому участков целесообразно провести зонирование территории и определить виды разрешенного их использования с учетом долгосрочных планов развития территорий (сельских и районных муниципалитетов). Следует отказаться от территориального планирования только как инструмента застройки территорий и перейти к пониманию территориального планирования как основы для комплексного развития всех допустимых отраслей, инфра-
8 Шагайда Н.И. Зачем горы бумаг, инструкций, если все наперекосяк? http://www.agronews.ru/news/detail/125862/ ?sphrase_id=241396
9 Такая сделка угрожает сложившейся аграрной структуре, так как на старых землях доля собственных земель фермера составляет не более 50%. Поэтому и на новых землях одобряются сделки, приводящие к созданию аналогичной структуры собственности.
структуры, для расширения существующих и создания новых населенных пунктов на определенной территории на среднесрочную перспективу - 8-10 лет.
Территориальное планирование позволит определить потребности в земле для расширения населенных пунктов, оценить возможности размещения рекреационных поселков в увязке с развитием транспортной, социальной инфраструктуры. Необходимо принять методику оценки почвенных характеристик и размеров участков и на ее основе относить сельскохозяйственные угодья к наименее ценным10. Для социального строительства целесообразно выделить территории сельскохозяйственных угодий, которые можно использовать под застройку с наименьшим негативным воздействием на сельскохозяйственное производство.
Формирование участков с разными видами разрешенного использования экономически выгодно произвести до начала приватизации. В противном случае маржа между стоимостью участка для сельского хозяйства и для целей определенного строительства перейдет в теневые доходы чиновников и посредников, обеспечивающих принятие нужных официальных решений по изменению категории и вида разрешенного использования участков.
В случае если при приватизации будут выставляться на продажу участки с определенным видом разрешенного использования, определенными правилами застройки, то доходы поступят при этом в соответствующие бюджеты, а покупатель сократит свои неформальные издержки на получение необходимых решений. Чем основательнее будет подготовлен участок для передачи конечному потребителю - индивидуальному застройщику, строителю многоквартирного дома, торгового комплекса и всего того, что предусмотрено планами территориального планирования, тем больше денег поступит в соответствующий бюджет
-или же позволит удешевить строительство жилья.
В отношении участков, для которых будет установлен вид разрешенного использования «для сельского хозяйства», целесообразно их формирование в рамках сложившихся естественных или искусственных границ. Чем крупнее участок, тем меньше вероятность, что его может получить фермер. Поэтому для поддержки микробизнеса необходимо компактно формировать участки для бесплатного наделения ими новых фермеров по процедурам, предусмотренным Федеральным законом «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». За пределами этих норм и по своему желанию фермер уже будет приобретать участки на возмездной основе. Приватизация участков для сельского хозяйства целесообразна - по опыту Германии - только через этап аренды: если по истечении трех лет видно, что плодородие участка не ухудшилось11, а арендатор использует его для целей сельского хозяйства, можно разрешать его выкуп12.
При приватизации сельскохозяйственных угодий из фонда перераспределения земель, которые используются правопреемниками бывших колхозов и совхозов открыто и добросовестно, необходимо ввести преимущественное право пользователей на приобретение участка.
В обоих случаях цена продажи участка должна быть увязана с доходом, который может быть получен от сельскохозяйственной деятельности на нем. При этом могут быть установлены ограничения по площади приобретения. Целесообразно также ввести требование о перечислении в бюджет разницы между текущей рыночной ценой участка и ценой его покупки у государства, если покупатель продаст участок в течение последующих 20 лет. Это потребует принятия постановления правительства о приватизации особого вида
10 В американской практике выделяют, наоборот, ценные и особо ценные земли. Ценные - это те, которые систематически уже используются для возделывания культур (зерновых, технических и т.д.) в сельском хозяйстве или по почвенным характеристикам относятся к таким, которые могут систематически использоваться для подобных целей. Особо ценные - на которых произрастают растения с ограниченным ареалом возделывания (цитрусовые, чай и т.п.). В России есть возможность относить к особо ценным землям учебные поля вузов, НИИ и др.
11 В настоящее время мониторинг плодородия предусмотрен Государственной программой развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг.
12 Эта возможность - выкуп арендуемого участка через три года - уже предусмотрена Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», однако при приватизации сельскохозяйственных угодий отсутствует требование обязательной аренды перед выкупом.
государственного имущества - земельных участков.
Формирование участков для распоряжения ими потребует значительных средств. По сельскохозяйственным угодьям - в основном средств муниципальных бюджетов, поскольку большая часть участков должна перейти в их собственность (хотя муниципалитеты, а тем более сельские, не имеют таких средств из-за особенностей системы формирования налогов). В связи с этим необходимо предусмотреть субсидии им из федерального бюджета для проведения работ по разграничению государственной собственности на землю и подготовке участков для приватизации. Потери бюджета могут компенсироваться доходами от аренды и продажи уже подготовленных участков.
Для активизации процесса переоформления прав бессрочного пользования участками целесообразно ввести механизм трансформации права бессрочной аренды без затрат со стороны пользователя. На срок от трех до пяти лет необходимо сохранить арендную плату на уровне земельного налога. Для стимулирования выкупа участков арендная плата может быть увеличена. С целью минимизации риска отказа от выкупа непривлекательных участков из общего землепользования, переданного в 1990-х годах, могут использоваться такие стимулы, как продажа участка в виде всего землепользования без проведения работ по уточнению его границ. Такой подход позволит быстро
провести приватизацию. Затем собственник будет вынужден проводить работы по межеванию по мере необходимости - при залоге или продаже части участка, оформлении прав собственности.
Приватизация ФГУПов, в результате которой новый собственник получает право собственности на землю спустя некоторое время, также требует особых процедур.
Между тем в России нет органа, который управлял бы государственным земельным фондом, планомерно занимался приватизацией земли как особого вида имущества. Сотрудников Росимущества и органов управления государственным имуществом в муниципалитетах недостаточно.
Несмотря на многолетнюю дискуссию о том, правильно или нет была проведена приватизация в сельском хозяйстве, трудно не согласиться с тем, что работа Роскомзема была успешной - за три года он передал в собственность граждан более 124 млн. га сельскохозяйственных угодий. Последующие попытки приватизации, например объявленная с 2001 г. обязанность выкупа или аренды участков в ходе переоформления прав бессрочного пользования, провалились.
До тех пор, пока неясны цели, не обсуждены механизмы и риски их реализации, не создан специальный орган по управлению земельными ресурсами, говорить о приватизации земли в России нецелесообразно. ■
