CC BY
113
ности и многообразной деятельностью государства. Право, нацеленное на достижение личного притязания, максимально гармоничного с общественными установками, задачами, не может проявляться иначе как продуктивная и адекватная интересам участников правоотношений форма решения вопросов, имеющих юридическое значение. Такую адекватность праву как цивилизационноценностному нормативному регулятору общественных отношений придает, во-первых, его соответствие сущности и характеру регулируемых отношений, во-вторых, его нравственная заряженность на справедливость, правду, истину, в-третьих, его операционные возможности реагирования на динамично меняющиеся отношения.
1. Рыбаков О.Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свободы личности. СПб., 2004. С. 124.
2. Белянская О.В. Автономия личности в правореализационном процессе // Современные
вопросы государства, права и юридического образования. Тамбов, 2005. С. 17.
3. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 480.
4. Величко А.М. Правовой статус личности как основополагающая ценность современного российского конституционализма // Юридическая мысль. 2001. № 1. С. 8.
5. Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986. С. 61.
Поступила в редакцию 13.08.2008 г.
Rybakov M.D. Personal liberty expansion as a prospect of state legal policy development. The paper is devoted to such perspective directions of legal policy development as personal liberty expansion. The author studies different perspective directions of legal policy development in the given sphere: development of the mechanism of direct realization of liberties and rights of citizens, personal sovereignization, formation of a legal person as a new type of a person with inherent liberty capacity, becoming of the law focused on a person and its liberty.
Key words: legal policy, personal liberty, direct realization of liberties and rights, personal sovereignization (autonomy), type of a person.
ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРИМЕНТ ПО СОЗДАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ОКАЗАНИЯ БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ МАЛОИМУЩИМ ГРАЖДАНАМ
В.Н. Ельцов
В статье анализируется процесс проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в регионах, его правовое регулирование. Выявляются проблемы с ее адаптацией в механизме юридической помощи гражданам, предлагаются пути законодательного решения создавшихся в ходе проведения эксперимента проблем.
Ключевые слова: правовой эксперимент, государственное юридическое бюро, бесплатная юридическая помощь.
Одним из наиболее интересных правовых экспериментов новейшего периода стал эксперимент по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Данный правовой эксперимент является федеральным, основным, проективным, последовательным, решающим, среднесрочным правовым экспериментом в сфере юстиции.
Во исполнение поручений Президента РФ от 25 октября 2004 г. № ПР-1730 и от 21 марта 2005 г. № ПР-464 было принято поста-
новление Правительства РФ от 22 августа
2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам». Указанное постановление установило, что цель проведения правового эксперимента - выработка оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам.
Указанное постановление Правительства РФ определило 10 субъектов РФ, на территории которых проводится правовой эксперимент, временной период проведения правового эксперимента - с 1 января по 31 декабря
2006 г., утвердило Положение об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Координация и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложена на Федеральную регистрационную службу.
В соответствии с указанным Положением государственные юридические бюро оказывают следующие виды юридической помощи: а) дают консультации по правовым вопросам в устной и письменной форме гражданам; б) составляют заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера; в) обеспечивают участие работников государственных юридических бюро в качестве представителей граждан в гражданском судопроизводстве, исполнительном производстве по гражданским делам, а также представляют интересы граждан в органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях.
Для получения юридической помощи гражданин представляет в государственное юридическое бюро следующие документы: а) заявление об оказании юридической помощи; б) документ, удостоверяющий личность; в) справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина), полученном за 3 последних календарных месяца, предшествующих месяцу обращения в государственное юридическое бюро.
Государственное юридическое бюро может заключить с адвокатом договор, предусматривающий: оказание юридической помощи гражданам на постоянной основе; оказание юридической помощи конкретному гражданину.
В оказании юридической помощи может быть отказано, если: а) гражданин, обратившийся в государственное юридическое бюро, не представил требуемые документы; б) из представленной справки о полученных доходах следует, что среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) выше (равен) величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ в соответствии с законодательством РФ; в) гражданин
ходатайствует об оказании юридической помощи, не предусмотренной Положением.
Таким образом, инициатива проведения указанного правового эксперимента исходила от Министерства юстиции РФ. Ее суть в проработке механизма обеспечения права малоимущих граждан на квалифицированную юридическую помощь посредством создания и деятельности своеобразной государственной адвокатуры для малоимущих - государственных юридических бюро, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Указанная инициатива была поддержана Президентом РФ, которым определен правительственный уровень принятия решения о проведении правового эксперимента.
Срок подготовки к проведению правового эксперимента составил чуть более четырех месяцев (с конца августа до 31 декабря 2005 г.). За этот период Федеральной регистрационной службой были утверждены форма заявления об оказании бесплатной юридической помощи, форма соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, форма договора об оказании адвокатом юридической помощи гражданину, обратившемуся в государственное юридическое бюро, форма договора о привлечении адвоката к работе государственного юридического бюро на постоянной основе (приказ ФРС от 19 декабря 2005 г. № 178), утверждены уставы соответствующих федеральных государственных учреждений.
Значительная организационная работа была проведена в регионах. Были приняты планы мероприятий по созданию и организации деятельности государственных юридических бюро, созданы рабочие группы, проведены межведомственные совещания, решены вопросы размещения государственных юридических бюро, осуществлен подбор кандидатов на работу в государственных юридических бюро, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ приняты постановления об утверждении порядка предоставления гражданам справки о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) для получения бесплатной юридической помощи.
Подходы к размещению государственных юридических бюро в субъектах РФ оказались схожими: подразделения государственных юридических бюро размещались в
административном центре субъекта РФ и наиболее крупных городах региона, в ряде случаев и в административных центрах крупных муниципальных районов. В то же время в Московской области государственное юридическое бюро было расположено только в городе Дмитров, в Волгоградской области - в городах Волгоград и Волжск. Данное обстоятельство затрудняло гражданам, проживающим на больших расстояниях от места расположения государственных юридических бюро, реализовывать свое право на получение бесплатной юридической помощи.
Первые же месяцы реализации правового эксперимента выявили ряд проблем, требующих решения. Одна из них - трудности граждан при получении справок об уровне дохода. Для получения указанной справки нужно было собрать 8 документов, что требовало от граждан немало сил и времени. Указанная проблема была осознана, и механизм подтверждения уровня дохода малоимущих граждан был существенно упрощен: для получения справки гражданину стало необходимо предоставить только документ, удостоверяющий личность и справку о составе семьи. Учет доходов и расчет среднедушевого дохода стал производиться на основе сведений, указанных в заявлении гражданина.
Примечательно, что, например, в Самарской области предполагали возможность возникновения проблемы с получением справки о доходах, в связи с чем декларативный порядок выдачи справок о среднедушевом доходе малоимущих граждан был установлен изначально.
Еще одна проблема - невысокий размер денежного содержания кадрового состава государственных юридических бюро. Безусловно, юридическая помощь, оказываемая государством малоимущим гражданам, должна быть не только бесплатной, но и квалифицированной, а профессионалы с хорошим образованием и большим стажем юридической деятельности на эту работу идут с неохотой, как правило, вынуждено. Отпугивало квалифицированные кадры и отсутствие долгосрочной перспективы работы. Частично кадровая проблема была решена за счет повышения денежного содержания сотрудников государственных юридических бюро.
Следует отметить, что государственные юридические бюро предпринимали меры к охвату оказанием бесплатной юридической помощи малоимущим всей территории соответствующего субъекта РФ, используя такие формы, как регулярный выезд в другие муниципальные районы и населенные пункты (Иркутская, Ульяновская, Волгоградская, Томская, Камчатская области и др.), прием граждан в общественных организациях (Иркутская, Волгоградская области), прием граждан в органах социальной защиты населения (Иркутская, Волгоградская области), в приемных депутатов (Волгоградская область), в приемной Правительства области (Московская область), в территориальных отделах Управления Федеральной регистрационной службы по субъекту РФ (Московская область). Расширению доступности бесплатной юридической помощи в Московской области способствовало консультирование по телефону и выезд на дом позвонившим гражданам, которые в силу физических недугов или возраста не в состоянии были лично обратиться в государственное юридическое бюро.
Все государственные юридические бюро и соответствующие территориальные органы Федеральной регистрационной службы активно взаимодействовали со СМИ и широко освещали проведение эксперимента в своих регионах.
Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. № 676 срок проведения эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам был продлен на 2007 г. При этом был расширен круг лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, а именно, предусмотрено, что устные консультации также даются инвалидам I и II групп, ветеранам ВОВ, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости, вне зависимости от уровня их дохода. Соответственно, указанным лицам для получения юридической помощи не нужно было получать справку о среднедушевом доходе, а достаточно было лишь предъявления документов, подтверждающих их принадлежность к указанным категориям.
В связи с указанными изменениями количество обращений в государственные юридические бюро, например, ветеранов
ВОВ войны возросло в 2007 г. почти в 3 раза по сравнению с 2006 г.
Всего, согласно интервью директора Федеральной регистрационной службы С.В. Васильева, агентству РБК за 2007 г. силами государственных юридических бюро дано около 33,5 тыс. устных и письменных консультаций, составлено более 9 тыс. документов правового характера. Работники бюро более чем в 300 случаях представляли интерес граждан в органах местного самоуправления и различных организациях, приняли участие в более чем 2500 судебных заседаниях1.
Во всех регионах, где проводился правовой эксперимент, наиболее часто за оказанием бесплатной юридической помощи обращались пенсионеры, инвалиды и безработные. Чаще всего граждане обращались по гражданско-правовым вопросам, а также жилищным, трудовым, семейным вопросам и вопросам социального обеспечения. Наиболее распространенными формами юридической помощи стало консультирование по правовым вопросам в устной форме и составление документов правового характера (заявлений, жалоб и т. д.).
Отдельной проблемой является взаимоотношение государственных юридических бюро с адвокатурой. В целом адвокатское сообщество негативно восприняло проведение указанного правового эксперимента. Так, в резолюции Совета Адвокатской палаты Самарской области от 20 сентября 2005 г. говорится: «Поскольку Постановление Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534... противоречит Конституции Российской Федерации, федеральным и федеральным конституционным законам адвокаты самарской области считают участие в реализации данного незаконного эксперимента для себя невозможным». Негативная реакция, по мнению автора, вызвана тем, что адвокатское сообщество посчитало, что данный правовой
1 В течение 2006 г. работники государственных юридических бюро оказали бесплатную юридическую помощь почти 22 тыс. малоимущих граждан. Было дано 8644 устных и 1876 письменных консультаций, составлено 4364 документа правового характера. Также было принято участие в рассмотрении в судах 1067 гражданских дел, в 121 случае работники бюро представляли интересы граждан в органах местного самоуправления и различных организациях. Таким образом, налицо тенденция увеличения числа граждан, которым была оказана бесплатная правовая помощь.
эксперимент противоречит их корпоративным интересам2, а также с опасениями, что государственные юридические бюро являются прообразом государственной адвокатуры.
Не случайно, что предусмотренные Положением об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам формы взаимодействия государственных юридических бюро с адвокатами не нашли широкого распространения. Например, в Волгоградской области за 2006 г. было заключено 35 договоров с адвокатами на оказание юридической помощи малоимущим гражданам, в Ульяновской - 25, в Московской - 12, в Томской области - 1.
В результате проведения правового эксперимента Федеральная регистрационная служба и Министерство юстиции РФ пришли к выводу, что государственные юридические бюро должны быть созданы и в других субъектах РФ. В первую очередь в тех районах, где количество адвокатов недостаточно для того, чтобы обеспечить необходимой бесплатной юридической помощью тех граждан, которые в ней нуждаются, но ввиду своего имущественного положения не имеют возможности оплачивать ее получение. Соответствующие предложения были направлены в Правительство РФ. Принятое решение оказалось половинчатым. В соответствии с постановлением Правительства РФ № 135 «О государственных юридических бюро» указанные бюро должны продолжать осуществлять свою деятельность в 2008 г. без изменения их штатной численности, при этом было увеличено денежное содержание служащих бюро.
В настоящее время Минюст России прорабатывает возможность развития системы государственных юридических бюро за счет средств региональных бюджетов, а также продолжает отстаивать свою позицию в Правительстве РФ. Очевидно, что необходимо официальное подведение итогов правового эксперимента как минимум на уровне Правительства РФ, которое является организатором указанного правового эксперимента, а не на уровне Минюста России. При этом должна быть дана официальная оценка эффектив-
2 Выделяемые на оказание бесплатной юридической помощи бюджетные средства, по мнению представителей адвокатского сообщества, следует направлять адвокатским палатам, которые будут распоряжаться ими в целях обеспечения оказания указанной помощи.
ности проверяемой модели государственной системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих.
Следует отметить, что органы государственной власти субъектов РФ, в которых проводился данный правовой эксперимент, положительно отнеслись к его проведению и результатам, в т. ч. обращались в Правительство РФ и Федеральное Собрание РФ с письмами и заявлениями о поддержке эксперимента.
По мнению автора, данный правовой эксперимент показал востребованность деятельности государственных юридических бюро, их более высокую доступность для малоимущих по сравнению с адвокатской помощью. Предположения адвокатского сообщества о том, что данная помощь не будет квалифицированной, не нашли подтверждения на практике, о чем, в частности, свидетельствует отсутствие жалоб на работников государственных юридических бюро, а также результаты их представительства в судах.
В ходе эксперимента были «отработаны» различные формы оказания бесплатной юридической помощи, проверены на практике нормы Положения об оказании бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, проработаны организационные вопросы создания соответствующей системы. В то же время правовой эксперимент показал какие затраты из бюджета потребует создание системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих, что перевело решение вопроса об оценке его результатов в политическую плоскость: готово ли государство тратить соответствующие деньги на функционирование указанной системы?
В случае, если ответ будет положительным, по мнению автора, также следует обратить внимание, что, согласно результатам правового эксперимента, в субъектах РФ с большой площадью и высокой численностью населения, имеющей среднедушевой доход ниже прожиточного минимума, 15 человек штатной численности недостаточно для оказания бесплатной юридической помощи в полном объеме. Кроме того, по мнению автора, следует дополнить еще одно основание для отказа в правовой помощи - исчерпание всех правовых возможностей (т. к. в практике работы государственных юридических бюро достаточно часто встречались случаи, когда все правовые возможности были ис-
черпаны и бесперспективность дела была очевидна, но граждане настаивали на продолжении работы). Еще один вопрос, требующий решения, - возмещение малоимущим гражданам, проживающим в отдаленных от подразделений государственных юридических бюро районах, дорожных расходов (а возможно, и расходов на проживание), связанных с обращением за юридической помощью.
Правовой эксперимент показал, что в случае принятия положительного решения о создании системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих следует также внести дополнения в ст. 53 ГПК РФ и ст. 25.5 КоАП РФ в части предоставления работникам государственных юридических бюро права выступать представителями граждан в судебном заседании на основании ордера, выдаваемого соответствующим бюро, либо на основании соглашения об оказании бесплатной юридической помощи. Не менее актуально определить порядок получения бесплатной юридической помощи лицами без определенного места жительства, которые не могут получить справку о среднедушевом доходе семьи (одиноко проживающего гражданина) в органах социальной защиты.
Как уже указано выше, по мнению автора, необходимость создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи вытекает из положений ст. 48 Конституции РФ, гарантирующей право граждан РФ на квалифицированную юридическую помощь, в т. ч. бесплатную. Из этой же конституционной нормы вытекает, что данный вопрос должен быть регламентирован федеральным законом. Думается, что проведенный правовой эксперимент доказал эффективность деятельности государственных юридических бюро и возможность достижения поставленной цели посредством их деятельности1. При этом государственные юридические бюро должны быть одним из элементов системы оказания бесплатной юридической помощи для малоимущих граждан
1 Интересен подсчет, сделанный Государственным юридическим бюро по Ульяновской области за 2006 г. В соответствии с указанным подсчетом сумма стоимости всех видов оказанной юридической помощи по ценам адвокатов равна 974 тыс. руб. В 2007 г. эта сумма составила уже 6 млн руб. Это те деньги, которые потратили бы малоимущие граждане на оплату юридических услуг, которые им были оказаны бесплатно.
наряду с адвокатурой и не подменять, а дополнять ее деятельность.
Одно адвокатское сообщество на данный момент, как представляется, не способно в полной мере удовлетворить потребности малоимущих граждан в бесплатной правовой помощи. Например, согласно статистическим данным в Томской области, в 2006 г. адвокатами бесплатно оказана правовая помощь 140 малоимущим гражданам, одновременно, государственным юридическим бюро по Томской области за 2006 г. бесплатно оказана правовая помощь 527 малоимущим гражданам.
Кроме того, по мнению автора, гарантированная государством бесплатная юридическая помощь должна предоставляться не только малоимущим, но и иным социально не защищенным слоям населения (военно-
служащим, проходящим военную службу по призыву, детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, членам многодетных семей, ликвидаторам аварии на Чернобыльской АЭС и др.).
Поступила в редакцию 15.08.2008 г.
Eltsov V.N. Tegal experiment on forming the state system of providing free legal support to low-income citizens. The article analyzes the process of conducting the experiment on forming the state system of providing free legal support to low-income citizens in the regions, its legal regulation. The problems with its adaptation in the mechanism of legal support to citizens are revealed; ways of legislative solutions of the problems formed during the experiment are proposed.
Key words: legal experiment, state legal bureau, free legal support.
НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
М.Ю. Дворецкий
В статье рассматриваются отдельные виды уголовной ответственности и актуальные вопросы их оптимизации. Автор вносит предложения по изменению и дополнению УК РФ, направленные на повышение эффективности базового института уголовного права.
Ключевые слова: виды уголовной ответственности; наказания; иные меры уголовно-правового характера; освобождение от наказания; посткриминальное поведение; деятельное раскаяние; эффективная реализация.
Отечественное уголовное законодательство очень часто использует такие, казалось бы, самостоятельные, не связанные между собой категории, как «уголовная ответственность», «наказание», «иные меры уголовноправового характера». Фактически же они находятся во взаимосвязи, позволяя нам поставить и попытаться решить вопрос о видах уголовной ответственности, их систематизации, по образцу системы видов наказаний, представленной в ст. 44 УК РФ.
Несмотря на отсутствие в уголовном законодательстве Российской Федерации такого разделения, в отечественной уголовноправовой науке возможность этого обсуждалась. Так, по мнению А.В. Наумова, уголовная ответственность подразделяется на наказание и иные меры уголовно-правового воз-
действия, не выступающие наказанием, при выделении непосредственно в ней двух самостоятельных видов, когда один из них реализуется без назначения наказания, а другой предполагает его. А.В. Наумов считает, что «в первом случае уголовная ответственность исчерпывается фактом осуждения лица (в соответствии с уголовно-процессуальным наказанием суд в этих случаях постановляет обвинительный приговор без назначения наказания); во втором случае содержанием уголовной ответственности выступает не только осуждение лица, но и применение к нему наказания, в том числе в некоторых случаях сюда входят и определенные уго-ловно-правовые последствия отбывания наказания, связанные, например, с институтом судимости» [1]. Таким образом, позиция это-
