CC BY
340
Залуцкая Инга Александровна
Е-mail: zia26@mail.ru
Создание и деятельность государственных юридических бюро
Рассматриваются законодательные основы создания и функционирования государственных юридических бюро для оказания юридической помощи малообеспеченным гражданам.
Ключевые слова: закон, адвокат, юридическая консультация
Inga Zalutskaya
E-mail: zia26@mail.ru
Creation and the activity of state juridical bureaus annotation
The legislative bases of creation and functioning of state juridical bureaus for the rendering to juridical aid to moderate-means citizens are examined.
Key words: aw, attorney, the juridical consultation.
Одной из важнейших задач современной России является строительство правового государства и формирование правовой культуры.
В числе многочисленных факторов, обеспечивающих формирование в обществе правовой культуры и преодоление правового нигилизма, является правовое просвещение всех слоев населения.
В настоящее время в современном обществе образовался существенный разрыв между формальными нормами (законами) и неформальными нормами (реальным поведением), что выражается в низком уровне исполнения законодательства и терпимом отношении к такому неисполнению со стороны населения, то есть в правовом нигилизме.
Как показывает исторический опыт развития России, в том числе и дореволюционный, для ее граждан наиболее предпочтительны такая суть правосознания и такая форма социального поведения, которые характеризуются скептическим и даже отрицательным отношением к государству, закону и ценностям права.
Следует отметить, что правосознание значительной части граждан Российской Федерации с начала 1990-х годов претерпело существенные изменения, приведшие к еще большему снижению уважения общества к законам и к действиям
органов государственной власти. В правосознании значительной части граждан закрепилось недоверие к государственным и муниципальным служащим, представителям различных государственных и общественных структур.
Причина этого заключается в том, что большая часть граждан стала жертвой экономических реформ, имевших место в начале 1990-х годов. Граждане лишились своих сбережений, не оправдались их ожидания от продекларированных Конституцией прав и законных интересов. Противоречивость этого этапа характеризуется неполным соответствием принятых норм реалиям практики.
За последние 15-20 лет российская правовая система, система правоприменения проделала значительный путь, совершив прорыв от системы инквизиционного правосудия к системе состязательного правосудия.
В тоже время умение человека адекватно вести себя в условиях современного общества, преобладание в обществе идеи «доброй совести», стимулирование законопослушания, добропорядочности, как по настоящему востребованных и выгодных форм поведения, наряду с возможностью беспрепятственно, эффективно осуществлять свои конституционные права и свободы, защищать их, когда это необходимо,
- все это является обязательным условием дальнейшего успешного развития любого демократического государства.
В соответствии со статьей 48 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи, а в случаях предусмотренных законом, такая помощь оказывается бесплатно. Возможность получения квалифицированной юридической помощи является важнейшей гарантией соблюдения прав и свобод, в том числе права на доступ к правосудию. При этом следует помнить, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства (статья 2 Конституции Российской Федерации). Создание нормативных и организационных условий для реализации данного права малообеспеченными и социально незащищенными категориями граждан является задачей правового и социального государства.
Государством в последние годы активно принимаются меры к укреплению верховенства права и закона посредством поддержки равного для всех и открытого доступа к правосудию. Это и реформирование системы государственного управления в России в рамках проводимой административной реформы, и утверждение мер по борьбе с коррупцией, а также повышение качества подготовки юридических кадров.
Актуальной задачей сегодня является развитие системы пропаганды правовых знаний, законопослушного поведения, которые обеспечат доступность юридических услуг, получения юридической помощи населению.
Предпосылки создания государственных юридических бюро
Необходимость создания системы государственной правовой помощи малообеспеченным категориям граждан объясняется тем, что имеются затруднения в реализации малообеспеченными гражданами возможности бесплатно получить квалифицированную юридическую помощь, а достаточно эффективной единой системы оказания им такой помощи не имеется. Финансируемая государством юридическая помощь системно оказывается при обеспечении участия защитника в уголовном судопроизводстве по назначению органов дознания, предварительного следствия или суда, которое гарантировано непосредственно Конституци-
ей Российской Федерации. В этом случае труд адвоката оплачивается из федерального бюджета по ставкам, утвержденным Правительством Российской Федерации.
В иных случаях бесплатная юридическая помощь предусматривается Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» только для отдельных категорий малоимущих граждан и по весьма ограниченному кругу вопросов.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 26 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-Ф3 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее - Закон об адвокатуре) юридическая помощь гражданам Российской Федерации, если их доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, оказывается бесплатно в следующих случаях:
> истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;
> ветеранам Великой Отечественной войны -по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;
> гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;
> гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией.
Кроме того, согласно пункту 3 данной статьи юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Подпунктом 8 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов в Российской Федерации» также предусматривается право граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, на бесплатную помощь адвоката в порядке, установленном действующим законодательством. Однако такой порядок не установлен.
Существуют также региональные нормативные правовые акты по вопросу оказания
бесплатной юридической помощи, принятые в отдельных субъектах Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 26 Закона об адвокатуре. Например, Закон города Москвы от 4 октября 2006 г. № 49 «Об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации в городе Москве» включает в круг малоимущих граждан, которым адвокаты оказывают юридическую помощь бесплатно, инвалидов I группы или имеющих ограничения способности к трудовой деятельности III степени (по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью).
Организация и финансирование указанной помощи федеральным законодательством возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и адвокатские палаты субъектов Российской Федерации. Вместе с тем их полномочия сформулированы таким образом, что указанная помощь оказывается в недостаточных объемах. Так, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов материально-технического и финансового обеспечения оказания адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях и определения порядка предоставления компенсаций расходов адвокату, оказывающему бесплатную юридическую помощь гражданам Российской Федерации.
Предусмотренные федеральным законодательством случаи оказания бесплатной юридической помощи не обеспечивают современных общественных потребностей, связанных с развитием гражданского оборота и его законодательного регулирования.
Вопрос об оказании правовой помощи малообеспеченным и социально незащищенным категориям граждан является актуальным. Нельзя не учитывать, что осуществляемые в последние годы в России экономические и правовые реформы, участие граждан в приватизации земли и жилищного фонда, введение государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним привели к появлению слоя собственников имущества, участие которых в гражданском обороте стало невозможным без знания законодательства и умения его применять. В то же время значительная часть на-
селения не имеет возможности оплачивать квалифицированную юридическую помощь. Это приводит к тому, что правовые возможности защиты прав граждан, заложенные в современном российском законодательстве, реализуются не в полной мере, а значительное число граждан не может эффективно защитить свои права и законные интересы.
Гражданин, не имеющий ясного представления о своих правах и обязанностях, оказывается фактически ограниченным в реализации права на доступ к правосудию. Кроме того, это является одним из обстоятельств, создающих почву для коррупции при обращении граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации за решением каких-либо вопросов. Создание эффективно действующей государственной системы оказания правовой помощи малоимущим и социально незащищенным категориям граждан призвано стать важной мерой по противодействию коррупции и обеспечению реального доступа к правосудию для граждан.
Создание государственных юридических бюро
Вопрос о создании системы оказания государственной правовой помощи малообеспеченным категориям граждан был впервые поднят Министерством юстиции Российской Федерации в 2004 г., когда соответствующие предложения были представлены Президенту Российской Федерации В.В. Путину.
При подготовке представленных Президенту Российской Федерации предложений о создании системы оказания государственной правовой помощи малообеспеченным гражданам Минюстом России был использован финский опыт функционирования такой системы. В Финляндии созданы подведомственные Министерству юстиции государственные бюро юридической помощи, которые оказывают малоимущим гражданам и гражданам со средним уровнем доходов бесплатную или частично оплачиваемую юридическую помощь, включая представительство в суде. При этом изначально бюро юридической помощи создавались в Финляндии как муниципальная структура, но впоследствии, в 1998 г., оказание юридической помощи малообеспеченным гражданам было передано на государственный уровень.
Так, в Финляндии созданы 65 государственных бюро юридической помощи, сотрудники которых (государственные юридические помощники) являются государственными служащими. Государственные бюро юридической помощи предоставляют малоимущим гражданам и гражданам со средним уровнем доходов бесплатные или частично оплачиваемые услуги юридического помощника, оплачивают услуги по устному или письменному переводу, необходимые для рассмотрения дела, компенсации свидетелям, приглашенным получателями юридической помощи, и прочих затрат, связанных с предоставлением ими доказательств, а также принимают решения о бесплатной выдаче им копий судебных решений и документов иных официальных инстанций, необходимых для ведения дела.
Министерство юстиции Финляндии назначает на должности и освобождает от должностей государственных юридических помощников, осуществляет планирование бюджета и определение объема работы бюро на каждый год, решает вопросы повышения квалификации сотрудников бюро, ведет административный и хозяйственный контроль за их деятельностью, обеспечивает условия работы бюро, рассматривает жалобы, связанные с организацией их работы. Вместе с тем контроль за соблюдением государственными юридическими помощниками профессионально-этических норм осуществляет Союз адвокатов Финляндии.
Государственные бюро юридической помощи оказывают помощь по очень широкому кругу вопросов, включающему и гражданские, и административные, и уголовные дела.
Таким образом, финский опыт был признан наиболее оптимальным для экспериментального внедрения в России и Правительством Российской Федерации было издано постановление от 22.08.2005 № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам». Было решено провести в 2006 г. эксперимент по оказанию бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. На территории 10 субъектов Российской Федерации (Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская, Ульяновская области) были созданы федеральные государственные учреждения - государственные юридические бюро.
На государственные юридические бюро было возложена обязанность по оказанию мало-
имущим гражданам следующих видов бесплатной юридической помощи:
а) консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме;
б) составление заявления, жалобы, ходатайства и других документов правового характера;
в) представление интересов граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Для получения юридической помощи малоимущий гражданин должен представить в государственное юридическое бюро справку о среднедушевом доходе, полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в бюро. Указанная справка предоставляется гражданам в порядке, определенном органами власти субъектами Российской Федерации.
При этом государственное юридическое бюро может поручить оказание юридической помощи, в том числе судебное представительство, адвокату. Для этого бюро заключает с адвокатом договор, предусматривающий либо оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе, либо оказание юридической помощи конкретному гражданину.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.11.2006 № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» срок проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам был продлен на 2007 г.
Полномочия государственных юридических бюро были расширены за счет введения дополнительных функций по даче устных консультаций по правовым вопросам инвалидам I и II групп, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне зависимости от уровня их дохода.
Государственные юридические бюро на современном этапе
Деятельность госюрбюро из года в год продлевалась отдельными актами Правительства Российской Федерации, что не способство-
вало стабильности их работы. В целях дальнейшего продолжения деятельности государственных юридических бюро на постоянной основе Минюстом России разработан проект и Правительством Российской Федерации принято распоряжение от 04.02.2011 № 125-р о создании государственных юридических бюро в виде федеральных казенных учреждений без ограничения срока их деятельности.
Решение Правительства Российской Федерации о необходимости продления осуществления деятельности специально созданных государственных учреждений по оказанию юридической помощи малоимущим и иным социально не защищенным категориям граждан как одной из востребованных форм бесплатной юридической помощи явилось важным особенно в связи с разработкой законопроекта «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». Деятельность (работа) госюрбюро будет продолжена до принятия законопроекта, который определит их дальнейших статус в субъектах Российской Федерации.
За 5-летний период существования в госюрбюро обратилось 169 880 граждан, бесплатная юридическая помощь оказана 153 269 гражданам, дано 121 501 консультаций по правовым вопросам в устной и письменной форме, составлено 22 880 документа правового характера, 6 800 раз интересы граждан представлялись в гражданском исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях. Ежегодно отмечается рост числа обращений граждан в государственные юридические бюро и получение ими бесплатной юридической помощи. Так, в 2006 г. в госюрбюро получили бесплатную помощь 15 190 граждан, в 2007 г. - уже 33 271 гражданин. Положительная динамика обусловлена внесением изменений в Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам (постановление Правительства Российской Федерации от 22.08.2005 № 534 в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 13.11.2006 № 676), расширившим категории граждан, которым может быть оказана бесплатная юридическая помощь. Показатель 2008 г. остался примерно на уровне 2007 г. - помощь была оказана 30 763 гражданам. Показатель 2009 г. увеличился до 42 185 граждан. 2010 год зафиксировал стабильный рост - 41 900 граждан, получивших бесплатную юридическую помощь в госюрбюро. Высокие показатели работы за два
последних года свидетельствуют об активизации госюрбюро деятельности по информированию граждан о работе по бесплатной юридической помощи.
Основная категория граждан, обращающихся в бюро за оказанием бесплатной юридической помощи, это, прежде всего, пенсионеры -55% от общего числа обратившихся (83 683 чел.), инвалиды - 16 % (24 729 чел.), безработные -8 % (12 487 чел.), ветераны - 4 % (6 354 чел.), работники бюджетной сферы - 3 % (4 297 чел.).
Наибольшее количество обращений, поступающих в государственные юридическое бюро, касаются вопросов жилищного права
- 83 035 обращений (24 % из общего числа обращений); гражданского права - 21 632 обращения (21 %); вопросов социального обеспечения - 21 285 обращений (13 %), семейного права
- 13 237 обращений (8 %).
Следует отметить финансово-экономическую обоснованность проведения эксперимента. Анализ деятельности показывает, что 76 % от общего количества оказанной бесплатной юридической помощи составляют устные консультации (121 851). Большое количество устных консультаций обусловлено тем, что основной контингент обращающихся в госюрбюро составляют пенсионеры, которые без предоставления справки о доходах вправе претендовать только на получение устной консультации. Далее, 15% от общего количества оказанной бесплатной юридической помощи составляет подготовка документов правового характера (24 848), 4 % - консультации в письменной форме (6 733), затем 4 % - представительство в судебных заседаниях (6 347) и совсем незначительно - около 1 % - представительство в исполнительном производстве по гражданским делам, в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
При этом необходимо учесть, что даже самый недорогой вид помощи, такой как устная консультация, адвокатами, а также другими лицами и организациями, оказывающими юридические услуги на платной основе, оценивается, как правило, в несколько сотен рублей, представительство же в суде первой инстанции - в среднем не менее десяти тысяч рублей.
Благодаря помощи бюро решаются, в том числе в судебном порядке, проблемы малоимущих граждан, которые в течение многих лет оставались неразрешенными. Работники государственных юридических бюро добиваются для граждан назначения или перерасчета пенсий
по старости и по случаю потери кормильца, восстановления на работе при незаконном увольнении, возмещения материального ущерба, причиненного в результате неправильного лечения, выплаты задолженности по заработной плате, решения жилищных и других вопросов.
В начале проведения эксперимента (2006 год) почти половине граждан, обратившихся за оказанием юридической помощи, бюро вынуждены были отказывать в предоставлении юридической помощи, поскольку ими не предоставлялись справки о среднедушевом доходе. Правительством Российской Федерации принято постановление от 13 ноября 2006 г. № 676 «О продлении на 2007 год срока проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» и порядок получения устных консультаций инвалидами I и II групп, ветеранами Великой Отечественной войны, неработающими пенсионерами, получающими пенсию по старости был упрощен.
Указанные меры привели к резкому сокращению количества отказов в оказании бесплатной юридической помощи (до 13%) практически во всех субъектах Российской Федерации - участниках эксперимента.
Минюстом России были осуществлены все мероприятия, необходимые для создания и организации деятельности государственных юридических бюро, в том числе согласованы и утверждены уставы государственных юридических бюро, назначены их начальники, произведена государственная регистрация бюро в качестве юридических лиц, утверждены формы документов, необходимых для деятельности бюро, сформирован кадровый состав, проведена значительная работа по освещению в средствах массовой информации целей, условий и порядка проводимого эксперимента, категорий лиц, обладающих правом на получение бесплатной юридической помощи в бюро.
Несмотря на то, что подразделения бюро размещены на территории отдельных районов, помощью бюро охвачена практически вся территория субъектов Российской Федерации, в которых проводится эксперимент. Работники бюро выезжают для оказания юридической помощи в другие районы, проводят прием граждан в приемных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в территориальных органах социальной защиты населения и органах местного самоуправления.
Все работники госюрбюро, оказывающие юридическую помощь, имеют высшее юридическое образование и различный по продолжительности стаж работы по юридической специальности: до 2 лет - 50,8%; от 3 до 5 лет - 20,3%; от 5 до 10 лет - 2,5 %; более 10 лет - 26,4 %. Начальники госюрбюро являются высококвалифицированными юристами, имеющими значительный опыт работы (более 10 лет).
Зарубежный опыт работы системы
/> и и
бесплатной юридической помощи
Система оказания государственной юридической помощи практически присутствует во всех странах в различных формах в зависимости от состояния бюджета этих стран, уровня правовой культуры, возможности оплачивать юридические услуги.
В разных странах исторически сложились разные модели предоставления юридической помощи населению. Обычно их подразделяют на три категории:
1) Система, в которой субсидируемая юридическая помощь предоставляется частнопрактикующими адвокатам. Услуги адвокатов по оказанию подобной юридической помощи оплачиваются (компенсируются) государством. Эта система применяется в Англии и Уэльсе, Австралии, Шотландии, Норвегии, Швеции, на большей части Канады, некоторых штатах США.
Существуют различия в управлении данной системой юридической помощи, основанные на выплате гонораров частнопрактикующим адвокатам. Так при одной системе адвокаты, решившие участвовать в программе по оказанию юридической помощи, получают выплаты после оказания помощи. Орган по управлению системой юридической помощи выдает частнопрактикующим адвокатам, соответствующим определенным критериям (образование, опыт, число лет практики в конкретной области права и т.п.) специальные удостоверения (сертификаты). Эти удостоверения дают им право оказывать услуги в рамках программ субсидируемой юридической помощи и получать компенсацию из государственных фондов. По другой системе («дежурный адвокат») выплаты производятся за каждый день присутствия адвоката в суде.
В целом эта модель имеет преимущества в отношении качества услуг, а частнопрактикующие адвокаты обладают более широкой
квалификацией и достаточными материальнотехническими ресурсами. Однако наблюдается общая слабость этой системы при предоставлении услуг по делам, характерным для малоимущих слоев населения и других меньшинств. Оказывающие юридические услуги фирмы, как правило, не размещают свои офисы в бедных районах или в сельской местности, что снижает эффективность всей системы предоставления юридической помощи. У этой системы есть и другие недостатки: ее трудно контролировать с бюджетной точки зрения; она считается более дорогостоящей, чем система государственных защитников/штатных юристов, при широкомасштабном применении; она не выдерживает быстрого роста нагрузки.
2) Вторая модель субсидируемой юридической помощи - это модель штатных юристов (государственных защитников).
Она отличается по типу поставщика юридической помощи. Государство или орган, управляющий системой юридической помощи, создает сеть офисов, специально предназначенных для оказания юридической помощи малоимущим. Службы создаются по территориальному признаку, в них работают штатные сотрудники, принимаемые на полную ставку с определенной зарплатой, не зависящей от рабочей нагрузки.
Создание сети небольших бюро, расположенных по всей стране, может решить проблему доступа к юридической помощи для малоимущих слоев населения и сельских жителей. Расположенные в каждом бедном районе, такие бюро могут стать «форпостами» для оказания услуг малоимущим. В таких бюро обычно работают руководитель, административный персонал и юридический персонал (юристы и специально обученные консультанты-неюристы).
В отличие от частнопрактикующих адвокатов, в каждом отдельном случае принимающих решения о том, следует ли принять дело или отказать в приеме, штатные юристы или государственные защитники доступны каждому, кто имеет право на получение юридической помощи.
Проведенными исследованиями проводились прямые сравнения того, как консультанты, не являющиеся профессиональными юристами, вели дела о долговых обязательствах, жилье, социальных выплатах и трудовых спорах. Было установлено, что качество работы непрофессиональных консультантов часто бывало выше, чем у адвокатов. Так, непрофессиональные консультанты уделяют конкретному делу в 2,5 раза больше вре-
мени, чем профессионалы, больше разговаривают с клиентом, более тщательно проводят анализ нормативной базы; степень удовлетворенности клиентов помощью, оказанной непрофессиональным консультантом, была выше, их выслушивали, давали разъяснения, относились неравнодушно. Исследование установило, что адвокаты рассматривали многие дела как относительно малозначительные - «всего лишь» право на пособие, или взыскание долга. Непрофессиональные консультанты более склонны считать такие проблемы важными. Главная проблема с консультационными службами состояла в том, что к ним трудно получить доступ: это длительное ожидание приема, занятость телефонных линий и т.д.
3) Третья модель - смешанная.
Приверженность той или другой модели без использования преимуществ противоположной модели приводит к тому, что система юридической помощи сталкивается с большим числом проблем, которых она могла бы избежать. Комбинация моделей - это лучший выбор для обеспечения малоимущих граждан юридическими услугами. Иногда сотрудники юридических бюро, не являющиеся юристами, могут оказывать такие услуги как посредничество в урегулировании спора, правовое просвещение или оказание помощи, не требующей глубоких юридических познаний. Консультанты могут помочь клиентам, разъясняя содержание юридических документов и объясняя весь юридический процесс, в то время как адвокат предоставляет необходимую юридическую консультацию.
Несмотря на то, что смешанная модель юридической помощи имеет не только преимущества (отсутствие монополии на рынке юридических услуг, способность системы юридической помощи гибко реагировать на изменение обстоятельств, предоставление поставщику юридических услуг больших возможностей для специализации), но и недостатки (более сложное администрирование, более значительная административная нагрузка, возможные конфликты между адвокатским сообществом и службами юридической помощи), тем не менее, очевидно, что использование смешанной модели юридической помощи приносит больше преимуществ, чем создает трудностей.
Дискуссионные вопросы формирования системы бесплатной юридической помощи в России
На протяжении всего периода существования юридических бюро специалисты и пред-
ставители общественности ведут дискуссию о необходимости существования подобных специализированных государственных учреждений в ведомственной структуре Минюста России. Изучение публичных выступлений и публикаций по данной тематике показывает, что примерно равно представлены диаметрально противоположные мнения по вопросу о целесообразности и эффективности создания подобных структур.
Имеются мнения о создании механизмов прямого привлечения действующих адвокатских объединений к оказанию гражданам бесплатной юридической помощи, возложении обязанности по оказанию бесплатной юридической помощи только на адвокатские объединения на договорной основе с выделением им прямого, целевого бюджетного финансирования на эти нужды. Один из доводов этой позиции заключается в том, что в этом случае была бы достигнута некая экономия бюджетных средств, т.к. исключались бы расходы на материально-техническое оснащение и содержание отдельного аппарата. Кроме того, создание инфраструктуры государственных юридических бюро может рассматриваться как неоправданное, избыточное вмешательство государства в общественные процессы. Избыточность в данном случае может заключаться именно в избранной организационной модели - посредством создания специализированных бюджетных учреждений - вместо того, чтобы ограничиться управленческим и финансовым воздействием для направления процессов в нужное русло, для вовлечения частных субъектов в решение государственно значимых задач.
Однако имеется мнение, что адвокатское сообщество в настоящее время не готово в полном объеме оказывать бесплатную юридическую помощь.
Адвокатов недостаточно и основная их часть сосредоточена в административных центрах и наиболее крупных населенных пунктах субъектов Российской Федерации.
В тоже время, как показывает опыт деятельности бюро, отсутствие адвокатов в ряде районов не означает отсутствия в них юристов, способных работать в бюро. В регионах имеется достаточное количество юристов, которых работа в бюро привлекает стабильностью, комплексным решением вопросов материально-технического оснащения, социальной защищенностью, возможностью обмена опытом с коллегами и кол-
лективного решения отдельных сложных задач. К недостаткам адвокатской профессии они относят самофинансирование (в том числе необходимость договариваться о гонораре с клиентом); обязанность содержать органы адвокатской палаты; незащищенность адвокатов при осуществлении ими своей деятельности; зачастую негативное отношение к адвокатуре со стороны правоохранительных органов.
Стоит принять во внимание, что адвокаты объективно ориентированы в первую очередь на платное оказание юридической помощи. Размер оплаты юридической помощи, установленной государством, в любом случае будет ниже размера, определенного соглашением, поэтому приоритетным для адвокатов всегда будет оставаться выполнение поручений на платной основе.
В связи с этим для адвокатов особого интереса не представляют заведомо трудоемкие дела, связанные с вопросами пенсионного обеспечения, трудовыми спорами, коммунальными платежами, которые составляют основную часть обращений малоимущих граждан.
Законодательством органам адвокатского самоуправления предоставлено право решать вопросы организации работы в данной сфере и учета этой деятельности. В результате объем бесплатной юридической помощи, оказанной адвокатами по информации Федеральной палаты адвокатов, в большинстве случаев документально не оформляется. Отсутствие отчетности приводит к тому, что даже в тех субъектах Российской Федерации, где региональный бюджет предусматривает систему компенсационных выплат адвокатам, оказывающим бесплатную помощь малоимущим гражданам, финансовые средства остаются неосвоенными.
Кроме того, Законом об адвокатуре предусмотрено, что контроль за деятельностью адвокатов осуществляется органами адвокатской палаты. Допуск к профессии адвоката и дисциплинарное производство осуществляются адвокатскими палатами, в которых представители органов государственной власти составляют меньшинство. Поэтому на принимаемое решение повлиять не могут.
Контроль за деятельностью работников бюро осуществляет, помимо непосредственного начальника, федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы, которые рассматривают жалобы на действия бюро и которым бюро подотчетно.
Перспективы развития системы
/> и и
бесплатной юридической помощи
На сегодня однозначно назрела проблема законодательного закрепления системы оказания бесплатной юридической помощи в нашей стране.
В настоящее время Минюст России во исполнение соответствующих поручений руководства страны осуществляет разработку проектов федеральных законов «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и в связи с этим соответствующих изменений в некоторые федеральные законы.
Главная задача на сегодня - это сохранение и продолжение деятельности действующих государственных юридических бюро.
Государство максимум внимания уделяет разработке и внедрению мер по правовому просвещению населения, правовому информированию и консультированию граждан.
Комплексная оценка ситуации позволяет сделать вывод, что в России в настоящее время система оказания юридической помощи малоимущим и иным социально незащищенным гражданам нуждается в совершенствовании.
Юридическая помощь, оплачиваемая государством, системно оказывается только в уголовном процессе. В иных случаях она предоставляется только отдельным категориям малоимущих граждан по ограниченному кругу вопросов (статья 26 Закона об адвокатуре).
Оказание отдельными органами и организациями, в том числе общественными, бесплатной юридической помощи носит разрозненный и нестабильный характер, зачастую связанный с рекламной или выборной кампанией.
В настоящее время владение минимальным объемом правовой информации является для гражданина необходимым условием для успешной защиты своих прав, свобод и законных интересов. Доступность такой информации является одним из показателей результативности государственного управления.
Совершенствование действующей системы оказания государственной правовой помощи обеспечит необходимые условия для того, чтобы малоимущие граждане могли бы в полном объеме реализовывать свои права и защищать свои законные интересы.
С политической точки зрения это будет способствовать повышению доверия к государственной власти. Кроме того, повышение правовой грамотности граждан является одним из обстоятельств, снижающих почву для коррупции при обращении граждан в государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации за решением каких-либо вопросов.
Должная эффективность и доступность бесплатной юридической помощи могут быть достигнуты только при определении единой государственной системы, предусмотренной законодательным актом федерального уровня.
