CC BY
97
Природоресурсное право, аграрное право, экологическое право
113
НУЖНА ЛИ ВТОРАЯ ВОЛНА ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ?
РУМЯНЦЕВ Федор Полиектович НАЦВАЛОВА Марина Юрьевна
Аннотация. Раскрывается содержание понятия «приватизация земель сельскохозяйственного назначения». Обосновываются подходы федерального и регионального законодателей к процессу предоставления землепользователям и землевладельцам в собственность земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Вносятся предложения по изменению и дополнению действующих положений Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Annotation. The content of the notion ofprivatization of agricultural land. Substantiated approaches the federal and regional legislators in the process of granting land users and land owners in the ownership of land owned by the state and municipal property. Makes proposals on amending and supplementing the existing provisions of the Federal Law ”On the turnover of agricultural land”.
Ключевые слова: приватизация, земли сельскохозяйственного назначения, возмездные и безвозмездные условия предоставления, субъекты, надлежащее использование земельных участков.
Key words: privatization, Agricultural land, Compensatory and conditions for granting gratuitous, Subjects, Proper use of land.
Приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения является одним из элементов и составной частью рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения. В основном такая приватизация была проведена в 1990-е годы в период проведения земельной реформы.
Статьей 8 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 года № 1371 в период с момента вступления данного закона в силу и до введения в действие Федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения не допускалась. Таким образом, видимо, предполагалось, что названный Федеральный закон установит порядок приватизации таких земельных участков. Однако в соответствии с п. 4 ст. 1 Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения2 (далее -Закон об обороте) приватизация земельных
1 Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.
2 Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, с федерального уровня решение этого вопроса было передано на уровень субъекта РФ.
А.А. Ялбулганов предлагает под приватизацией земель сельскохозяйственного назначения понимать «предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков в собственность за плату или бесплатно из фонда земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, определенных в законодательстве Российской Федерации»3.
На наш взгляд, приватизация - это не любое отчуждение (продажа, передача на безвозмездной основе) государственного имущества в частную собственность, а отчуждение, осуществляемое в особом порядке по специальному законодательству, что прямо предусмотрено ст. 217 ГК РФ. В этом законодатель-
3 Ялбуганов А.А. Правовое регулирование приватизации земельных участков // Реформы и право. 2012. № 2.
114
Юридическая наука. 2014. № 4
стве обычно определяется, какое именно имущество подлежит приватизации, кто и на каких условиях может участвовать в приватизации и т.п. Поэтому продажа отдельного земельного участка арендатору или выставление участка на торги представляют собой обычные гражданско-правовые сделки и приватизацией не являются.
Однако, если обратиться к норме п. 4 ст. 1 Закона об обороте земель, то ответ на поставленный вопрос будет прямо противоположным, поскольку в ней говорится, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Но и Закон об обороте, ни тем более Земельный кодекс не являются специальными актами о приватизации, не содержат специальных правил приватизации тех или иных земель, а говорят об общем порядке предоставления (продажи) земельных участков в собственность. Иначе говоря, в п. 4 ст. 1 термин «приватизация» употребляется в широком смысле (под нее подпадает любой переход государственных или муниципальных земельных участков в частную собственность граждан и юридических лиц). С этой точки зрения получается, что, коль скоро в отдельных регионах «приватизация» отсрочена, то и никакого отчуждения публичных земель в частную собственность (в том числе и в случае «переоформления» ограниченных вещных прав на право собственности) быть не может. Подчеркнем еще раз, это существенно нарушает принцип равенства граждан перед законом независимо от места жительства (ст. 19 Конституции РФ).
Если в редакции Закона об обороте, действовавшей до 18 июля 2005 года, выкуп предоставленного в аренду земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения осуществлялся по его рыночной стоимости, то после внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2010 года № 435-ФЗ в п. 4 ст. 10 Закона об обороте выкуп может производиться как по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, так и по цене, установленной законом субъекта РФ.
В.Э. Чуркин, комментируя данное положение Закона, отмечает, что у субъектов РФ
появился выбор: устанавливать или не устанавливать своими законами выкупную цену, либо вообще отказаться от приватизации предоставленного в аренду земельного участка, дифференцировать цену в зависимости от вида сельскохозяйственных угодий; установить цену ниже или выше кадастровой стоимости4.
Новая редакция п. 7 ст. 10 Закона об обороте установила в качестве общего правила возмездный характер приобретения в собственность фермерами (равно как и сельскохозяйственными организациями) земельных участков, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или (у фермеров) на праве пожизненного наследуемого владения. При этом цену, по которой продается земельный участок в этом случае, должны установить субъекты РФ своим законом, однако федеральный законодатель предусмотрел, что эта цена не должна превышать 15 % кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий.
Вместе с тем ст. 10 Закона об обороте позволяет субъектам РФ своими законами устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения. Ряд субъектов Российской Федерации воспользовались данным правом и приняли законы, разрешающие бесплатную передачу гражданам земель, предоставленных им ранее на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Кроме того, нельзя согласиться с тем, что именно субъекты РФ должны устанавливать перечни категорий граждан, имеющих право на бесплатное получение земельной доли из числа сельскохозяйственных угодий, предоставленных сельскохозяйственным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования. Данное положение создает возможность для злоупотреблений на местах, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (ст. 19 ч. 1 и 2 Конституции РФ). Федеральный законодатель обоснованно отдал решение вопроса, проводить или не проводить «вторую приватиза-
4 Мазуров А.В., Нахратов В.В., Чуркин В.Э. Комментарий к Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». М. : Частное право, 2009 // СПС «Консуль-тантПлюс». Комментарии законодательства (авт. коммент. к ст. 10 - В.Э. Чуркин).
Природоресурсное право, аграрное право, экологическое право
115
цию» субъектам РФ (ведь для некоторых субъектов данная проблема вообще не актуальна, так как раздел всех сельскохозяйственных угодий на паи произошел еще в 1990-е годы). Однако субъектный состав лиц, имеющих право на получение земельных долей в ходе приватизации сельскохозяйственных угодий (если субъект примет такой закон), должен был быть установлен нормативным правовым актом федерального уровня (это можно сделать либо в самом Федеральном законе об обороте земель, либо в специальном постановлении Правительства РФ). При этом следует руководствоваться теми же подходами, которые применялись в нормативных актах, регулирующих указанные вопросы при приватизации сельхозугодий в период аграрной реформы.
А лучшим вариантом устранения названных противоречий между законами и их недостатками было бы исключение из п. 4 ст. 10 Федерального закона об обороте нормы абз. 3 и 4 о возможности передачи земель сельскохозяйственной организации гражданам на праве общей собственности. Известно, какие сложности возникают на практике при реализации общей собственности на сельхозугодья. Законодатель в течение 20 лет с начала аграрной реформы стремится к тому, чтобы упорядочить
эти отношения, зачем же воспроизводить данные проблемы вновь там, где их сейчас нет. Пусть лучше собственником этих земель станет сельскохозяйственная организация. Да и в том случае, если она выберет аренду5, проще, если арендодателем будет выступать публичное образование (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), а не сотни сособственников земельных долей.
Конечно, можно говорить, что в этом случае будут нарушены права работников тех сельскохозяйственных организаций, в которых приватизация сельскохозяйственных угодий в начале 1990-х годов не проводилась. Однако и по действующему законодательству субъектам РФ предоставлено лишь право принять соответствующий Закон, но не обязанность, то есть возможность нарушения потенциального права граждан на приватизацию сельхозугодий в общую собственность уже заложена в Законе об обороте (в случае, если такой закон не будет принят в субъекте РФ). Таким образом, федеральный законодатель просто переложил свою ответственность в данной сфере на субъекты РФ. Было бы более честно и правильно с точки зрения целесообразности решить рассматриваемую проблему именно на федеральном уровне единообразно для всей страны.
5 Румянцев Ф.П., Нацвалова М.Ю. Новый закон ослабил правовую защищенность предпринимателей-землепользователей // Предпринимательское право. 2013. № 2. С. 31.
