CC BY
199
1.6. НЕУДАЧНЫЙ ЭКСПЕРИМЕНТ ПО СОЗДАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ МАЛОИМУЩИМ ГРАЖДАНАМ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Дмитриев Ю.А., д.ю.н., профессор, проректор
Международная академия предпринимательства
В нашей стране уже два года государством проводится эксперимент по функционированию государственных юридических бюро, представляющих собой весьма сомнительную альтернативу адвокатуре, адвокатским образованиям, названным в Конституции РФ институтами гражданского общества.
Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» с 1 января по 31 декабря 2006 г. в 10 субъектах РФ1 стартовал эксперимент по созданию государственных юридических бюро (по одному в каждом из «экспериментальных» регионов). Как указано в самом постановлении, оно было принято «в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам».
Минюст России к 1 января 2007 г. обобщил результаты деятельности государственных юридических бюро и представил в Правительство РФ предложения с проектом доклада Президенту РФ о реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Правительство РФ своим постановлением от 13 ноября 2006 г. № 676 продлило на 2007 г. срок проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Оставим за рамками обсуждения вполне логичный вопрос о том, почему раньше государство не уделяло должного внимания этой проблеме, и проанализируем очевидные последствия подобного эксперимента.
1. Случаи оказания бесплатной юридической помощи могут быть установлены только законом. Вызывает недоумение сама форма нормативного закрепления подобного эксперимента - постановление Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 48 Конституции РФ в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Понятно, что в этой ситуации постановление не может заменить собой закон, это противоречит Конституции.
1 Это Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области.
В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № бЗ-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» при одновременном соблюдении двух условий гражданин имеет право на получение бесплатной юридической помощи. Во-первых, среднедушевой доход его семьи2 или его личный доход (в случае одинокого проживания) должен быть ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с федеральным законодательством. Во-вторых, законом определен исчерпывающий (закрытый) перечень
категорий таких граждан:
1) истцы — по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
2) ветераны Великой Отечественной войны — по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
3) граждане, пострадавшие от политических репрессий — по вопросам, связанным с реабилитацией;
4) граждане, которым требуется составление заявлений о назначении пенсий и пособий.
Приведенный перечень установлен законом в полном соответствии со ст. 48 Конституции РФ. Согласно же п. 2 постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи:
а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;
б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера;
в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Получается, что вот уже два года (сколько проводится эксперимент) малоимущие граждане просят помощи в государственных юридических бюро не только по четырем основаниям, указанным в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», но и по другим основаниям, что противоречит норме ч. 1 ст. 48 Конституции РФ.
2. Финансирование эксперимента. Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» четко определил перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. Но дело в том, что помощь эта вовсе не бесплатна для самих адвокатов. Как и любой другой труд, их работа должна быть оплачена. Тут-то и возникли проблемы: федеральный бюджет передал обязанность по оплате услуг адвокатов для малоимущих на уровень субъектов РФ, которые вплоть до последнего момента этого вопроса так и не решили.
Тогда руководство Минюста России (в лице Ю.Я. Чайки) решило, что адвокатура в принципе не заинте-
2 До 28 октября 2003 г. учитывался среднедушевой доход не семьи, а конкретного гражданина, обращающегося за бесплатной юридической помощью.
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
ресована в оказании этого вида правовой помощи. Такой, во многом - нелогичный, вывод, видимо, и стал катализатором создания этой альтернативной структуры.
На создание и работу государственных юридических бюро только в прошлом году было выделено свыше 50 млн руб. Если бы эти средства были выделены Федеральной палате адвокатов РФ, которая бы распределила их по всем субъектам РФ, где действуют адвокатские палаты, то за эти деньги можно было бы охватить бесплатной правовой помощью не 10 «избранных» субъектов, а все! Эффект был бы значительно более высоким!
Таким образом, Правительство РФ тратит приличные деньги на эксперимент, который по сути своей не может иметь перспектив.
3. Отсутствие общественного контроля. Государственные юридические бюро - это структуры, которые будут контролироваться государством полностью, при этом общественный контроль над их деятельностью не предусмотрен. Ответственность за формирование и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложена на Федеральную регистрационную службу. Начальник государственного юридического бюро назначается на должность и освобождается от должности директором Федеральной регистрационной службы. Работники государственного юридического бюро, к полномочиям которых относится оказание юридической помощи, назначаются на должность и освобождаются от должности начальником государственного юридического бюро по согласованию с начальником соответствующего управления (главного управления) Федеральной регистрационной службы по субъекту РФ.
Таким образом, от произвола чиновников Федеральной регистрационной службы малоимущий гражданин ни как не застрахован. Не трудно представить, что будет, если он обратится в государственное юридическое бюро за помощью по делу против Федеральной регистрационной службы или против другого государственного органа. Неужели начальники не смогут между собой договориться? А ведь малоимущие особенно часто страдают от произвола чиновников государственных органов, при этом не могут защитить себя, поскольку не имеют необходимых для этого знаний.
Получается, что российское государство пытается защитить людей от самого себя. Это смешно! Для чего тогда во всем мире создаются и развиваются институты гражданского общества, независимые от государства и призванные противостоять ему, защищая права и законные интересы граждан от сбоев и ошибок в работе «государственной машины»?
Под адвокатурой (ст. 3 Закона об адвокатуре) понимается профессиональное сообщество адвокатов, которое как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов.
Именно этот институт и должен стать флагманом в деле оказания бесплатной юридической помощи населению, именно его и следует укреплять. Ведь если следовать букве закона, только адвокаты осуществляют квалифицированную юридическую помощь, поскольку такая норма содержится в ч. 1 ст. 1 Закона об
адвокатуре: «адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию».
4. Проблема количества и качества. Согласно постановлению Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 в каждом бюро штат работников не может превышать 15 человек. Такое количество просто физически не сможет удовлетворить потребность малоимущего населения конкретного региона в юридической помощи.
По официальным данным в начале 2007 г. в России было более 20 миллионов малоимущих граждан или 15% от общей численности населения. Возьмем один из регионов , включенных в проведение эксперимента - Свердловскую область.
Только по данным официальной статистики в Свердловской области более 650 тысяч малоимущих и при этом юридическую помощь им будут оказывать всего 15 работников государственного юридического бюро. Получается, на одного юриста приходится в среднем 43 000 потенциальных малоимущих «клиентов». Это - неподъемная цифра.
И еще один - кадровый и риторический вопрос: пойдут ли опытные юристы на такую государственную службу, если они высоко ценят свой опыт и профессионализм? Не станут ли бюро для бедных временным «отстойником» для выпускников вузов, не имеющих блата устроиться на хорошую работу, начинающих юристов? Не останутся ли в бесплатных бюро те, кто не отличается особыми знаниями и вообще способностями? Разве пойдут в такие бюро серьезные, знающие себе цену высокооплачиваемые адвокаты?
5. Адвокатская тайна. С одной стороны, никто не вправе требовать с адвокатов разглашения сведений, доверенных ему клиентом в ходе ведения дела. С другой стороны, адвокат, хотя и заключает договор с государственным юридическим бюро, по сути «нанимается» к работодателю - государственной структуре.
6. Игнорирование уже существующих общественных организаций. За последние несколько лет в России получили свое развитие общественные неправительственные организации по защите прав человека, как правило, специализирующиеся на определенных делах и помогающие малообеспеченным гражданам бесплатно. Однако государство не допускает юристов общественных организации к защите малоимущих граждан, потому что придется отвечать за свои действия перед этими гражданами. Ведь одно дело чиновник, которому командуют и он делает, другое дело юрист-правозащитник стремящийся защитить права граждан, уволить которого в случае чего не получится. Таким образом, юристы всех правозащитных организаций фактически исключены из сферы государственной политики по оказанию юридической помощи малоимущим гражданам.
Государству необходимо создавать благоприятный режим (в том числе — налоговый) для работы этих общественных организаций. Государство в лице, например, Росрегистрации, может заключить договоры
об оказании бесплатной юридической помощи с изъявившими желание (уже многие годы существующими и зарекомендовавшими себя в деле защиты прав и свобод граждан) правозащитными организациями; более того - контролировать исполнение таких договоров, помогать информационно. Представляется, что среди общественных правозащитных организаций желающих заключить такой договор будет не мало.
Всю эту идею иначе как очередным экспериментом по повышению качества бесплатного сыра не назовешь. Непонятна официальная позиция Минюста России, выражающаяся в том, что якобы формирование госструктуры, в определенной степени альтернативной адвокатуре, неизбежно повлечет конкуренцию в этой области, позволит повысить качество, а самое главное - доступность правовой помощи населению. Однако любому непредвзятому наблюдателю понятно: во-первых, конкурировать с государством в России невозможно, во-вторых, давление на адвокатуру, пусть даже она недостаточно много внимания уделяет малоимущим, приведет лишь к снижению правовой защищенности простого российского гражданина.
7. Россия - не Финляндия. Понятно, что сама концепция проведения подобного эксперимента - не является ноу-хау Минюста России, она уже давно «обкатана» за рубежом. Минюстом России за образец был взят опыт построения системы оказания квалифицированной юридической помощи малоимущим гражданам в Финляндии.
Законодательная история современной системы юридической помощи в Финляндии началась в 1973 г. с принятия Закона о государственной юридической помощи и Закона о безвозмездном судопроизводстве.3 В результате реформы 1998 г. обязанность по созданию системы юридической помощи была возложена на органы государственной власти, в том числе на Министерство юстиции Финляндии. В 2002 г. была проведена очередная реформа системы юридической помощи, в результате которой право на юридическую помощь, оплачиваемую за счет государства, получили не только малоимущие граждане, но и граждане со средним уровнем дохода. В настоящее время законодательство Финляндии, определяющее порядок оказания юридической помощи за счет государственных средств, состоит из:
1. Закона о юридической помощи от 5 апреля 2002 г. № 257.
2. Закона о государственных бюро юридической помощи от 5 апреля 2002 г. № 258.
3. Постановления Государственного Совета о юридической помощи от 23 мая 2002 г. № 388 и др.4
Финляндия разделена на 6 округов юридической помощи (округ соответствует территории деятельности надворного суда), каждый из которых возглавляет директор службы юридической помощи, избираемый сроком на 5 лет из числа главных государственных юридических помощников, возглавляющих Бюро в данном округе. Государственные юридические помощники являются государственными служащими и ежемесячно получают заработную плату. Назначает на должность государственных юридических помощников Министерство юстиции Финляндии. При открытии вакантных мест, конкурс составляет от 10 до 30 человек на место.
Но Россия - не Финляндия, здесь нужна своя корректировка с учетом национальных особенностей и менталитета граждан - как простого населения, так и сотрудников создаваемых государственных юридических бюро.
Система государственных органов Финляндии прозрачна, уровень коррупции и ответственности чиновников в России и Финляндии заметно разнятся. Да и количество человек на вакансию (до 30) свидетельствует как об авторитете этих бюро (проверенном годами), так и о высоких (достойных) зарплатах сотрудников. При скудном финансировании бюро в нашей стране надеяться на работу в них профессионалов бессмысленно.
Более того, система бюро в Финляндии более продумана, поскольку там бюро также оказывают юридическую помощь по уголовным делам, которая составляет до 25% от общего количества дел. В нашей стране также есть реальная потребность в помощи по уголовным делам, но об этом речи в постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 почему-то не идет.
3 До вступления в силу указанных законов во многих крупных городах страны юридическая помощь для малоимущих слоев населения была организована силами муниципалитетов. Законы 1973 г. закрепили эту обязанность за муниципалитетами. Однако уровень юридической помощи, оказываемой муниципалитетами, был различен.
4 Не оплачивают в Финляндии юридическую помощь лица, чей доход не превышает 500 евро в месяц. Если доход составляет более 500, но менее 650 евро для одинокого человека или менее 550 евро на каждого из супругов, вносится единовременный платеж в размере 35 евро.
