CC BY
65
Авдеева М. А.,
соискатель МГЮА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДВОКАТУРА
Как известно, с 1 января 2006 г. на основании Постановления Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» проводится эксперимент Министерства юстиции по созданию государственных юридических бюро для оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в 10 регионах России, а именно: в Карелии, Чечне, Волгоградской, Иркутской, Магаданской, Московской, Самарской, Свердловской, Томской и Ульяновской областях. Целью эксперимента являлась выработка механизма по реализации государственной политики в данной области, при этом координация и регулирование деятельности государственных юридических бюро возложены, что весьма странно, на Федеральную регистрационную службу. Данный эксперимент должен был завершиться 31 декабря 2006 г., однако, несмотря на все замечания со стороны адвокатского сообщества, Постановлением Правительства РФ № 676 от 13 ноября 2006 г. он был продлен на весь 2007 г. Удивляет то, что государство при реализации данной инициативы абсолютно не хотело слышать представителей адвокатского сообщества, которые выступают категорически против бюро в том виде, как их предусмотрел законодатель. К этому вопросу, еще до начала реализации эксперимента, было приковано пристальное внимание всего адвокатского сообщества. В частности, в апреле 2005 г. на Втором Всероссийском съезде адвокатов высказывались опасения на этот счет. Г. М. Резник отмечал: «Должно заключаться генеральное тарифное соглашение с государством. Эксперимент — в лучшем случае недомыслие, в худшем — акт диверсионный, подкоп под независимость адвокатуры. Если он будет начат, он будет обречен на неудачу». Представители адвокатуры выражали желание принять участие в эксперименте, так, например Е. В. Семеняко заметил: «Мы согласны работать в этих структурах. Министр не исключает такого поворота концепции»1. На заседании Совета Федеральной палаты адвокатов и научно-практической конференции в сентябре 2005 г. также обсуждалось отношение адвокатского сообщества к этому эксперименту. Совет выразил серьезную озабоченность по поводу создания государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам в том виде, в котором это предусмотрено. При этом «Совет счел необходимым определить формы возможного участия адвокатов в эксперименте с целью
1 Гетьман Н. Легко и приятно // ЭЖ-Юрист. 2005. № 17.
выработки в конечном итоге оптимального и более приемлемого варианта оказания этой помощи гражданам с широким участием адвокатов»1.
Негативное отношение к эксперименту со стороны адвокатов вполне понятно, поскольку если государство признает его удавшимся, что весьма вероятно, то практика государственных юридических бюро будет внедряться в общероссийском масштабе, что напрямую затронет адвокатуру, ее независимость и самоуправляемость. Н. А. Подольный и В. М. Волков считают: «Предвосхищение общественного блага, которое должно наступить, как об этом заверяют сторонники названной меры, повергает в сладостное состояние ожидания чуда, которого ранее не было... Сложно в этом случае спорить, ведь невозможно спорить с мечтой, в которую хотят верить миллионы. Но, к сожалению, надо. Надо увидеть те трудности, те опасности для общества, которые скрыты, завуалированы за этой мечтой»2. Главный аргумент эксперимента — это обеспечение доступности юридической помощи, но не доступна ли она сейчас? — вопрос весьма субъективный. Евгений Семеняко на вопрос о том, что якобы адвокаты не хотят браться за оказание помощи неимущим и что такие дела копятся пачками, ответил: «Пусть мне покажут хотя бы одну такую пачку или дадут вразумительную статистику». Такой статистики нет3. Г. Н. Нилус также считает, что государственные бюро — не очень хорошая идея, и отмечает, что в «Резолюции № 78 европейского Комитета министров в числе необходимых мер по устранению экономических препятствий для доступа к правосудию малоимущих (лиц, находящихся в экономически неблагоприятном положении) правительствам государств-членов рекомендовано оказание юридической помощи малоимущим только лицами, имеющими право практиковать в качестве адвокатов в соответствии с нормами национального законодательства. Поскольку в России адвокатура является сообществом независимых от государства профессиональных советников по правовым вопросам и не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, предоставление бесплатной юридической помощи малоимущим в ходе судебного производства должно быть возложено исключительно на адвокатов. Игнорируя указанные рекомендации, Минюст России предложил малоимущим бесплатную юридическую помощь сотрудников государственных бюро»4.
1 Иванова Ю. О текущих задачах адвокатского сообщества // Адвокат. 2005. № 10.
2 Подольный Н. А, Волков В. М. Государственные юридические бюро: надежды и иллюзии // Адвокатская практика. 2005. № 4.
3 Там же.
4 Нилус Г. Н. Система юридической помощи малоимущим нуждается в совершенствовании // Адвокат. 2006. № 1.
Возникает немало вопросов по поводу квалификации работников бюро, так как для их допуска к работе требуется только диплом о высшем юридическом образовании, ни о каком стаже работы или других дополнительных условиях нет и речи. Тем более, согласно Постановлению Правительства № 534 в каждом юридическом бюро штат работников — 15 человек, в то время как, например, в одной Свердловской области более 650 тыс. малоимущих. Естественно, юристы в таких бюро физически будут не в состоянии уделить всем желающим достаточно времени и оказать квалифицированную юридическую помощь.
Вопрос о финансировании также имеет не последнее значение, так как вполне очевидно, что возможности государственного бюджета не безграничны и вряд ли позволят содержать достаточный штат юристов. Также необходимо подчеркнуть, что государство в данном случае идет по наиболее затратному пути вместо того, чтобы достойно и в полном объеме компенсировать работу адвоката по назначению. Создавая абсолютно новую структуру, вкладывая огромные средства, как известно, в начале эксперимента его финансирование составляло 50,4 млн руб., государство вынуждено увеличивать расходы на оказание бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам. Многие адвокаты предрекали, что это только начало, и, действительно, эксперимент был продлен до конца 2007 г., что повлекло за собой дополнительное финансирование в размере 65,03 млн руб.
Желание государства ввести юридические госбюро в том виде, как они есть, демонстрирует полное непонимание места и значения адвокатуры в обществе. Демократическое общество предполагает самостоятельную и независимую, в том числе и от государства, адвокатуру, которая и явится гарантией в отстаивании прав и свобод граждан, в том числе и малоимущих. Адвокат, если он станет государственным, превратится в государственного чиновника, такого же, как и множество других, уже существующих. Его интересы станут далеки от интересов простого гражданина, такие адвокаты станут недоступными для граждан, причем не только неимущих. Но эта недоступность будет совсем иного рода: они будут недоступны в силу глухоты к чаяниям своих клиентов, так как интересовать их будут только чиновничьи корпоративные проблемы. Такие адвокаты всегда будут стремиться к максимальному удобству, а это значит, что они не захотят перечить даже очевидному нарушению закона, допущенному в отношении их подзащитного. Зачем портить конфликтами, даже во имя закона, собственную нервную систему, особенно если это нарушение закона не затрагивает тебя лично?1. С работниками юридического бюро заключаются срочные трудовые
1 Подольный Н. А, Волков В.М. Указ. соч.
договоры, им выплачивается строго фиксированная заработная плата, что делает их наемными, зависящими от работодателя служащими.
Также введение данного института подрывает публично-правовой статус адвокатуры, который поддерживает определенный баланс в обществе. А это очень важно, так как отсутствие такого баланса всегда является прологом к авторитаризму, который в угоду публичному интересу попирает частный. Адвокатура — это институт общества, который препятствует торжеству публичного интереса в ущерб частному. Благодаря ей, достигается необходимый баланс, который защищает личность от необоснованного и незаконного ущемления ее прав и свобод и вместе с тем не подрывает общего блага, являющегося условием существования общества и государства. Как только адвокатура станет государственной, так сразу же будет разрушен названный баланс, отдельный гражданин не сможет добиться соблюдения своего частного интереса, своих прав и свобод, у него не будет рычага, с помощью которого он мог бы добиться от государства уважения к себе и своим правам. Структура государственных юридических бюро будет содействовать тому, чтобы «построить» адвокатов перед лицом власти, указав им при этом на их место»1. Сегодня мы, по сути дела, наблюдаем ненормальную картину, т. е. юрист в таком бюро находится в подчинении государства, что является недопустимым. При этом задолго до конца эксперимента власти активно начали информировать общество об успехах в его проведении. Так, например пресс-служба Законодательного Собрания Свердловской области, подводя итоги первого полугодия, констатировала высокий интерес со стороны населения, чрезвычайную востребованность и необходимость в дальнейшем продолжении. При этом выдвинуто предложение расширить эксперимент в отношении всех социально незащищенных слоев населения (пенсионеров, ветеранов, инвалидов) и провести его во всех муниципальных образованиях области, где имеется большое количество граждан с доходом ниже прожиточного минимума, а не только в крупных городах. Подчеркивалась необходимость доступности услуги юриста в государственных бюро каждому, независимо от размера кошелька. Более того, было предложено подготовить и рассмотреть на очередном совместном заседании палат Законодательного Собрания Свердловской области проект обращения в Министерство юстиции Российской Федерации, Правительство РФ, Государственную Думу РФ по законодательному закреплению создания государственной системы оказания юридической помощи малоимущим гражданам, проживающим на территории Российской Федерации2.
1 Там же.
2 <www.oblgazeta.ru>.
Фактически созданную в ходе эксперимента систему госбюро можно назвать параллельной адвокатской структурой, с которой так интенсивно боролось все адвокатское сообщество. Закон об адвокатуре объединил последние и запретил создание таких структур адвокатам. В итоге, если практика создания госбюро выйдет из рамок эксперимента и будет внедряться повсеместно, произойдет разрушение адвокатуры, потеря ее публично-правового статуса. Таким образом, деятельность адвоката рискует превратиться лишь в услугу, оказываемую гражданам, среди многих других услуг на рынке. Помимо этого существует опасность в том, что, если государство, создав такие бюро, все профессиональные гарантии и поддержку со своей стороны, в том числе помощь в обеспечении материальной базой (помещения и др.) распространит исключительно на эти юридические госбюро, не произойдет ли ущемление остальной части адвокатского сообщества, которое по сути дела будет работать уже только на себя? Не меньшей опасностью является возможность появления так называемых «карманных адвокатов», с которыми также всегда боролось адвокатское сообщество.
Более того, высказывается мнение, согласно которому Постановление Правительства № 534 от 22 августа 2005 г. противоречит Конституции РФ. Так, например адвокат Л. Грудцына пишет: «Вызывает недоумение сама форма нормативного закрепления подобного эксперимента — Постановление Правительства РФ. Согласно ч. 2 ст. 48 Конституции РФ, в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Понятно, что в этой ситуации постановление не может заменить собой закон, это противоречит российской Конституции»1.
Если данный эксперимент будет признан успешным, то возникнет много вопросов, в частности, в отношении статуса юристов в этих юридических бюро. Как, в итоге, будут называться представители государственных юридических бюро — юрисконсультами, адвокатами или как-то иначе? Если адвокатами, то возникает явное противоречие с законом, так как ст. 5 Закона об адвокатуре разрешает использовать данное наименование только адвокатам или организациям, созданным в порядке, установленном в Законе об адвокатуре. Однако государственные юридические бюро имеют принципиально иную организацию, действуют на иных принципах, недопустимых для классической адвокатуры, и не имеют никакого отношения ни к адвокатскому сообществу, ни к Закону об адвокатуре. Если они не будут считаться адвокатами, то встает вопрос об адвокатской тайне и иных гарантиях адвокатской деятельности.
1 Грудцына Л. Кому нужна государственная адвокатура? // Адвокат. 2006. № 10. С. 3.
Создание государственных юридических бюро в общероссийском масштабе, по всей видимости, является вопросом времени, следовательно, адвокатура должна приложить максимальные усилия для того, чтобы этот процесс не прошел мимо нее. Существует острая необходимость законодательно закрепить, что лица, оказывающие юридическую помощь в государственных юридических бюро, должны быть по своему статусу адвокатами, а эти бюро необходимо сделать одной из форм адвокатских образований с особым статусом. Таким образом, подчиняться они должны органам адвокатского самоуправления, исполнять все решения Федеральной палаты адвокатов и палаты адвокатов того субъекта, на территории которого действует бюро. Создаваться они должны Федеральной палатой адвокатов по представлению Министерства юстиции РФ. Данное бюро должно полностью финансироваться государством, заработная плата выплачиваться из бюджета, на адвокатов данных бюро не должно распространяться требование об отчислении средств из получаемого вознаграждения на общие нужды адвокатской палаты субъекта РФ и Федеральной палаты субъекта РФ. На адвокатов государственных бюро должны распространяться все те же нормы процессуального законодательства, что и на других адвокатов, они должны подчиняться Закону об адвокатуре и Кодексу профессиональной этики, на них должны распространяться все гарантии адвокатской деятельности, в том числе и адвокатская тайна. Следовательно, лицо, желающее работать адвокатом в юридическом госбюро, должно сдать квалификационный экзамен при поступлении в адвокатуру на общих основаниях. Только так адвокатура сможет сохранить свой публично-правовой статус, свое единство, не допустить нарушений прав граждан, отстоять принцип независимости и самостоятельности адвокатской деятельности. Однако в Постановлении Правительства РФ от 22 августа 2005 г. № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» об этом ничего не говорится. Таким образом, вполне возможно, что внедрение государственных бюро не поможет решить проблему оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, но проблем создаст много.
Проводимая государством политика настораживает и в очередной раз заставляет задуматься о будущем российской адвокатуры. К сожалению, вызывает недоумение полное нежелание представителей органов государственной власти слышать доводы адвокатского сообщества по поводу госбюро, а также непривлечение адвокатов при разработке и внедрении данного эксперимента. А. П. Галоганов отмечает: «Нам очень обидно, что мы не видим тех документов, которые обсуждаем. Боюсь, будет усилено государственное
руководство. Произойдет разделение адвокатуры. Великая просьба — приостановить эксперимент»1.
Сегодня мы, к сожалению, видим отступления от многих демократических достижений. В Концепции судебной реформы, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1, говорилось: «Уровень развития адвокатуры — индикатор состояния демократии в обществе, один из признаков защищенности прав человека». В настоящее время поведение государства по отношению к адвокатуре, по меньшей мере, удивляет. Если в советское время адвокатура была зависима, и этого никто не отрицал, то сегодня, декларируя ее свободу и независимость, государство ведет пагубную политику подчинения и принижения ее роли в обществе, прикрываясь красивыми лозунгами.
1 Гетьман Н. Указ. соч.
