CC BY
163
НЕЦЕЛЕВОЕ РАСХОДОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
ЖУРКОВ Василий Владимирович
Аннотация: в статье рассматривается эволюционное развитие отечественных норм об ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств, обозначаются ключевые периоды их развития и стагнации, описанным нормам дается краткая характеристика.
Annotation: the paper considers native standards development of no-purpose budgetary funds spending liability as well as the standards advance and stagnation key periods and the standards brief description.
Ключевые слова: законодательство, история, бюджетные средства, преступление, должностное лицо, казенные средства, уголовный закон, запретительная норма, ответственность, наказание, ущерб.
Key words: the legislation, history, budgetary funds, crime, the official, state means, the criminal law, prohibitive norm, responsibility, punishment, a damage.
Исторический интерес к законодательству российскому в немалой степени обуславливается ее богатейшим многообразием событий в свете экономических и политических преобразований, что, несомненно, позволяло философской и юридической мысли в динамике развития общества и государства достигать определенных вершин, которые в историческом развитии отечества видоизменялись либо предавались забвению.
Вне сомнения тот факт, что современные уголовно-запретительные нормы берут свое начало глубоко в прошлом. В этой связи представляется интересным рассмотреть историческое развитие норм о преступлениях, совершаемых должностными лицами, в сфере бюджетных правоотношений.
Предметом нашего исследования является норма, закрепленная законодателем в гл. 30 Уголовного кодекса РФ (УК РФ) (Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления) - ст. 2851 (Нецелевое расходование бюджетных средств). Несмотря на то, что указанная норма введена в текст уголовного закона лишь в декабре 2003 года, необходимо отметить, что борьба с подобными преступлениями ведется уже не одно столетие.
Так, в ст. 3 Псковской судной грамоты, принятой в XIII веке, указано: «А которому посаднику сести на посадничество, ино тому посаднику крест целовати на том, что ему судит право по крестному целованию, а городскими кунами не корыстоваться, а судом не мстится ни на кого ж, а судом не отчитись,
а правого не погубити, а виновного не жалова-ти, а без исправы человека не погубити ни на суду вечи»1.
Конечно же, данная норма косвенно несет запретительный характер, но по существу это первая (законодательно закрепленная) попытка зафиксировать модель поведения должностного лица (посадника) по отношению как к расходованию денежных средств (городских кун), так и к людям, на которых распространялась его власть.
Следует отметить, что данная норма построена логически последовательно, в первой ее части описаны условия принятия властных полномочий, а во второй закрепляются правила их осуществления, при этом какой-либо ответственности за нарушение вышеуказанных предписаний не устанавливается, а потому эту норму можно считать инструктивной.
На протяжении последующих пяти столе -тий законодательство в данной сфере не совершенствовалось. Лишь с принятием Соборного уложения в 1649 году ситуация изменилась в лучшую сторону.
Так, ст. 260 Соборного уложения 1649 года определяла: «А будет кому доведетца взятии в государеву казну, а в тоже время на него учнут бити челом исцы о долгах, и на нем на-передь взятии государево, а должником указати ему платити долги после»2.
1 Отечественное законодательство Х1-ХХ веков : пособие для семинаров / под ред. О.И. Чистякова. М. : Юрист, 1999. Ч. I (Х1-Х1Х вв.). С. 40.
2 Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года. М. : Изд-во Моск. ун-та, 1961. С. 80.
Сразу же следует обратить внимание на логичность построения данной нормы. Описание условий, при которых наступает ответственность, происходит путем чередования действий должностного лица и лиц, требующих долги.
Отметим, что за присвоение государственной казны в качестве меры ответственности данная норма предусматривала телесные наказания, тюремное заключение и другие наказания, определяемые государем.
Таким образом, впервые в истории Российского законодательства преступления в сфере использования должностными лицами казенных средств не по назначению преследуются законом под угрозой наказания.
Принятие в 1845 году Уложения о наказаниях уголовных и исправительных ознаменовало собой новый виток в развитии уголовноправовых норм по сравнению с предыдущими нормативно-правовыми актами.
Так, в разд. 5 «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной» выделена гл. 3 «О противозаконных проступках должностных лиц при хранении и управлении вверяемого им по службе имущества», где прописывается ответственность должностных лиц за нарушения порядка хранения или распоряжения вверенных по службе казенных или иных денежных сумм, или другого казенного или частного имущества.
К примеру, ст. 380 устанавливала наказание в виде строгого выговора, вычета от трех до одного года из времени службы либо грозила увольнением от должности за небрежное сохранение вверенных денежных сумм или имущества.
Таким образом, к числу преступных относились не только умышленные, но и неосторожные деяния, посягающие на отношения, складывающиеся в бюджетной сфере.
Статья 383 той же главы устанавливала ответственность за умышленное бюджетное преступление:
«1) Кто из чиновников и вообще из состоящих на службе, имея на руках своих какие-либо казенные или частные по службе вверенные ему вещи, денежные суммы, банковые билеты, облигации и т.п. или же управляя по распоряжению правительства казенным или частным имением, будет оными пользоваться и употреблять что-либо из вверенного ему имущества или доходов с оного на свои собственные расходы, или же ссужать оным других без ясного на то разрешения начальства, или
же присвоит себе или растратит что-либо из сего имущества или доходов, тот в случае, если он прежде открытия сего злоупотребления возвратит сам вполне все самовольно им взятое, присвоенное или растраченное, подвергается денежному взысканию, равному цене всего взятого им, растраченного или присвоенного, и отрешается от должности.
2) Если виновный возвратил, хотя и сам собою и вполне, все самовольно им взятое или растраченное, но уже после открытия его злоупотреблений, то сверх определенного выше денежного взыскания исключается вовсе из службы».
Из текста указанной нормы следует заключить, что мера ответственности за совершение данного преступления существенным образом отличается в зависимости от поведения виновного лица после совершения преступления и момента возмещения им причиненного ущерба.
Норма гласила: «Когда виновные в присвоении, употреблении на свои надобности или же иной растрате вверенных им по должности денежных сумм или другого имущества не в состоянии сами заплатить падающие на них сие взыскание, и оно на основании статьи 63 сего Уложения не может быть обращено на тех, которые заведомо способствовали им в сем присвоении или растрате, то сие взыскание обращается на имевших за ними надзор и изобличенных в упущении по одному или же избравшие их общество, но уже, во всяком случае, в такой лишь мере, которая необходима для вознаграждения за понесенные от вины их казною или частными лицами убытки»3.
Мера ответственности за совершение описанных выше должностных преступлений определялась в третьем отделении главы второй Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года под соответствующим названием «О наказаниях».
Следует отметить, что ответственность должностных лиц, предусмотренная составом преступления конкретной нормы, не имела систематизированного изложения, представляя собой некий произвольный набор.
Следующим витком развития законодательства, регулирующего уголовно-правовые отношения, явилось принятие Уголовного уло-
3 Изосимов С.В., Карпов А.Г. Нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (уголовно-правовое и криминологическое исследование) : моногр. Н. Новгород : Волго-Вят. акад. гос. службы, 2008. С. 15.
жения 1903 года, которое по праву можно назвать вершиной дореволюционного законотворчества. Это последний по времени принятия фундаментальный законодательный акт Российской империи в области материального права.
Согласно Уложению 1903 года нормы об ответственности за должностные преступления, также как и в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года, располагались в основном в главе «О преступных деяниях по службе государственной и общественной» (гл. ХХХУП). В Уголовном уложении 1903 года имелись общие нормы о должностных преступлениях, которые охватывали собой при наличии соответствующих признаков бюджетные преступления.
Так, например, из ст. 639 (гл. ХХХУП) следует, что она устанавливала уголовную ответственность служащих за ненадлежащее выполнение или невыполнение возложенных на них законом, или поручением, или свойством службы обязанностей предупреждать или пресекать вред, угрожающий порядку управления или казенному, общественному или частному интересу.
Ответственность по данной статье наступала в случае, если «виновный не принял, вопреки своей служебной обязанности, мер или не учинил действия, коими такой вред мог быть предупрежден или пресечен, за сие бездействие власти, если оно учинено умышленно или если оно учинено по небрежности и от него последовал важный вред для порядка управления или для казенного, общественного
4
или частного интереса» .
Уложение 1903 года так и не было введено в действие. Известные преобразования революционного характера прекратили развитие капиталистических отношений в России.
В 1917 году все законы царского правительства были отменены.
Постановлением ВЦИК от 1 июня 1922 года был введен в действие Уголовный кодекс РСФСР, который предусматривал ответственность за расточительное расходование бюджетных средств. Статья 110 УК РСФСР устанавливала наказание в виде лишения свободы на срок не ниже трех лет со строгой изоляцией при особо отягчающих вину обстоятельствах (корыстная заинтересованность, подлоги, хищение имуществ, взяточничество и т.п.).
С введением в действие новой редакции УК РСФСР 22 ноября 1926 года должностные преступления заняли свое место в главе третьей указанного источника, где изменения коснулись санкций и уточнения признаков отдельных составов должностных преступлений.
Также отметим, что Уголовный кодекс, принятый Верховным Советом РСФСР 27 октября 1960 года, прототипов нормы, являющейся предметом нашего исследования, не содержал.
Однако в нем имелись статьи, устанавливающие ответственность за все формы хищения, злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий, по которым могли квалифицироваться общественно опасные деяния, посягающие на бюджетную сферу.
Таким образом, следует заключить, что предназначение ст. 2851 УК РФ формировалось не одно столетие, претворялось в жизнь в разной интерпретации, а порой входило в состав иных должностных преступлений без изложения в диспозиции. Так или иначе, но данная статья - это акт социально-обусловленной потребности и результат развития законодательства.
4 Курс уголовного права : Особенная часть : учеб. для вузов / под. ред. Г.Н. Борзенкова, В.С. Комисарова. М. : ЗерцалоМ, 2002. Т. 5. С. 83.
